優(yōu)化金融供給精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)

楊志剛+張進(jìn)奎+楊華+王利維

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，支持精準(zhǔn)扶貧是金融體系落實(shí)黨中央決策義不容辭的責(zé)任。為落實(shí)好黨中央的決策，踐行好支持精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任要求，金融體系全面改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)，全面提升供給質(zhì)量和效率，全面增強(qiáng)金融扶貧的針對性和精確性——精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)發(fā)力、精準(zhǔn)落實(shí)，讓每一個(gè)需要金融服務(wù)的貧困人口都能便捷地享受到現(xiàn)代化金融服務(wù)。

貧困問題及金融取向

致貧的因素。貧困群體致貧原因非常復(fù)雜，通過對多個(gè)地區(qū)19個(gè)重點(diǎn)貧困村10061戶貧困戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在兼顧重復(fù)因素的情況下，因病致貧、因缺乏資金致貧、因缺乏土地致貧和因缺乏技術(shù)致貧的貧困人口占比較大，分別達(dá)到49.52%、40.32%、34.29%和25.87%。其他的致貧因素還包括因缺乏勞動(dòng)力致貧、因?qū)W致貧、因殘致貧、因?yàn)?zāi)致貧和因婚致貧，分別達(dá)到14.13%、8.57%、2.54%、2.01%和0.48%。（見圖1）脫貧的途徑。幫助貧困群體脫貧，既需要綜合施策、多措并舉，也需要因人因地制宜、有的放矢。在對上述10061戶貧困戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，需要發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶持的貧困人口14313人，占比為57.19%；需要政策保障兜底的貧困人口10715人，占比為42.81%；需要教育培訓(xùn)脫貧的貧困人口8620人，占比為34.44%。

貧困的特征。貧困問題呈現(xiàn)鮮明的特點(diǎn)，既是扶貧攻堅(jiān)面臨的客觀環(huán)境，也對扶貧攻堅(jiān)工作產(chǎn)生了重要影響。通過對上述樣本的梳理發(fā)現(xiàn)：一是貧困程度深，貧困戶占貧困村總戶數(shù)的比例接近一半，貧困人口比例接近三分之一，多數(shù)貧困戶的收入不足全國人均收入的40%。二是脫貧難度大，貧困地區(qū)嚴(yán)重缺少支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，貧困戶生產(chǎn)方式落后。三是貧困人口勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，很多貧困人口缺少勞動(dòng)能力，轉(zhuǎn)移就業(yè)難度大。四是脫貧內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)，部分貧困戶小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，思維方式和行為方式落后，“等靠要”思想嚴(yán)重。五是返貧概率高，貧困群體中相當(dāng)一部分發(fā)生過返貧現(xiàn)象，由于脫貧基礎(chǔ)不穩(wěn)容易因病、因?yàn)?zāi)、因?qū)W等返貧。

金融的取向。完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)離不開金融體系的積極參與，金融體系應(yīng)從優(yōu)化供給著手積極對接扶貧金融需求。從致貧因素、脫貧途徑和貧困特點(diǎn)等幾個(gè)維度看，貧困的根源不在金融，金融也不是對癥良藥，而作為農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略體系的重要組成部分，精準(zhǔn)扶貧離不開金融支持，同時(shí)支持精準(zhǔn)扶貧也是金融體系落實(shí)精準(zhǔn)扶貧基本方略義不容辭的責(zé)任。但應(yīng)該看到，金融運(yùn)行有其自身特點(diǎn)。對于金融自身而言，金融支持精準(zhǔn)扶貧既要講資金投入又要講風(fēng)險(xiǎn)防控，必須堅(jiān)持可持續(xù)原則。對于貧困問題而言，致貧因素、脫貧途徑及貧困特點(diǎn)都表明精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，金融既無法對貧困戶的需求大包大攬，也無法做到需求供給面面俱到?？尚械氖牵槍Υ嬖谫Y金短缺和需要產(chǎn)業(yè)扶持的貧困群體，從金融的供給側(cè)切入，著力改進(jìn)金融產(chǎn)品和服務(wù)，提升供給質(zhì)量和效率，將金融資源有效配置到能帶動(dòng)貧困戶的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及貧困戶手中，解決存在有效需求的融資主體資金短缺問題。優(yōu)化金融供給包括三個(gè)方面：一是金融供給對扶貧領(lǐng)域的有效需求及風(fēng)險(xiǎn)特征做出充分反映；二是以合適的價(jià)格提供產(chǎn)品和服務(wù)并有效控制風(fēng)險(xiǎn)；三是政府、市場和社會(huì)協(xié)同推進(jìn)，對金融供給提供有效支撐。

優(yōu)化金融供給支持精準(zhǔn)扶貧存在的局限性

從需求側(cè)看，貧困影響供給的積極性。貧困的特征伴生的金融需求特征顯著提高了供需對接的難度。一是貧困戶金融需求的一些特征致使金融供給風(fēng)險(xiǎn)顯著高于平均水平。貧困程度深，貧困戶缺乏有價(jià)值資產(chǎn)，存在抵押難、擔(dān)保難的問題。脫貧難度大，貧困戶缺乏自我發(fā)展能力，還款來源得不到保證。返貧概率高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力差，授信行為面臨較高的信用風(fēng)險(xiǎn)。二是貧困戶金融需求的一些特征致使金融供給成本顯著高于平均水平。貧困戶資金需求額度普遍較小，單位交易成本高；資產(chǎn)評估難、流轉(zhuǎn)難、變現(xiàn)難，確認(rèn)和處置抵押品物權(quán)成本較高；貧困地區(qū)人口密度較低，基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，提供金融服務(wù)的成本相對較高。風(fēng)險(xiǎn)高、成本高致使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)較高、盈利很低，造成金融機(jī)構(gòu)有風(fēng)險(xiǎn)沒收益，有能力沒動(dòng)力。

從供給側(cè)看，供給優(yōu)化存在較大空間。一是很多金融機(jī)構(gòu)缺少切實(shí)可行的金融精準(zhǔn)扶貧的信貸投向、投量、利率優(yōu)惠等實(shí)施細(xì)則。二是金融供給存在盲點(diǎn)。例如，貧困戶資產(chǎn)質(zhì)量低、信用等級低，亟待市場提供分散風(fēng)險(xiǎn)、增級信用的金融服務(wù)，但目前市場上這樣的服務(wù)比較少，在很多貧困地區(qū)還是空白。三是在期限、額度、價(jià)格、擔(dān)保方式等環(huán)節(jié)亟待改善。例如，信貸產(chǎn)品形式單一，以抵押擔(dān)保貸款、聯(lián)保貸款為主，免抵押、免擔(dān)保信用貸款覆蓋面小。四是金融體系的協(xié)同性不足，政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融相互割裂，銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保等不同機(jī)構(gòu)各自為政，迫切需要不同類型的機(jī)構(gòu)形成支持精準(zhǔn)扶貧的強(qiáng)大合力。

從政策面看，對供給的支撐存在不足。金融支持精準(zhǔn)扶貧的能力動(dòng)力不統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)收益不對稱，在這樣的背景下政策對金融的支撐尤為關(guān)鍵。但目前財(cái)政性扶貧資金專款專用，作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金占比較小。有的地區(qū)財(cái)力緊張，信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償方案難落實(shí)。尤其是專門的稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等政策缺失，難以吸引金融機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)加大投入?，F(xiàn)有政策的效果也亟待提升，特別是在防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。以扶貧貸款貼息政策為例，貸款貼息政策雖然提供了優(yōu)惠的資金來源，但沒有消除金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)顧慮，針對性不足，而且缺乏其他政策的有效配合，造成的結(jié)果是貧困戶不是銀行優(yōu)質(zhì)客戶，在銀行風(fēng)控制約下無法獲得貸款，而信譽(yù)良好的農(nóng)戶能夠獲得銀行貸款，但不符合貼息政策條件，政策效果打了折扣。

精確優(yōu)化金融供給，精準(zhǔn)助力扶貧攻堅(jiān)

精準(zhǔn)施策，強(qiáng)化金融扶貧政策保障。著力構(gòu)建政府、市場、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的“三位一體”扶貧格局，在充分發(fā)揮市場配置金融資源決定性作用的基礎(chǔ)上，通過多元化、全方位、可持續(xù)的扶貧措施，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的引導(dǎo)作用，促進(jìn)金融資源向貧困地區(qū)和貧困群體傾斜。一是財(cái)政政策要在增進(jìn)信用等級、分散金融風(fēng)險(xiǎn)、降低融資成本等方面發(fā)揮更大的作用，綜合利用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、費(fèi)息補(bǔ)貼和稅費(fèi)減免等形式為金融機(jī)構(gòu)支持精準(zhǔn)扶貧提供正向激勵(lì)。二是發(fā)揮金融政策的杠桿效應(yīng)，綜合運(yùn)用支農(nóng)支小再貸款和扶貧再貸款、再貼現(xiàn)、差別準(zhǔn)備金率以及差異化監(jiān)管等政策工具，引導(dǎo)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)加大扶貧資金投入力度、降低貸款利率水平、合理確定信貸使用期限，適當(dāng)提高貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)不良貸款容忍度。三是建立健全金融系統(tǒng)與扶貧開發(fā)相關(guān)部門的合作機(jī)制，加強(qiáng)政策互動(dòng)、工作聯(lián)動(dòng)和信息共享，優(yōu)化扶貧政策效果，推動(dòng)配套政策落實(shí)。建立脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)專項(xiàng)評估制度，強(qiáng)化政策導(dǎo)向，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)和完善脫貧攻堅(jiān)金融服務(wù)。

精準(zhǔn)著力，健全金融扶貧組織體系。一是建立分層次、廣覆蓋、高效率的扶貧金融組織體系，優(yōu)化金融市場產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，拓寬扶貧金融服務(wù)渠道。在發(fā)揮銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)扶貧金融服務(wù)主力軍作用的基礎(chǔ)上，促進(jìn)證券、期貨、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)有效覆蓋貧困地區(qū)，推動(dòng)投資公司、信托公司、租賃公司等新型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入貧困地區(qū)，增加風(fēng)險(xiǎn)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、私募股權(quán)投資基金等機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)的投資，引入網(wǎng)絡(luò)銀行、網(wǎng)絡(luò)保險(xiǎn)等新興金融業(yè)態(tài)，鼓勵(lì)民間資本在貧困地區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司，提供差異化、特色化服務(wù)。二是建立相互支撐、相互配合的扶貧金融組織形式，優(yōu)化利益聯(lián)結(jié)方式，提高扶貧金融服務(wù)的可獲得性。加強(qiáng)銀行、保險(xiǎn)、融資擔(dān)保等金融組織的相互協(xié)同，形成“銀行+保險(xiǎn)+擔(dān)?！钡慕M織形式。加強(qiáng)小額貸款公司、投資公司等與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的相互協(xié)作，形成“民間資本+金融資本”的組織形式。加強(qiáng)政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的相互支撐，形成“批發(fā)性金融+零售性金融”的組織形式。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、政府和企業(yè)居民的相互配合，形成“銀行+政府+貧困戶”“銀行+保險(xiǎn)+企業(yè)+農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社+貧困戶”“銀行+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”等組織形式。三是加強(qiáng)對貧困地區(qū)企業(yè)的培育和孵化力度，努力推動(dòng)貧困地區(qū)企業(yè)多元化融資，拓寬貧困地區(qū)融資渠道和資金來源。

精準(zhǔn)落實(shí)，提高金融扶貧供給質(zhì)量。一是加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)營管理，提高扶貧金融服務(wù)供給效率。借鑒扶貧金融事業(yè)部的模式，探索建立專門的部門、投入專門的人力滿足扶貧金融服務(wù)需求。加強(qiáng)對信貸資金的管理使用，改進(jìn)和完善信貸審批機(jī)制，提高貧困人口獲取信貸資源的便利性。二是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)貧困地區(qū)服務(wù)渠道和能力建設(shè)，擴(kuò)展和延伸支付網(wǎng)絡(luò)的輻射范圍，優(yōu)化基礎(chǔ)金融服務(wù)供給，切實(shí)滿足貧困地區(qū)基本金融服務(wù)需求。三是不斷優(yōu)化信貸產(chǎn)品，信貸資源向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)延伸，靈活確定貸款的額度、期限和抵押擔(dān)保形式，提高金融支持精準(zhǔn)扶貧的廣度和深度。四是從簡化抵押擔(dān)保方式、合理確定授信額度、有效降低融資成本、完善風(fēng)險(xiǎn)防控措施等角度出發(fā)，加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，提高信貸產(chǎn)品的包容性，將有資金需求的貧困戶納入信貸支持。

精準(zhǔn)發(fā)力，優(yōu)化金融扶貧資源配置。從貧困地區(qū)金融需求入手，順應(yīng)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，推動(dòng)金融資金流向當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶發(fā)展最需要的地方。一是立足地區(qū)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色，積極支持能吸收貧困人口就業(yè)、帶動(dòng)貧困人口增收的森林食品、制藥、生態(tài)旅游等貧困地區(qū)脫貧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是支持帶動(dòng)貧困人口致富成效明顯的專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以及特色農(nóng)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、龍頭加工企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)發(fā)展。三是有效對接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)、民生工程建設(shè)等重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目的資金需求，合理設(shè)計(jì)信貸介入的形式，擴(kuò)大重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目的信貸投放規(guī)模。

精準(zhǔn)扶持，拓寬金融扶貧內(nèi)涵外延。一是提供綜合性金融服務(wù)。充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的客戶優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，搭建“融資+融智”的創(chuàng)富平臺(tái)，幫助貧困地區(qū)增強(qiáng)發(fā)展后勁。二是加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育，幫助貧困地區(qū)群眾提高金融素養(yǎng)，強(qiáng)化扶貧對象誠實(shí)守信意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)貧困人口了解金融、善用金融。三是推動(dòng)信用體系建設(shè)，改善貧困地區(qū)金融生態(tài)。推進(jìn)精準(zhǔn)建檔和信用建設(shè)有效融合，完善貧困農(nóng)戶信用信息征集與評價(jià)，加快貧困地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)。深入開展“信用戶”“信用村”等創(chuàng)建活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊各種逃廢債行為，提高扶貧對象及其他各類經(jīng)濟(jì)主體的信用意識(shí)，營造良好的農(nóng)村信用環(huán)境。

（作者單位：中國人民銀行伊春中心支行）