論安理會(huì)否決權(quán)機(jī)制的實(shí)踐挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

摘 要 第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的構(gòu)建過程中，安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)在“大國(guó)一致”原則的指導(dǎo)下應(yīng)運(yùn)而生。否決權(quán)的產(chǎn)生吸取了國(guó)際聯(lián)盟一味要求“全體一致”的理想主義最終失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有效地提高了安理會(huì)的行動(dòng)效率。但是，否決權(quán)的存在本身也帶來了一系列問題，其中最為人詬病的就是其與主權(quán)平等原則之間的沖突。本文以聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)否決權(quán)的相關(guān)制度為研究對(duì)象，結(jié)合國(guó)際公法和國(guó)際政治及歷史的相關(guān)知識(shí)，綜合運(yùn)用歷史分析法、辯證分析法和比較分析法的分析方法，在對(duì)安理會(huì)否決權(quán)制度的形成歷史和定義進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述之后，通過對(duì)于否決權(quán)在安理會(huì)實(shí)際決策過程中的實(shí)踐的研究，重點(diǎn)探討了否決權(quán)實(shí)踐中暴露出來的諸如容易淪為大國(guó)相互之間爭(zhēng)斗的工具等問題，并對(duì)于這些問題的成因進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出限制否決權(quán)的改革建議。

關(guān)鍵詞 安理會(huì) 否決權(quán) “大國(guó)一致” 主權(quán)平等

作者簡(jiǎn)介：王新宇，華東政法大學(xué)。

中圖分類號(hào)：D69 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.064

一、安理會(huì)否決權(quán)的定義、歷史淵源與意義

（一） 否決權(quán)的定義與歷史淵源

眾所周知，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)共有五個(gè)常任理事國(guó)，他們分別為美國(guó)、俄羅斯、中國(guó)、英國(guó)和法國(guó)。這五個(gè)常任理事國(guó)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)表決是否通過某項(xiàng)決議時(shí)有一項(xiàng)特殊的權(quán)利：任一常任理事國(guó)有權(quán)利對(duì)于自己不贊成的非程序性決議投反對(duì)票，當(dāng)出現(xiàn)此種情況后，該項(xiàng)決議就被一票否決而不得通過。此即為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)否決權(quán)。

1944年的敦巴頓橡樹園會(huì)議一般被公認(rèn)為是否決權(quán)的起源，然而事實(shí)上，美國(guó)、英國(guó)和蘇聯(lián)這三巨頭并沒有在那次會(huì)議上就聯(lián)合國(guó)安理會(huì)的表決機(jī)制達(dá)成一致。在此之后羅斯福正式提出了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)五大常任理事國(guó)否決權(quán)制度。安理會(huì)表決機(jī)制問題被再次提出是在1945年的雅爾塔會(huì)議上，在雅爾塔會(huì)議上，美國(guó)、英國(guó)和蘇聯(lián)最終達(dá)成了一致，決定采用羅斯?？偨y(tǒng)關(guān)于安理會(huì)表決機(jī)制的構(gòu)想。在羅斯?？偨y(tǒng)的構(gòu)想中，最凸顯的一項(xiàng)原則被稱為大國(guó)一致原則，即投票權(quán)平均分配給全體理事國(guó)，一國(guó)一票； 七理事國(guó)可決票用以表決程序性的決議； 其他一切事項(xiàng)的決議應(yīng)以七理事國(guó)的可決票包括全體常任理事國(guó)的同意票表決， 但對(duì)于第八章第一節(jié)和第八章第三節(jié)的第一款內(nèi)各事項(xiàng)之決議， 爭(zhēng)議當(dāng)事國(guó)不得投票。這項(xiàng)大國(guó)一致原則， 也被稱為“雅爾塔公式”，安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)制度就包含在了其中。當(dāng)然，否決權(quán)制度的產(chǎn)生并不是一帆風(fēng)順的，限制甚至試圖取消否決權(quán)的嘗試從否決權(quán)產(chǎn)生之初就未曾停歇。這些主張限制或者取消否決權(quán)的主張通常來自眾多的中小國(guó)家，他們認(rèn)為安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)有違聯(lián)合國(guó)主權(quán)平等原則，實(shí)際上是大國(guó)的一種特權(quán)。對(duì)此，各常任理事國(guó)采取了強(qiáng)硬的態(tài)度并且堅(jiān)持要求享有否決權(quán)，他們給出的理由是：大國(guó)承擔(dān)著許多小國(guó)無法承擔(dān)的責(zé)任，他們通常承擔(dān)著維護(hù)國(guó)際和平與穩(wěn)定等重大且特殊的責(zé)任，如此一來，基于權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的原則，大國(guó)理應(yīng)擁有預(yù)期責(zé)任相對(duì)等的特權(quán)。最終“雅爾塔方案”在表決時(shí)獲得通過，否決權(quán)制度也就此正式走上歷史舞臺(tái)。

（二） 否決權(quán)的意義

安理會(huì)乃至于整個(gè)聯(lián)合國(guó)的建立都始于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之際，其核心成員國(guó)也就是五大常任理事國(guó)均為反法西斯同盟成員。他們?cè)趹?zhàn)時(shí)有效的制止了法西斯企圖吞并世界的野心，在戰(zhàn)后也承擔(dān)起維護(hù)世界和平與穩(wěn)定的重任。安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)的創(chuàng)立，其目的正是為了使大國(guó)更好地承擔(dān)自己的國(guó)際義務(wù)，更有效的行使自己的權(quán)利。這不僅在當(dāng)時(shí)是必要的，即使在今天也仍然繼續(xù)發(fā)揮著積極的作用。

1. 安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)的出現(xiàn)實(shí)際上是站在最高層的制度設(shè)計(jì)者對(duì)于過去歷史錯(cuò)誤的反思和對(duì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)之后所得的產(chǎn)物。在這里就不得不提到聯(lián)合國(guó)的前身——國(guó)際聯(lián)盟。國(guó)際聯(lián)盟是于一戰(zhàn)結(jié)束之后的巴黎和會(huì)上形成的國(guó)際組織。國(guó)際聯(lián)盟的表決方式遵循全體一致的原則，即每個(gè)國(guó)家都擁有否決權(quán)，且這種否決權(quán)是一票否決權(quán)。一個(gè)決議進(jìn)入表決程序之后，只要有一個(gè)國(guó)家投反對(duì)票，這個(gè)決議就不會(huì)得到通過。同時(shí)，爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)并沒有被排除在表決主體之外。這種理想主義的全體一致的表決原則，使得國(guó)際聯(lián)盟的表決效率極其低下，有時(shí)甚至得不到表決結(jié)果。這大大限制了國(guó)際聯(lián)盟職能的發(fā)揮， 使許多延緩和制止戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的議案無法通過。安理會(huì)常任理事國(guó)否決權(quán)制度產(chǎn)生之后人們意識(shí)到，“大國(guó)一致”遠(yuǎn)比“全體一致”擁有更強(qiáng)的可操作性。安理會(huì)否決權(quán)實(shí)際上是對(duì)擁有否決權(quán)的主體進(jìn)行了一次限縮，這使得安理會(huì)決議的產(chǎn)生和執(zhí)行效率大大增加，同時(shí)也使得安理會(huì)履行其延緩和制止戰(zhàn)爭(zhēng)的職能變得更加容易和切實(shí)可行。

2. 中國(guó)和蘇俄（現(xiàn)改為俄羅斯）在五大常任理事國(guó)之中占有一席之地，這使得二戰(zhàn)之后社會(huì)主義國(guó)家和較為貧困和落后的國(guó)家的利益得到了較好的保障，同時(shí)也有效遏制了美國(guó)妄圖通過操控聯(lián)合國(guó)進(jìn)而控制世界的野心。不可忽視的是，聯(lián)合國(guó)大會(huì)的多數(shù)票被美國(guó)及其盟友所控制，美國(guó)利用這種優(yōu)勢(shì)多次試圖通過不平等的決議，在這種情況下，否決權(quán)就成了中國(guó)和蘇聯(lián)最有效的防御性武器。中國(guó)和蘇聯(lián)（現(xiàn)改為俄羅斯）這兩個(gè)安理會(huì)常任理事國(guó)對(duì)于否決權(quán)的行使使得美國(guó)及其盟友主張的很多損害社會(huì)主義國(guó)家和第三世界國(guó)家利益的決議無法通過。可見，只有否決權(quán)這一武器，才能“使處于少數(shù)地位的國(guó)家保護(hù)自己的重大利益不受多數(shù)的侵犯?！?/p>

二 否決權(quán)實(shí)踐中暴露的問題

（一）否決權(quán)違反了主權(quán)平等原則

關(guān)于否決權(quán)與主權(quán)平等原則之間的關(guān)系，有觀點(diǎn)認(rèn)為常任理事國(guó)的否決權(quán)并未違反主權(quán)平等原則，因?yàn)閲?guó)際聯(lián)盟失敗的歷史已經(jīng)為世人證明在類似于聯(lián)合國(guó)這樣的由主權(quán)國(guó)家的政府組成的國(guó)際性組織中，要求全體一致，也就是讓每個(gè)國(guó)家都有否決權(quán)，這樣的制度是不可行的，而否決權(quán)則是制度演化過程之中，各方權(quán)衡利弊的產(chǎn)物，一方面它保證了安理會(huì)表決過程的高效性，另一方面，它通過給予與預(yù)期義務(wù)相對(duì)稱的權(quán)利達(dá)到了權(quán)利義務(wù)對(duì)等，其存在具有必要性和適當(dāng)性。 這種觀點(diǎn)不無道理，但是這些都無法改變否決權(quán)在事實(shí)上違反了主權(quán)平等原則的事實(shí)，因?yàn)榉駴Q權(quán)只被賦予給五大常任理事國(guó)而其他國(guó)家都無權(quán)行使，這就使得否決權(quán)成為了一種真正意義上的大國(guó)特權(quán)。

三、否決權(quán)未來的改革方向

（一）否決權(quán)不可取消

自否決權(quán)創(chuàng)設(shè)之初直到現(xiàn)在，有關(guān)于否決權(quán)是否應(yīng)該被廢除的討論就從未停止過。然而，必須看到的是，否決權(quán)自創(chuàng)設(shè)之初就有其合理性，并且直到現(xiàn)在仍然不過時(shí)。首先，如上所述，給五大常任理事國(guó)設(shè)置否決權(quán)，實(shí)際上是一種權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的體現(xiàn)，與其說五大常任理事國(guó)由于承擔(dān)了聯(lián)合國(guó)安理會(huì)中更多更加重大的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)，所以應(yīng)該給予其更多權(quán)利，倒不如說，正是由于五大常任理事國(guó)因?yàn)橛辛祟愃朴诜駴Q權(quán)這樣的特權(quán)，所以才愿意履行自己的國(guó)際義務(wù)和職責(zé)。某位美國(guó)代表就曾在公開場(chǎng)合聲明：“如果沒有否決權(quán)，美國(guó)一天也不愿意在聯(lián)合國(guó)里逗留?！边@充分說明了否決權(quán)存在的必要性。換句話說，如果沒有否決權(quán)，大國(guó)都不愿意履行自己的國(guó)際職責(zé)和義務(wù)，那么組建安理會(huì)甚至是組建聯(lián)合國(guó)最初的目的也就無法實(shí)現(xiàn)了。其次，否決權(quán)遭到濫用并對(duì)安理會(huì)乃至于整個(gè)聯(lián)合國(guó)的運(yùn)作造成損害的情況，多數(shù)發(fā)生在美蘇冷戰(zhàn)時(shí)期。而現(xiàn)如今，隨著蘇聯(lián)解體，美國(guó)成為世界上唯一一個(gè)超級(jí)大國(guó)，世界政治格局呈現(xiàn)一超多強(qiáng)的特點(diǎn)，否決權(quán)被濫用的最主要原因已經(jīng)消失，雖然不能排除五大常任理事國(guó)里仍然會(huì)有一些國(guó)家不顧國(guó)際責(zé)任只顧自身利益地濫用否決權(quán)，但是可以預(yù)見的是，其程度必然不及美蘇爭(zhēng)霸時(shí)期兩個(gè)超級(jí)大國(guó)那樣肆無忌怛。在現(xiàn)今制度框架下，否決權(quán)之利弊共存而利大于弊，我們要做的就是通過合理的制度設(shè)計(jì)，趨利避害，而非完全取消否決權(quán)。

（二）限制和制衡否決權(quán)成為改革的主要方向

大多數(shù)中小國(guó)家在抵制否決權(quán)的過程中，實(shí)際上已經(jīng)漸漸意識(shí)到在現(xiàn)有的制度框架下要想完全取消否決權(quán)，基本上是不可能的。然而他們又試圖用另一種方式實(shí)現(xiàn)自己的政治目的，那就是在保留否決權(quán)的前提下，限制否決權(quán)的效力。自否決權(quán)創(chuàng)設(shè)之初到現(xiàn)在，有關(guān)于限制否決權(quán)地方案層出不窮，大致概括起來有以下幾種：

1. 對(duì)于否決權(quán)主體的限制。關(guān)于否決權(quán)主體的改革的爭(zhēng)論主要集中在是否應(yīng)該賦予新增的常任理事國(guó)。一種意見認(rèn)為新增常任理事國(guó)應(yīng)該被賦予否決權(quán)，例如尼日爾就在聯(lián)合國(guó)第61屆大會(huì)上提出要求給非洲兩個(gè)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)席位并且要求這兩個(gè)席位擁有其他常任理事國(guó)的一切特權(quán)，包括否決權(quán)。利比亞代表則在同一屆大會(huì)上發(fā)言表示：“非洲希望獲得給予其他大陸的各項(xiàng)特權(quán)，其中包括否決權(quán)。在廢除否決權(quán)前，讓非洲同其他會(huì)員國(guó)一樣擁有這項(xiàng)特權(quán)才是非常公平的?！?古巴代表在第 60 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上發(fā)言中表示： “古巴認(rèn)為，兩個(gè)或三個(gè)非洲國(guó)家、兩個(gè)或三個(gè)拉丁美洲和加勒比國(guó)家，以及兩個(gè)或三個(gè)亞洲的發(fā)展中國(guó)家應(yīng)作為常任理事國(guó)加入安理會(huì)，并享有目前的成員所享有的同樣權(quán)力，包括否決權(quán)?！?由此可見，持這種意見的主要是一些非洲和南美洲的中小國(guó)家。他們希望借助否決權(quán)主體的擴(kuò)張保護(hù)自己的權(quán)利。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為新增常任理事國(guó)不應(yīng)該享有否決權(quán)。持這種觀點(diǎn)的主要是一些大國(guó)，包括五大常任理事國(guó)，例如英國(guó)和新加坡就曾提出類似建議。

筆者認(rèn)為，否決權(quán)的主體不宜再擴(kuò)大到新增的常任理事國(guó)。就目前情況而言，除五大常任理事國(guó)之外，其他國(guó)家還不具備擁有否決權(quán)的條件，因?yàn)樗麄冞€不能夠承擔(dān)和五大國(guó)相同程度的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。而且，盲目增加擁有否決權(quán)的常任理事國(guó)的數(shù)量只會(huì)降低安理會(huì)的表決行動(dòng)效率，使安理會(huì)無法正常履行自己的職責(zé)，這實(shí)為不智之舉。

2. 對(duì)于否決權(quán)對(duì)象的限制。對(duì)于否決權(quán)對(duì)象的限制，指的就是規(guī)定五大常任理事國(guó)對(duì)于某些事項(xiàng)的表決不能行使否決權(quán)。第六十一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)之中，古巴代表就提議將否決權(quán)的使用限于安理會(huì)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章采取行動(dòng)的時(shí)候，巴巴多斯代表加勒比共同體表達(dá)了同樣的意愿，而伊拉克代表在同一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上還提出了在關(guān)于種族滅絕或者嚴(yán)重違反國(guó)際人道主義的案件中不得使用否決權(quán)的提案。相同的提案也出現(xiàn)在了五小國(guó)集團(tuán)向聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交的決議草案中。

3. 制衡否決權(quán)。對(duì)否決權(quán)的制衡，目前比較行之有效的方案是對(duì)否決權(quán)的否決機(jī)制。

對(duì)否決權(quán)的否決機(jī)制，指的就是在現(xiàn)有否決權(quán)機(jī)制之外，再設(shè)置一個(gè)否決權(quán)機(jī)制。安理會(huì)可以要求五大常任理事國(guó)在行使否決權(quán)阻止某項(xiàng)決議通過時(shí)，必須說明行使否決權(quán)的理由，全體安理會(huì)成員在聽取之后，再次進(jìn)行表決，決定是否支持該項(xiàng)否決權(quán)的行使，當(dāng)反對(duì)該項(xiàng)否決的提案獲得一定數(shù)量或者比例的多數(shù)票時(shí)，原否決就可以被推翻。這種否決權(quán)之外的否決制度實(shí)際上是在安理會(huì)常任理事國(guó)和非常任理事國(guó)之間進(jìn)行了一次權(quán)力分配，一定程度上強(qiáng)化了中小國(guó)家的話語權(quán)，對(duì)安理會(huì)五大常任理事國(guó)的否決權(quán)形成了有效的牽制，使得五大常任理事國(guó)在行使否決權(quán)時(shí)不再毫無顧忌而需要考慮否決被推翻的可能。

注釋：

李瑛.論聯(lián)合國(guó)安理會(huì)否決權(quán)的利弊及改革問題.政法學(xué)刊.1997（4）.

曾皓.安理會(huì)否決權(quán)與主權(quán)平等關(guān)系的新論.求索.2009（4）.

劉文冬.論安理會(huì)否決權(quán)制度及其改革.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2013（6）.