國有林區(qū)二次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的金融支持新思路

高鑫+陳德貴+尹志娟

2014年4月1日，大興安嶺地區(qū)全面停止了天然林商業(yè)性采伐，徹底結(jié)束了50年的采伐歷史，林區(qū)經(jīng)濟(jì)步入停伐“陣痛期”、經(jīng)濟(jì)“減速期”和轉(zhuǎn)型“攻堅(jiān)期”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐愈加艱難，也對金融支持提出新要求。本文以大興安嶺國有林區(qū)為樣本，立足本區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整概況和金融支持現(xiàn)狀，分析金融慣性演變存在的主要制約因素，探索金融支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新思維。

大興安嶺國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整歷程及金融支持概況

林業(yè)重大改革激發(fā)國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新需求

開發(fā)建設(shè)5 0年來，大興安嶺林區(qū)走過了一條因林而立、因林而興（1964年至20世紀(jì)70年代初）、因林而衰（20世紀(jì)90年代末）、因林而轉(zhuǎn)（2014年4月1日全面停止天然林商業(yè)性采伐）的發(fā)展歷程。順應(yīng)上述變化，林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)如下變化：高度依賴木材資源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡——在天然林資源保護(hù)工程等限制性采伐政策引導(dǎo)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所改善——全面禁伐時(shí)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題凸顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整迫在眉睫。從演變進(jìn)程看，大興安嶺林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全是圍繞著森林資源并順應(yīng)國家政策調(diào)整（天然林資源保護(hù)工程和全面停止天然林商業(yè)性采伐政策兩項(xiàng)重大政策）而變化的，國家宏觀布局對大興安嶺地區(qū)政策和制度的把控，對其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向和速度有著極其重要的影響。

金融支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段性變化和主要特征

總體而言，1998年以前，信貸資金主要由國家統(tǒng)一調(diào)配，行政指令性色彩濃重，直接導(dǎo)致大興安嶺地區(qū)存貸比長期維持在60%以上。1998年以后，林區(qū)銀行業(yè)主動(dòng)爭取配置金融資源的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán)，漸轉(zhuǎn)由指令性金融轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)型金融。這個(gè)階段又大體細(xì)分為三個(gè)階段。

第一階段：1998～2003年，執(zhí)行貸款余額鎖定，行政指令性色彩減少。從1998年開始，大興安嶺地區(qū)各國有商業(yè)銀行根據(jù)中國人民銀行總行要求，全面推行資產(chǎn)負(fù)債比例管理，自此各國有商業(yè)銀行對森工企業(yè)均實(shí)行了“余額鎖定、逐步退出”的謹(jǐn)慎信貸政策。1998年至2003年5年間，大興安嶺地區(qū)各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)每年仍有29億元左右的存量貸款，各項(xiàng)貸款余額占GDP的比重維持在55%～75%，對當(dāng)時(shí)穩(wěn)定林區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢和社會(huì)安定發(fā)揮了重要作用。

第二階段：2004～2010年，實(shí)施不良資產(chǎn)剝離，金融支持在市場化進(jìn)程中保守轉(zhuǎn)型。從2004年開始，四大國有商業(yè)銀行陸續(xù)實(shí)施股份制改革，降低不良貸款率成為改革的重中之重。在這一政策引導(dǎo)下，大興安嶺地區(qū)各國有商業(yè)銀行從2004年開始，逐步對森工企業(yè)因木材產(chǎn)量調(diào)減而無力償還的銀行債務(wù)通過停息掛賬、清理核實(shí)、呆壞賬沖銷等方式處理，累計(jì)減免金融機(jī)構(gòu)債務(wù)20.64億元，其中森工企業(yè)減免債務(wù)達(dá)18.13億元。林區(qū)各銀行得以輕裝上陣，開啟了市場引導(dǎo)的轉(zhuǎn)型經(jīng)營之路。但是這個(gè)階段，金融推動(dòng)林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍未實(shí)現(xiàn)完全的市場化引導(dǎo)，金融支持主要表現(xiàn)為單純的銀行貸款。2004～2009年，所有的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目都嚴(yán)重依賴財(cái)政投資和銀行貸款，并未利用資本市場融資或民間資本。同時(shí)，由于林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化并不明顯，市場處于初級發(fā)育階段，無論是資金需求主體，還是作為資金供給的銀行機(jī)構(gòu)，均不能發(fā)揮應(yīng)有的活力，信貸雙方配給達(dá)成效果并不理想。

第三階段：2011年至今，以市場主導(dǎo)型為主體的金融支持模式快速形成，且已具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)固性。2010年末，國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2010～2020年）》，林區(qū)建設(shè)開始進(jìn)入生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新格局。全區(qū)金融機(jī)構(gòu)也迎來歷史性契機(jī)，無論是總量還是機(jī)構(gòu)種類，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中的資金供給都較以往有很大改觀。特別是隨著小貸公司的成立，少數(shù)民營企業(yè)實(shí)現(xiàn)上市（掛牌）融資，金融支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也逐漸轉(zhuǎn)向多層次。但不容忽視的是，受企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和質(zhì)量大幅下滑、林區(qū)機(jī)制體制改革滯后等因素影響，現(xiàn)有融資來源絕大部分仍以銀行貸款為主，直接融資起步晚、額度小特點(diǎn)顯著，資本市場鎖定目標(biāo)仍局限于“新三板”和上海股權(quán)托管交易中心等區(qū)域性股權(quán)交易市場。

金融支持國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整演變的制約因素

特殊的管理體制對金融支持慣性演變形成掣肘。自開發(fā)建設(shè)以來，大興安嶺地區(qū)一直實(shí)行政企合一式的特殊管理體制。林業(yè)集團(tuán)公司（林管局）與地區(qū)行署實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職、合署辦公，林業(yè)集團(tuán)公司（林管局）資產(chǎn)、財(cái)務(wù)關(guān)系在中央，林業(yè)企業(yè)跨黑龍江省和內(nèi)蒙古兩省區(qū)地界經(jīng)營管理森林資源。受上述歷史沿革和管理體制的作用，全區(qū)金融業(yè)的發(fā)展也受到相當(dāng)程度的影響，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政支持對信貸資金的替代效應(yīng)比較明顯。如2013年，全區(qū)全年共爭取中央財(cái)政資金和林業(yè)基本建設(shè)投資共17.86億元，占當(dāng)年全區(qū)各項(xiàng)貸款余額的比例高達(dá)23.2%。二是長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維嚴(yán)重束縛了自發(fā)性的金融信貸需求。按照《大小興安嶺生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃》等部署規(guī)劃，大興安嶺國有林區(qū)在近期和遠(yuǎn)景目標(biāo)中擁有眾多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，急需大量資金支撐，但在特殊的歷史沿革和管理體制背景下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子長期未能淡出，全區(qū)“等資金”思維顯著，“要金融”意識淡薄，從而直接導(dǎo)致實(shí)際的金融信貸需求受到嚴(yán)重抑制。

產(chǎn)業(yè)政策與金融政策缺乏有效銜接。受多種復(fù)雜因素影響，大興安嶺地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策與金融政策之間一直處于非理想狀態(tài)。特別是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有關(guān)方案和規(guī)劃中，涉及金融支持方面的具體思路和內(nèi)容，通常只強(qiáng)調(diào)和突出金融債務(wù)豁免和處理等事宜，而不是激活市場主體、積極拓寬融資渠道和爭取融資規(guī)模等事項(xiàng)，也缺乏財(cái)稅優(yōu)惠政策等激勵(lì)性措施。政策之間的弱關(guān)聯(lián)狀態(tài)，導(dǎo)致資金供需矛盾日益突顯：一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所需大量資金需求得不到滿足，另一方面埠內(nèi)大量存款閑置或外流。例如，“十二五”時(shí)期，全區(qū)擬重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目總投資需1476億元，其中需自籌資金793億元，但整個(gè)“十二五”時(shí)期，全區(qū)銀行機(jī)構(gòu)貸款累放總量僅277.3億元，在自籌資金總額中占比不足27%，即最能代表市場經(jīng)濟(jì)活力的金融貸款在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中僅占很少的份額。

區(qū)域特色金融創(chuàng)新面臨政策和機(jī)制壁壘。截至2015年末，大興安嶺國有林區(qū)共有11503.4萬畝林業(yè)用地，其中商品林經(jīng)營區(qū)2888.1萬畝，占林業(yè)用地總面積的25.1%。單就林情而論，從森林資源的多功能和復(fù)合價(jià)值性審視，大興安嶺地區(qū)具有非常廣闊的林權(quán)融資實(shí)踐和應(yīng)用空間，依托國有林權(quán)融資本應(yīng)是該區(qū)最具潛力、最應(yīng)挖掘的重要融資渠道，但當(dāng)前仍然存在很多實(shí)際困難，影響森林資源實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)功能。比如，在現(xiàn)行法律和政策要求下，對國有林區(qū)的國有林、生態(tài)林、公益林的流轉(zhuǎn)、確權(quán)和經(jīng)營管理等內(nèi)容，都有極為嚴(yán)格的約束和控制，實(shí)質(zhì)上是廢除了森林資源的資產(chǎn)功能。即使不考慮現(xiàn)行法律法規(guī)和政策障礙，依托國有森林資源開發(fā)融資產(chǎn)品，不僅涉及中央林業(yè)管理機(jī)構(gòu)、林業(yè)資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)，還必須涉及林業(yè)企業(yè)、地方林、地方管理部門等機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐操作中關(guān)聯(lián)部門廣泛，利益調(diào)和艱難，協(xié)調(diào)難度極大。

生態(tài)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)投融資的市場化進(jìn)程緩慢。按照國有林權(quán)改革實(shí)施方案和指導(dǎo)意見，以及大興安嶺生態(tài)功能區(qū)建設(shè)要求，大興安嶺地區(qū)的總體發(fā)展目標(biāo)是建立生態(tài)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體系，并建成生態(tài)文明示范區(qū)。根據(jù)上述政策安排，大興安嶺經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方向?qū)俚湫偷纳鷳B(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型兩翼驅(qū)動(dòng)型，但顯然生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的投資周期長、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)高，或直接導(dǎo)致轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)職工和林區(qū)政府減收，或間接導(dǎo)致轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)職工面臨再就業(yè)等困難，必須配套相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制。從政策安排看，盡管目前大興安嶺地區(qū)已經(jīng)享受了國有林管護(hù)費(fèi)、森林培育經(jīng)營補(bǔ)助、國有中幼林撫育補(bǔ)助等部分生態(tài)補(bǔ)償措施，但這些措施基本只局限于森林資源培育視角，未涵蓋對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯映杀荆òㄖ苯油度牒椭苯訐p失）、機(jī)會(huì)成本（因資源選擇不同用途而產(chǎn)生）和發(fā)展成本（為保護(hù)生態(tài)放棄部分發(fā)展權(quán)而導(dǎo)致的損失）等，且長期以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主渠道，缺乏金融市場和資本市場的介入，來源渠道單一，杠桿效應(yīng)極差，金融供給的體制性矛盾異常突出。

政策建議

積極發(fā)揮行政統(tǒng)籌優(yōu)勢，構(gòu)建有效兼容的適配金融結(jié)構(gòu)。與其他資源型城市相比，大興安嶺國有林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整天然具有異質(zhì)性，既不同于市場發(fā)揮資源配置決定性作用的商業(yè)性金融，又不同于為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)主導(dǎo)服務(wù)功能的農(nóng)業(yè)政策性金融。這決定了其最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)與一般意義上的支持存在邏輯差異，因此有必要將政府主導(dǎo)型模式和市場主導(dǎo)型模式的優(yōu)勢整合鏈接，構(gòu)建政府（或政策）誘導(dǎo)型第三種金融結(jié)構(gòu)——以政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌推進(jìn)，對林區(qū)金融支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建整體性、系統(tǒng)化體系，解決金融“碎片化”現(xiàn)象，整合現(xiàn)有金融資源，放大金融吸納能力，形成多元互補(bǔ)、協(xié)調(diào)有效的生態(tài)型、產(chǎn)業(yè)型、普惠型兼容的最適配金融結(jié)構(gòu)。

充分發(fā)揮金融造血功能，確保產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整資金供給體系完整。堅(jiān)持建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金鏈體系和積極爭取國家加大專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度“兩條腿”走路，形成政府注資、行業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、吸引社會(huì)民間資本等多種融資方式相結(jié)合的投融資體系，確保反哺產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金來源穩(wěn)定充裕。特別是要大力發(fā)展資本市場融資和債券融資，通過發(fā)行生態(tài)債券、實(shí)施BOT融資、開展設(shè)施設(shè)備租賃融資、短期融資券、發(fā)展林地流轉(zhuǎn)信貸、開發(fā)貼息貸款品種等直接和間接融資方式，充分激發(fā)金融造血功能，促進(jìn)形成主體多元化、渠道差異化和方式多樣化的穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償資金鏈體系，確保以生態(tài)主導(dǎo)為核心要素提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的質(zhì)量內(nèi)涵。

建立健全有關(guān)激勵(lì)機(jī)制，不斷優(yōu)化區(qū)域金融資源配置。首先，以激發(fā)金融機(jī)構(gòu)積極性為著力點(diǎn)，發(fā)揮政府引導(dǎo)職能，進(jìn)一步建立健全地方政府（森工企業(yè)）對金融支持的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，加大稅負(fù)優(yōu)惠減免和落實(shí)力度，形成資金“洼地”，積極引導(dǎo)信貸資金回流，拉動(dòng)本埠資金可持續(xù)利用能力，提高金融機(jī)構(gòu)介入本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深度和廣度。其次，各有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加大政策爭取和落實(shí)力度，對在第二輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中支持力度較大的金融機(jī)構(gòu)，綜合使用再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金、融資便利化、不良貸款核銷等金融政策工具給予傾斜扶持。最后，要積極推動(dòng)金融創(chuàng)新，探索實(shí)踐融資租賃、銀團(tuán)貸款融資等新型模式，積極發(fā)展信用增進(jìn)融資工具，開發(fā)無抵押擔(dān)保的信用融資業(yè)務(wù)等，增強(qiáng)金融支持質(zhì)效。

破解法律政策約束，全面推進(jìn)金融改革創(chuàng)新。一是加快梳理、制定和完善激發(fā)金融創(chuàng)新活力的配套政策法規(guī)體系。立足國有林區(qū)資源稟賦，緊密圍繞資源優(yōu)勢特別是森林資源優(yōu)勢，加快流轉(zhuǎn)、確權(quán)、評估、擔(dān)保制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，為國有林權(quán)抵押貸款、土地承包經(jīng)營權(quán)、宜農(nóng)林地抵押貸款等信貸創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造條件，通過盤活不動(dòng)產(chǎn)存量增加資金供給。二是聚集社會(huì)民間資本，探索成立以政策性為主、商業(yè)性為輔的林業(yè)發(fā)展銀行或林業(yè)銀行，作為生態(tài)型金融支持的主體力量。三是結(jié)合生態(tài)功能區(qū)森林風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性強(qiáng)、損害大的特點(diǎn)，借鑒日本和俄羅斯森林保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快建立森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并按照公益林與商品林分開承保的原則，有針對性地設(shè)計(jì)多樣化的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種，提高森林生態(tài)系統(tǒng)撫育管護(hù)和金融支持的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。四是加強(qiáng)碳金融的政策引導(dǎo)和實(shí)踐探索，主動(dòng)構(gòu)建碳交易平臺，積極推動(dòng)碳交易、碳基金、碳金融的發(fā)展，將區(qū)域內(nèi)潛力巨大的資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢和生態(tài)社會(huì)服務(wù)價(jià)值真正轉(zhuǎn)換為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益。

（作者單位：中國人民銀行大興安嶺地區(qū)中心支行）