天津市農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管問(wèn)題探討

劉洪云+張淑榮

摘 要：目前天津市10個(gè)涉農(nóng)區(qū)已建立了較完善的“三資”監(jiān)管體系，但隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，村集體“三資”監(jiān)管仍存在諸多問(wèn)題，理清村集體資金資產(chǎn)資源已成為當(dāng)前天津新農(nóng)村建設(shè)的重要瓶頸。本文在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)天津市農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管的問(wèn)題及其原因進(jìn)行了深入分析，并針對(duì)問(wèn)題提出了可行性的解決措施。

關(guān)鍵詞：天津市；農(nóng)村集體；“三資”監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F304.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.014

Discussion on Supervision of Rural Collective Three-capital in Tianjin

LIU Hongyun，ZHANG Shurong

（Department of Economy and Management，Tianjin Agriculture University，Tianjin 300384，China）

Abstract： At present， there was a relatively perfect three-capital regulatory system in 10 agriculture-related districts of Tianjin. However， with the developing of the new rural construction， there were still many problems in the supervision of the three-capital of the village collective， which has become the important bottleneck of the new rural construction in Tianjin. Based on the investigation， this paper analyzed the problems and causes of the three-capital supervision in rural areas of Tianjin， and put forward feasible solutions to the problems.

Key words： Tianjin； rural collective； three-capital supervision

自2009年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《三資》）出臺(tái)以來(lái)，我國(guó)各省市農(nóng)村區(qū)縣陸續(xù)制定并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體“三資”進(jìn)行管理，搭建農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺(tái)。天津市各涉農(nóng)區(qū)建立了比較完善的村集體“三資”監(jiān)管體系，如2012和2014年寧河、靜海兩區(qū)縣和寶坻區(qū)分別被評(píng)為全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。西青區(qū)自2001年成為農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)試點(diǎn)工作以來(lái)，成立了街鎮(zhèn)農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)中心，確定了24個(gè)試點(diǎn)村，建立了區(qū)、街鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村“三資”管理平臺(tái)。目前，北辰區(qū)建立健全了“三資”村級(jí)財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體系，通過(guò)五大功能模塊對(duì)“三資”管理同時(shí)還貫徹落實(shí)了管理中的“六步?jīng)Q策法”，并取得了初步成效[1]?？傮w來(lái)看，天津市涉農(nóng)區(qū)都加強(qiáng)了農(nóng)村“財(cái)務(wù)、合同、公章”管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了農(nóng)村“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控中心，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺(tái)自上而下的塔式監(jiān)管和點(diǎn)位監(jiān)管、系統(tǒng)預(yù)警的事前提醒和監(jiān)管前置以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招投標(biāo)中心的全程視頻監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村“三資”動(dòng)態(tài)監(jiān)控 [2]。但隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，村集體“三資”監(jiān)管仍存在諸多問(wèn)題，理清村集體資金資產(chǎn)資源已成為當(dāng)前天津新農(nóng)村建設(shè)的重要瓶頸。

1 天津市村集體“三資”監(jiān)管存在的主要問(wèn)題及原因分析

天津地區(qū)所屬10個(gè)涉農(nóng)區(qū)都搭建“三資”監(jiān)管平臺(tái)，在“三資”監(jiān)管方面日趨完善，但仍存在很多問(wèn)題，如2016年上半年天津市紀(jì)委公布了查處群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題“成績(jī)單”。分析原因主要是村集體 “三資”監(jiān)管制度執(zhí)行難度大，落實(shí)不到位。天津市圍繞“三資”監(jiān)管出臺(tái)了有關(guān)監(jiān)管制度、監(jiān)管人員等諸多制度，但是，由于某些條件的制約這些制度并沒(méi)有被很好地貫徹落實(shí)。具體問(wèn)題及原因如下。

1.1 村監(jiān)會(huì)村民理財(cái)監(jiān)督小組對(duì)“三資”監(jiān)管落實(shí)難

天津各區(qū)村集體“三資”主要以村民代表為主的村監(jiān)會(huì)村民理財(cái)監(jiān)督小組重點(diǎn)行使民主監(jiān)督職能，對(duì)農(nóng)民群眾普遍關(guān)注的集體資產(chǎn)處置、債權(quán)、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、財(cái)務(wù)公開(kāi)等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施民主監(jiān)督[3]。在這種監(jiān)督形式在下，普通村民對(duì)村級(jí)財(cái)產(chǎn)、事務(wù)無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。一些村民雖然要求對(duì)村資源、財(cái)產(chǎn)監(jiān)管，但是主要是停留在口頭上，實(shí)際參與較少。村一級(jí)干部缺乏民主集中制意識(shí)，導(dǎo)致權(quán)力濫用。再有，多數(shù)村干部任職時(shí)間較長(zhǎng)，農(nóng)村集體‘三資的使用權(quán)掌握在村干部手中，使得村民主監(jiān)督難以落實(shí)。如原楊家嘴村村委會(huì)主任、村黨總支書(shū)記，對(duì)村里的重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、重要工程建設(shè)均未履行過(guò)相關(guān)民主監(jiān)督程序，村委會(huì)入賬報(bào)銷(xiāo)憑證也均未經(jīng)村民理財(cái)小組簽字，“三資”監(jiān)管缺失。在未經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過(guò)、無(wú)招投標(biāo)及預(yù)算相關(guān)材料的情況下，私自與人簽訂子牙河周轉(zhuǎn)平房工程項(xiàng)目合同。后因不符合城市建設(shè)規(guī)劃，項(xiàng)目被拆除，造成村集體損失近300萬(wàn)元[4]。

1.2 村賬代管和平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管難以抑制“三資”被侵占

天津各涉農(nóng)區(qū)的村賬多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，村里每一筆收支都需要嚴(yán)格的審核記賬，但是，侵占“三資”的手段越來(lái)越隱蔽和多樣化，一般財(cái)務(wù)人員難以分辨。作案方式由以前的直接貪污挪用，變?yōu)樵旒儋~騙錢(qián)。如原楊家嘴村村委會(huì)主任、村黨總支書(shū)記，除利用給村民辦理確認(rèn)無(wú)證宅基地面積申請(qǐng)手續(xù)之機(jī)，索賄130余萬(wàn)元外，還利用職務(wù)便利，伙同他人通過(guò)虛構(gòu)“歷史無(wú)證”宅基地、簽訂虛假拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議等方式騙取還遷房數(shù)十套，價(jià)值高達(dá)2 440余萬(wàn)元[4]。分析其原因主要是村級(jí)監(jiān)管未落實(shí)。由于村報(bào)賬員、村理財(cái)監(jiān)督小組未能盡到監(jiān)管責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)記賬人員對(duì)相應(yīng)村的情況不熟悉難以發(fā)現(xiàn)。

更有甚者，監(jiān)管人員成為侵占村集體“三資”的罪魁禍?zhǔn)?。如津南區(qū)小站鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)服務(wù)中心工作人員采取虛報(bào)種植面積、虛開(kāi)發(fā)票等手段，騙取國(guó)家種糧、種棉等補(bǔ)貼款5.13萬(wàn)元[5-8]。分析其原因主要是“三資”實(shí)有數(shù)據(jù)未能理清，“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)在記賬中心監(jiān)管失效時(shí)未發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督效果。從“三資”監(jiān)管制度上村里的每一個(gè)項(xiàng)目、合同、收支都經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審核，但是地方各級(jí)監(jiān)管部門(mén)審核把關(guān)不嚴(yán)、流于形式，亦或明知存在虛假成分，卻因?yàn)榕c企業(yè)或個(gè)人結(jié)成了利益共同體，不實(shí)地調(diào)查核實(shí)，甚至與受益人里應(yīng)外合編制虛假資料，從而將國(guó)家補(bǔ)助資金、村集體資產(chǎn)進(jìn)行瓜分，尤其是國(guó)家惠民補(bǔ)貼屬于國(guó)家資金，似乎比其他資金來(lái)得更容易又更不易敗露。

1.3 “三資”信息公示不及時(shí)、不規(guī)范

不少村鎮(zhèn)確實(shí)按照規(guī)定進(jìn)行“三資”及各項(xiàng)目公示，但是公示時(shí)間一般都是事后進(jìn)行，更是有些村一年只有年底公示一次，有些項(xiàng)目公示不及時(shí)。還有的村集體對(duì)于重要事項(xiàng)進(jìn)行公示時(shí)，雜亂無(wú)章，比如不按照戶(hù)口以家庭為單位公示福利項(xiàng)目的取得，而是以個(gè)人為單位進(jìn)行公示，不利于群眾監(jiān)管。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的信息，多數(shù)沒(méi)有做到及時(shí)更新，不少村民對(duì)此也不是很了解。因?yàn)榧w資金管理運(yùn)行不及時(shí)公開(kāi)，甚至不公開(kāi)，這為個(gè)別干部提供了貪占集體資金的機(jī)會(huì)。

1.4 缺乏有效的審計(jì)及問(wèn)責(zé)機(jī)制

天津各涉農(nóng)區(qū)村級(jí)黨組織書(shū)記和村民委員會(huì)主任任期和離任審計(jì)， 除每年進(jìn)行年度審計(jì)外，在村“兩委”換屆前，開(kāi)展村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，重點(diǎn)審查固定資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、資金收支等情況。年度審計(jì)很難對(duì)一些票據(jù)齊全的套取行為審出不符點(diǎn)，并且一旦發(fā)現(xiàn)“三資”違法事項(xiàng)，只對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相應(yīng)處理與問(wèn)責(zé)，對(duì)于未盡監(jiān)管責(zé)任的其他人員處理較輕。較少對(duì)監(jiān)管者問(wèn)責(zé)的機(jī)制，容易使監(jiān)管者產(chǎn)生或與其同流合污或獨(dú)善其身，不積極行使監(jiān)管職權(quán)。

2 解決天津市村集體“三資”監(jiān)管問(wèn)題的主要措施

2.1 嚴(yán)格落實(shí)“三資”監(jiān)管的民主監(jiān)督制度

要充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)村理財(cái)監(jiān)督小組的作用，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體“三資”管理、使用情況以及村干部執(zhí)行“三資”監(jiān)管各項(xiàng)制度等情況的監(jiān)督。對(duì)于監(jiān)督小組成員，必須嚴(yán)格按照規(guī)定經(jīng)村民會(huì)議選舉符合條件的人員。為了保證監(jiān)督的效果，最好對(duì)有關(guān)重大“三資”事項(xiàng)決策前進(jìn)行事前事中監(jiān)管，同時(shí)上級(jí)監(jiān)察部門(mén)應(yīng)不定期地對(duì)村理財(cái)監(jiān)督小組的工作進(jìn)行檢查。在結(jié)合信訪(fǎng)、電話(huà)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行“三資”監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)充分利用新興工具，建立“三資”監(jiān)管微信公眾號(hào)，直接發(fā)放到每個(gè)村民家里，并在公共場(chǎng)所進(jìn)行宣傳張貼，做到涉“三資”舉報(bào)件件有回音、事事有著落，做好事后監(jiān)督。堅(jiān)決不能出現(xiàn)農(nóng)村“三資”地方基層監(jiān)督形同虛設(shè)的現(xiàn)象，既要加強(qiáng)對(duì)村監(jiān)會(huì)村理財(cái)監(jiān)督小組的指導(dǎo)、管理，又要抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身“三資”監(jiān)管工作。

為了提高村干部素質(zhì)和更好地進(jìn)行“三資”監(jiān)管，可以全面實(shí)行大學(xué)生村官制度，這種方式可以在一定程度上減少地方勢(shì)力的介入。此外，還可以引入第三方監(jiān)管，如利用相關(guān)院校學(xué)生專(zhuān)業(yè)實(shí)習(xí)由監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)組織院校師生對(duì)各村賬務(wù)進(jìn)行全面核查，這樣既增強(qiáng)學(xué)生實(shí)踐能力，又可以對(duì)利用各種手段侵占“三資”的進(jìn)行威懾，從而形成比較全面的社會(huì)監(jiān)督體系。

2.2 規(guī)范并落實(shí)村賬代管制度和“三資”平臺(tái)監(jiān)管體系

2.2.1 規(guī)范落實(shí)村賬代管制度 在國(guó)家補(bǔ)貼越來(lái)越透明化制約村干部權(quán)力的同時(shí)，對(duì)村賬代管要從制度的合法性等各方面進(jìn)行完善。首先代理該村賬務(wù)前，不僅要求記賬人員對(duì)所管轄村的賬務(wù)十分熟悉，而且在村級(jí)事務(wù)也做到有一定了解，從而能夠?qū)λ诖宓木C合情況進(jìn)行全面了解，在一定程度上可避免虛構(gòu)項(xiàng)目騙補(bǔ)貼現(xiàn)象。此外，結(jié)合當(dāng)前國(guó)家增值稅改革，加強(qiáng)各單位票據(jù)的管理，通過(guò)與稅務(wù)部門(mén)系統(tǒng)定期對(duì)賬，實(shí)現(xiàn)單位之間強(qiáng)制監(jiān)督從而斬?cái)嗵撻_(kāi)票據(jù)的缺口。

2.2.2 規(guī)范落實(shí)“三資”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管體系 目前各涉農(nóng)區(qū)網(wǎng)絡(luò)“三資”監(jiān)管系統(tǒng)要在結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)，理清各村“三資”實(shí)有數(shù)據(jù)的同時(shí)，還要把全面登記的“三資”數(shù)據(jù)核實(shí)，指定專(zhuān)人管理，做到定期更新維護(hù)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同步，以便于監(jiān)管問(wèn)責(zé)。同時(shí)，向各村及公共場(chǎng)所張貼廣告，大力宣傳“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)的監(jiān)督管理方式。在保證各單位部門(mén)間網(wǎng)絡(luò)順暢的同時(shí)，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)端口也要通暢，要由各村監(jiān)管委員會(huì)及村理財(cái)監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，上級(jí)部門(mén)不定期進(jìn)行檢查。

2.3 落實(shí)并規(guī)范“三資”信息公示披露制度

為了便于監(jiān)管，除要求各村公示“三資”時(shí)要做到按規(guī)定的內(nèi)容、程序和時(shí)間公示外，還要對(duì)具體的公示內(nèi)容所包含的具體項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)并按一定順序在固定地點(diǎn)公示，對(duì)重大項(xiàng)目更需要注意與各村級(jí)賬務(wù)“三資”與公示數(shù)據(jù)及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)據(jù)的對(duì)應(yīng)，形成多方監(jiān)管。針對(duì)國(guó)家各類(lèi)補(bǔ)貼項(xiàng)目，要加強(qiáng)國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目審核把關(guān)，實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)督，并做到全程公開(kāi)，接受群眾和社會(huì)監(jiān)督。

2.4 完善審計(jì)及問(wèn)責(zé)機(jī)制

只有做好對(duì)“三資”監(jiān)管人員及系統(tǒng)的再監(jiān)督，才能有效防止伸向“三資”的黑手，鏟除腐敗土壤溫床，并嚴(yán)懲違法侵占“三資”的行為，才能減少防止類(lèi)似案件的發(fā)生。因此，需要建立高效的審核問(wèn)責(zé)機(jī)制，各級(jí)人員除了要做到離任審計(jì)，對(duì)查實(shí)的“三資”侵占的直接責(zé)任人進(jìn)行處理問(wèn)責(zé)外，還要對(duì)應(yīng)盡未盡監(jiān)管職責(zé)的有關(guān)人員按責(zé)任大小一并問(wèn)責(zé)，以保證監(jiān)管人員各盡其職。

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