我國政府信息公開中個(gè)人隱私認(rèn)定的司法經(jīng)驗(yàn)及啟示

關(guān)鍵詞： 政府信息公開；司法經(jīng)驗(yàn)；個(gè)人隱私

摘要： 隱私概念的不確定性給行政機(jī)關(guān)判斷相關(guān)信息是否應(yīng)當(dāng)公開帶來了困難。我國的行政訴訟中往往通過當(dāng)事人的公開意愿、公開行為、社會一般的認(rèn)知、對隱私權(quán)人的不利影響等因素來判斷相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私。公開申請人是密切的利害關(guān)系人、公開的利益優(yōu)于不公開的利益、法律強(qiáng)制公開這三種情形構(gòu)成了隱私保護(hù)的例外。通過對司法經(jīng)驗(yàn)的整理，行政機(jī)關(guān)可以通過強(qiáng)制公開的法律規(guī)定、申請人的資格、當(dāng)事人的意愿、社會的一般認(rèn)知以及利益衡量等五個(gè)步驟的審查來確認(rèn)是否給予相關(guān)信息以隱私權(quán)的保護(hù)。

中圖分類號： D912.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號： 10012435（2017）01012409

Key words： government information disclosure； judicial experience； privacy

Abstract： The uncertainty of privacy's conception brings difficulties for the agency to determine that some information should be disclosed or not in the government information disclosure practice. In China's administration litigation， as to determine whether the information is privacy， the court usually takes into consideration the individual's will， actions of publishing， society's general view， and negative effects on the individual. The close relationship between the applicant and the individual， much more interests of disclosing and the compulsory regulations are the exceptions of the privacy protection. By sorting the judicial experience， the agency could take five steps to solve the problem： examining the regulations of disclosure， the applicant's qualification， the individual's view， society's general view and interests measuring.

第1期徐濤： 我國政府信息公開中個(gè)人隱私認(rèn)定的司法經(jīng)驗(yàn)及啟示 安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）2017年第45卷對個(gè)人隱私的權(quán)利保護(hù)在現(xiàn)代社會具有十分重要的作用。它不僅維護(hù)人之尊嚴(yán)及個(gè)人自由，同時(shí)也能促成社會的民主、個(gè)人的社會參與、對國家權(quán)力的限制這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 [1]因此，在政府信息公開過程中，個(gè)人隱私是受到特別保護(hù)的一類信息。各國立法都將其作為信息公開的例外情形。[2]我國《政府信息公開條例》第14條第4款即規(guī)定行政機(jī)關(guān)原則上不得公開涉及個(gè)人隱私的政府信息。在行政實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)就面臨著確定相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私的問題。然而，由于社會生活的豐富多樣性，個(gè)人隱私的認(rèn)定比較復(fù)雜，例如同樣是個(gè)人照片，公務(wù)人員的上崗證照片就不屬于隱私，其個(gè)人的生活照片就屬于隱私的范疇。①可見個(gè)人隱私認(rèn)定把握上的困難。加之，個(gè)人隱私的內(nèi)涵和外延在我國目前沒有明確的法律規(guī)定，在認(rèn)識和把握上需要通過個(gè)案來

收稿日期： 20160502；修回日期： 20160801

基金項(xiàng)目： 國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目（14CFX063）

作者簡介： 徐濤（1985），男，江蘇建湖縣人，講師，博士，研究方向?yàn)椋盒姓▽W(xué)與行政訴訟法學(xué)。

①“王維與杭州市西湖區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局城建政府信息公開及行政賠償上訴案”（浙江省杭州市中級人民法院（2013）浙杭行終字第381號行政判決文書）。認(rèn)識。[3]“司法不僅是糾紛的解決機(jī)制，還是法律的解釋和填補(bǔ)機(jī)制，即制度的生成機(jī)制?！盵4]在立法不明確的情況之下，整理司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就是我們解決相關(guān)問題的重要路徑。

為此，筆者在北大法寶網(wǎng)以“隱私”作為關(guān)鍵詞在行政類案件中進(jìn)行全文檢索，自2008年5月1日《政府信息公開條例》實(shí)施截止到2015年6月12日，搜索到符合條件的案件322件。檢索網(wǎng)站：北大法寶（http：//www.pkulaw.cn/Case），最后訪問時(shí)間：2015年6月12日。通過對相關(guān)文本的逐一閱讀，筆者剔除雖然出現(xiàn)“隱私”字眼但不涉及“隱私”問題的相關(guān)案件，同時(shí)剔除屬于行政處罰、行政專利訴訟以及其他行政訴訟類案件，共留取57件政府信息公開案件，主要涉及到哪些信息屬于個(gè)人信息（如個(gè)人年齡、動(dòng)拆遷協(xié)議、房屋租金繳納情況、個(gè)人印章等）和哪些人可以獲取到個(gè)人信息（如近親屬、利害相關(guān)人等）兩大類問題。需要說明的是，鑒于北大法寶數(shù)據(jù)庫案例收集處于一個(gè)不斷增長的變化狀態(tài)，本文無法在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上實(shí)現(xiàn)全樣本觀察涉及“隱私”問題的所有行政案件，僅能在此時(shí)間點(diǎn)上對所能查詢到的案件進(jìn)行全面觀察。然而，正如有學(xué)者指出的，考慮到這些判決都是已有的公之于眾的裁判文書，其對于現(xiàn)階段法院的審判實(shí)務(wù)來講都是最直觀的反映，即便存在不全面的問題，也不影響將其作為研究素材，著力于用描述的方法將法院視野中的相關(guān)論述做整體上的勾勒，并為之后制度的建構(gòu)提供最為基礎(chǔ)的局部構(gòu)造。[5]

因此，本文通過閱讀政府信息公開案件中涉及個(gè)人隱私的判決，整理《政府信息公開條例》實(shí)施以來關(guān)于個(gè)人隱私界定的司法審判經(jīng)驗(yàn)并加以分析，試圖得到可供實(shí)踐把握“個(gè)人隱私”這一概念的標(biāo)準(zhǔn)。

一、個(gè)人隱私的主觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

（一）當(dāng)事人的公開意愿

在“張某與長沙市財(cái)政局不履行政府信息公開法定職責(zé)糾紛案”湖南省長沙市中級人民法院（2012）長中行終字第29號行政判決文書。中，二審法院認(rèn)為“個(gè)人隱私，一般是指公民個(gè)人生活中不愿為他人公開或知悉的秘密”。由這一界定可以看出，法院認(rèn)為個(gè)人的意愿是判斷相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私最重要的標(biāo)準(zhǔn)之一。

個(gè)人隱私既然以個(gè)人的意愿為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，那么就會有很強(qiáng)的人身屬性。至于相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私，行政機(jī)關(guān)不能僅僅依靠自己的判斷，還需要經(jīng)過當(dāng)事人的確認(rèn)?！墩畔⒐_》第23條中也要求行政機(jī)關(guān)在初步認(rèn)定相關(guān)信息屬于個(gè)人隱私之后，還需要征求信息所指向的第三方的意見。第三方不同意公開的，不得公開。在“任樂亮訴鄭州市工商行政管理局管城分局信息公開答復(fù)糾紛案”河南省鄭州市管城回族區(qū)人民法院（2011）管行初字第19號行政判決文書。中，被告鄭州市工商行政管理局向法院提交的政府信息公開意見詢征函中被詢征人意見欄中所載明“不同意 陳志華”字樣非第三人陳志華本人書寫，且被告也未提供其在作出被訴具體行政行為時(shí)陳志華委托他人代理的相關(guān)證據(jù)。也就是說被告不能證明曾經(jīng)詢問過第三人的意見。因此，法院認(rèn)為被告作出的不予公開的決定“事實(shí)不清、主要證據(jù)不足”，要求其重新作出答復(fù)。由此可見，當(dāng)事人的主觀認(rèn)知是行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定個(gè)人隱私過程中必須要加以考量的因素。

此外，在行政過程中，如果當(dāng)事人接受相關(guān)信息會被公開的條件，那么在政府信息公開中，行政機(jī)關(guān)可以推定其同意公開。例如，在“楊政權(quán)與肥城市房產(chǎn)管理局信息公開上訴案” 山東省泰安市中級人民法院（2013）泰行終字第42號行政判決文書。中，法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開享受廉租房住房住戶的審查資料信息（包括戶籍、家庭人均收入和家庭人均居住面積等）的理由之一就是申請行為推定為住戶對相關(guān)信息的公開。原建設(shè)部等九部門聯(lián)合發(fā)布的《廉租住房保障辦法》第十七條、原建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第二十四條、《山東省廉租住房保障辦法》第十七條確立了保障房的公示制度。當(dāng)?shù)亍斗食鞘忻裾?、房產(chǎn)管理局關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和公共租賃住房申報(bào)的聯(lián)合公告》也規(guī)定，“社區(qū)（單位），對每位申請保障性住房人的家庭收入和實(shí)際生活狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)并張榜公示，接受群眾監(jiān)督，時(shí)間不少于5日?！币簿褪钦f，當(dāng)事人要申請廉租房，就要接受公示相關(guān)信息的要求。因此，法院認(rèn)定，“申請保障性住房人根據(jù)上述法律規(guī)定申請保障房，應(yīng)視為已經(jīng)同意公開上述信息，對此類信息的公開應(yīng)適用《政府信息公開條例》第十四條第四款‘經(jīng)權(quán)利人同意公開的涉及個(gè)人隱私的政府信息可以予以公開的規(guī)定”。在本案中，住戶在能夠預(yù)見所提交的信息會被公示的情況下，依然提出申請，那么行政機(jī)關(guān)可以在之后的信息公開受理中推定住戶同意公開相關(guān)信息。同樣，在“俞霞金等與浙江省寧波市鄞州區(qū)人民政府政府信息公開決定糾紛上訴案”浙江省寧波市中級人民法院（2009）浙甬行終字第44號行政判決文書。中，二審法院認(rèn)為“根據(jù)相關(guān)法律與政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地是村集體經(jīng)濟(jì)組織有限的自然資源，為合理使用有限資源，宅基地審批通常需要考慮申請人的年齡因素”，因此，“農(nóng)村村民申請宅基地必然要向國家、向社會公開自己的年齡信息，以獲取批準(zhǔn)、接受監(jiān)督”。關(guān)于年齡的信息就不能被作為個(gè)人隱私而加以保護(hù)。

（二）當(dāng)事人的公開行為

如果當(dāng)事人將個(gè)人信息主動(dòng)以某種方式向社會公開，那么這些信息就不能被認(rèn)定為個(gè)人隱私，不受相應(yīng)的制度保護(hù)。在“文其訴上海市虹口區(qū)國家稅務(wù)局信息公開申請答復(fù)案”上海市虹口區(qū)人民法院（2011）虹行初字第33號行政判決文書。中，法院認(rèn)為“個(gè)人隱私，一般是指公民個(gè)人生活中不向公眾公開的、不愿公眾知悉的、與公共利益無關(guān)的個(gè)人信息”。法院在當(dāng)事人的公開意愿基礎(chǔ)上又添加了“不向公眾公開”這一標(biāo)準(zhǔn)來判斷相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私?；谶@一認(rèn)識，法院使用“不向公眾公開”和“不愿公眾知悉”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定第三人的個(gè)人印鑒“為個(gè)人進(jìn)行意思表示的一種確認(rèn)形式，同簽名一樣，通過出示發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，具有對外性”，不屬于個(gè)人隱私。在“紀(jì)廣貴等與如皋市國土資源局政府信息公開上訴案”江蘇省南通市中級人民法院（2014）通中行終字第194號行政判決文書。中，法院也有相似的見解，強(qiáng)調(diào)“公民個(gè)人有權(quán)對其個(gè)人信息進(jìn)行處分，可以公開或者不公開某項(xiàng)個(gè)人信息”，“個(gè)人信息已經(jīng)公開，因其為公眾所獲知而不再成為個(gè)人隱私”。因此，行政機(jī)關(guān)可以借助于考察當(dāng)事人公開行為的存在與否判斷相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私。

此外，在審判實(shí)踐中，除了當(dāng)事人的主動(dòng)公開行為，法院還確認(rèn)了一種推定的公開行為。 “廣州市白云區(qū)教育局與方桂來政府信息公開上訴案”廣東省廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1703號行政判決文書。涉及到公開幼兒園外籍教師的健康證明的問題。法院首先指出外籍教師的健康狀況涉及幼兒園學(xué)生安全，不予公開會對學(xué)生和家長的利益產(chǎn)生重大影響。緊接著，法院認(rèn)為根據(jù)《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》第11條的規(guī)定，幼兒園需要將外籍教師健康檢查材料提交給教育部門，進(jìn)而“外籍教師人員在申請從事幼兒園教學(xué)時(shí)，可以推定其已經(jīng)放棄將個(gè)人健康狀況證明作為個(gè)人隱私的權(quán)利”。在此，法院推定外籍教師人員的申請行為是放棄了隱私權(quán)的保護(hù)，即推定公開了相關(guān)信息。然而，本案中法院的推定是在確認(rèn)了相關(guān)信息對利益相關(guān)人的重大影響下展開的。同時(shí)，與上文提及的“楊政權(quán)與肥城市房產(chǎn)管理局信息公開上訴案”所不同，本案中并沒有法定的“公示制度”存在。外籍人員并沒有將自己的健康信息向社會公開的意圖，僅僅是為了順利求職，在一定范圍內(nèi)放棄了將健康信息作為個(gè)人隱私的權(quán)利。因而，行政機(jī)關(guān)在使用“推定公開”時(shí)必須要嚴(yán)格限定公開的范圍和對象，以避免對當(dāng)事人的隱私權(quán)造成侵犯。

二、個(gè)人隱私的客觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在“北京北方國訊通訊有限責(zé)任公司訴北京市海淀區(qū)人民政府政府信息公開不予公開告知行政糾紛案”北京市第一中級人民法院（2010）一中行初字第1225號行政判決文書。和“廣州市國土資源和房屋管理局與郭炳雄信息公開上訴案”廣東省廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1447號行政判決文書。中，法院指出對于所涉及的信息是否屬于商業(yè)秘密，行政機(jī)關(guān)具有法定的審查職責(zé)，不能僅僅以所征求的第三方意見為認(rèn)定依據(jù)，還需要提供證據(jù)證明相關(guān)信息屬于商業(yè)秘密。同樣是《政府信息公開條例》第14、23條的適用，在個(gè)人隱私的認(rèn)定過程中，當(dāng)事人對于個(gè)人信息是否屬于隱私范疇的認(rèn)定雖然十分重要，但并非絕對。行政機(jī)關(guān)還需要自行判斷相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私。對此，司法審查中也提出除了當(dāng)事人的主觀認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之外的其他判斷標(biāo)準(zhǔn)，主要有：

（一）社會公眾一般認(rèn)知中的隱私

上文援引的“張某與長沙市財(cái)政局不履行政府信息公開法定職責(zé)糾紛案”湖南省長沙市中級人民法院（2012）長中行終字第29號行政判決文書。中，法院在確認(rèn)個(gè)人隱私與公民主觀愿望密切聯(lián)系之后，論證本案涉及的爭議時(shí)，認(rèn)為“上訴人申請公開的第三方工作人員的姓名、性別、出生年月、出生地、學(xué)歷、畢業(yè)院校、原工作單位、進(jìn)入現(xiàn)單位的工作時(shí)間、每月基本工資、獎(jiǎng)金、津貼等個(gè)人事項(xiàng)，一般認(rèn)為屬個(gè)人穩(wěn)私，故上訴人的理由不成立”。在論證中，法院并沒有征詢第三方的意見，而是采取了“一般認(rèn)為”的表述。這表明采用社會的一般認(rèn)知來確認(rèn)相關(guān)信息屬于個(gè)人隱私是法院所認(rèn)可的一種論證模式。因而，作為非當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)在自行判斷相關(guān)信息是否屬于個(gè)人隱私時(shí)，可以將社會公眾對于隱私的一般認(rèn)知作為重要的參考依據(jù)。

（二）公開可能對當(dāng)事人產(chǎn)生的明顯不當(dāng)影響

在“俞霞金等與浙江省寧波市鄞州區(qū)人民政府政府信息公開決定糾紛上訴案”浙江省寧波市中級人民法院（2009）浙甬行終字第44號行政判決文書。中，與二審法院采取的“推定當(dāng)事人同意”的論證思路不同，一審法院在承認(rèn)尚無明確個(gè)人隱私概念的定義后，認(rèn)為“政府信息公開中的個(gè)人隱私，應(yīng)根據(jù)公開后是否會對權(quán)利人生產(chǎn)、生活造成明顯不當(dāng)影響來判斷，不能將所有的涉及個(gè)人的資料都列入個(gè)人隱私的范疇”。此處，一審法院提出了將個(gè)人隱私區(qū)分出一般個(gè)人資料的標(biāo)準(zhǔn)，即公開后對權(quán)利人的不當(dāng)影響。公開案件中所涉及到的農(nóng)民申請宅基地建房時(shí)的年齡，法院承認(rèn)雖然會對當(dāng)事人造成一定的影響，但是沒能達(dá)到明顯的程度。

三、個(gè)人隱私的例外

行政機(jī)關(guān)在經(jīng)過自己初步認(rèn)定和當(dāng)事人認(rèn)定之后，確認(rèn)相關(guān)信息屬于個(gè)人隱私。然而，此時(shí)相關(guān)信息并非絕對不能公開。在某些例外情形下，針對特定的對象和范圍，個(gè)人隱私還是存在著公開的可能。通過案件的閱讀，這些情形主要有：

（一）對密切利害關(guān)系人的公開

《政府信息公開條例》第13條規(guī)定除了政府主動(dòng)公開的信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條第6項(xiàng)規(guī)定，如果申請人不能向行政機(jī)關(guān)說明自己生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，行政機(jī)關(guān)不提供相關(guān)信息的，法院應(yīng)當(dāng)裁決駁回原告的訴請?！斑B國強(qiáng)與廣州市海珠區(qū)民政局信息公開上訴案” 廣東省廣州市中級人民法院（2013）穗中法行終字第744號行政判決文書。中，連國強(qiáng)意欲申請第三人申請低保時(shí)提供的信息。相關(guān)信息除了行政機(jī)關(guān)已經(jīng)公示的信息外，還涉及個(gè)人和家屬的隱私。二審法院審理發(fā)現(xiàn)原告無法說明自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，直接駁回了連國強(qiáng)的訴請。

然而，如果申請人能夠證明自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且與隱私權(quán)人屬于密切的利害關(guān)系人，那么即使是被認(rèn)定為隱私的個(gè)人信息，法院也認(rèn)為可以公開。在“尚盈霖與韶關(guān)市人民政府不履行政府信息公開糾紛上訴案”廣東高級人民法院（2013）粵高法行終字第2號行政判決文書。中，尚盈霖的父親尚偉起訴要求減少支付撫養(yǎng)費(fèi)，并提交了所在單位韶關(guān)市人民政府辦公室開具的工資證明。尚盈霖向韶關(guān)市人民政府遞交一份《信息公開申請書》，要求韶關(guān)市人民政府公開尚偉自2011年3月至2012年3月期間全部工資收入的信息。韶關(guān)市人民政府認(rèn)為相關(guān)信息屬于個(gè)人隱私，在征求尚偉的意見之后，作出不予公開的決定。一審法院認(rèn)為相關(guān)信息屬于個(gè)人隱私，且權(quán)利人不同意工開，駁回了尚盈霖的起訴。二審法院則認(rèn)為尚盈霖與信息公開第三人尚偉具有親子關(guān)系，尚偉的工資收入狀況對于決定其應(yīng)否向上訴人支付撫養(yǎng)費(fèi)，以及支付數(shù)額具有重大影響，故尚盈霖有權(quán)要求韶關(guān)市人民政府申請公開該信息。在本案中，行政機(jī)關(guān)和一審法院將工資信息認(rèn)定為個(gè)人隱私，并按照個(gè)人隱私公開的流程進(jìn)行審查決定不予公開，而二審法院則引入了因“親子”關(guān)系產(chǎn)生的密切利害關(guān)系這一因素，確認(rèn)相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)向申請人公開。

在“曹繼環(huán)等訴天津市社會保險(xiǎn)基金管理中心案”天津市和平區(qū)人民法院（2012）和行初字第76號行政判決文書。中，原告三人分別為工亡職工的直系近親屬，要求公開工亡職工的《天津市涉及民事傷害賠償工傷賠償保險(xiǎn)待遇核定表》。被告認(rèn)為相關(guān)信息屬于不可公開的個(gè)人信息，拒絕公開。本案中因?yàn)樵撀毠さ娜ナ?，也無法斷定本人對信息是否公開的意見。在本案的評析中，法官認(rèn)為一方面承認(rèn)隱私權(quán)伴隨著當(dāng)事人的死亡而結(jié)束，當(dāng)事人已經(jīng)無法根據(jù)自己的意志處置個(gè)人信息，然而，另一方面死者的近親屬作為當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)自然繼承《政府信息公開條例》第14條第4款所規(guī)定的權(quán)利，也就自然成了死者個(gè)人信息的權(quán)利人，有權(quán)獲悉相關(guān)信息。[6]雖然本案的評析是從民事權(quán)利的繼承的角度來理解死者近親屬的知情權(quán)，也承認(rèn)此處法官使用了法律類推的方法，但是本案的關(guān)鍵仍在于，正是因?yàn)樵媾c死者之間存在著近親屬這一密切的利害關(guān)系，才使得原告有資格獲取本屬于死者個(gè)人隱私的信息。

從上述兩個(gè)案例可以看到，即使根據(jù)上述條件被認(rèn)定為屬于隱私的個(gè)人信息，申請人和隱私權(quán)人之間密切的利害關(guān)系還是可以作為信息公開的一個(gè)例外情形存在。

（二）利益衡量后的公開

《政府信息公開條例》第14條第4款和第23條中還規(guī)定了個(gè)人隱私被公開的例外情形，即行政機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)信息不公開會對公共利益造成重大影響的，可以公開。在此，利益衡量之后個(gè)人隱私的公開也就成了個(gè)人隱私公開的另一個(gè)例外情形。具體而言，這又包括了兩類情形：第一類情形涉及到對公共利益造成重大影響。在“楊政權(quán)與肥城市房產(chǎn)管理局信息公開上訴案”山東省泰安市中級人民法院（2013）泰行終字第42號行政判決文書。中，法院除了采取推定當(dāng)事人同意的方式確認(rèn)相關(guān)信息不屬于隱私外，還采用了利益衡量的方式進(jìn)行論證。法院認(rèn)為：“在保障房制度中，當(dāng)涉及公眾利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與申請保障性住房人一定范圍內(nèi)的信息隱私相沖突時(shí)，應(yīng)將保障房的公共屬性放在首位，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個(gè)人信息，既符合比例原則，又利于社會的監(jiān)督和保障房制度的健康發(fā)展。”在本案中，顯然法院認(rèn)為保障房具有公益性質(zhì)，過度保護(hù)申請保障性住房人一定范圍內(nèi)的信息隱私權(quán)會對國家住房保障制度所指涉的公共利益產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。因此，對于這些信息，即使可以認(rèn)定為個(gè)人隱私，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)公開。

第二類情形涉及對申請人造成的重大影響。一般行政法律關(guān)系中，無論是行政處罰、行政許可還是行政合同，行政相對人一方都有自己特殊的“具體的利益”。有學(xué)者認(rèn)為，在政府信息公開領(lǐng)域，申請人的特殊利益被公共利益所吸收，并為信息公開法律制度所忽略，在利益衡量中不作為考量因素。[7]然而，在案例的梳理過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然法院援引適用《政府信息公開條例》第14條第4款基于公共利益公開的規(guī)定，但是在論證的過程中仍然是將“被吸收”的申請人所代表的特殊利益與不公開所保護(hù)的利益進(jìn)行衡量。例如，“廣州市白云區(qū)教育局與方桂來政府信息公開上訴案”廣東省廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1703號行政判決文書。，二審法院依據(jù)的是《政府信息公開條例》第14條第4款，決定公開的首要理由就是“外籍教師身體健康檢查材料關(guān)系到幼兒園全體學(xué)生的健康安全，若以涉及個(gè)人隱私為由不公開將給幼兒園學(xué)生、家長的利益造成重大影響”。這里就是將外籍教師隱私權(quán)所保障的利益與幼兒園學(xué)生、家長的利益進(jìn)行衡量。從判決的行文中來看，法院顯然認(rèn)為，在本案的情形中，申請人的利益被吸收于公共利益之中，而且優(yōu)先于隱私權(quán)人的利益，經(jīng)過利益上的衡量，應(yīng)該予以公開。

（三）法律的強(qiáng)制性公開

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)有公開涉及當(dāng)事人相關(guān)信息的法定職責(zé)時(shí)，那么相關(guān)信息也不能被列入個(gè)人隱私的范疇而不予公開。在“阜新市環(huán)宇鋼球廠訴阜新市人民政府等政府信息公開案”遼寧省高級人民法院（2014）遼行終字第183號行政判決文書。中，阜新高新園區(qū)管委會以涉及個(gè)人隱私為由拒絕向被征收人之一的環(huán)宇鋼球廠公開分戶補(bǔ)償信息。二審法院認(rèn)為根據(jù)《政府信息公開條例》第9條、第11條的規(guī)定，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第3條、第29條第1款的規(guī)定，作為房屋征收部門的阜新市人民政府有向被征收人主動(dòng)公開分戶補(bǔ)償信息的法定職責(zé)。這些行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息自然也就不能屬于個(gè)人隱私的范疇。

四、司法實(shí)踐的評價(jià)與啟示

民法學(xué)者有將隱私權(quán)定義為“公民享有的對其個(gè)人的、與社會公共利益無關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)”。[8]108然而，隱私一詞的用法帶有信息、身體、財(cái)產(chǎn)和決定等多方面的含義，存有不同的用法、語境或意思，造成了法律上統(tǒng)一定義的困難。 [9]89就其權(quán)利本性上來看，隱私權(quán)就可以從獨(dú)處權(quán)、信息控制權(quán)、親密關(guān)系論、人格權(quán)論等不同的角度出發(fā)理解。[10]7083在這一情形下，現(xiàn)有理論無法有效指導(dǎo)實(shí)踐。通過上文相關(guān)司法裁判文書的整理，法院在個(gè)案審理中也嘗試解決這一問題。由此積累的司法經(jīng)驗(yàn)需要我們總結(jié)和進(jìn)一步提煉。

（一）司法實(shí)踐的評價(jià)

美國聯(lián)邦憲法第4條：“人民保護(hù)其人身、住房、文件和財(cái)物不受無理搜查扣押的權(quán)利不得侵犯；除非有合理的根據(jù)認(rèn)為有罪，以宣誓或鄭重聲明保證，并詳細(xì)開列應(yīng)予搜查的地點(diǎn)、應(yīng)予扣押的人或物，不得頒發(fā)搜查和扣押證?！痹摋l主要是在保護(hù)個(gè)人的隱私免受政府的不合理的侵犯。美國法院在適用這一修正案過程中，對“隱私”的認(rèn)定經(jīng)歷了四個(gè)理論，三個(gè)階段，即從客觀標(biāo)準(zhǔn)（“財(cái)產(chǎn)侵犯理論”“憲法保護(hù)的領(lǐng)域理論”）到主觀標(biāo)準(zhǔn)（“合理的隱私期待”標(biāo)準(zhǔn)），再到主觀的“合理的隱私期待”標(biāo)準(zhǔn)和客觀的“財(cái)產(chǎn)侵犯”標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合（2012年的Jones案）的轉(zhuǎn)變過程。[11]7090其中，“合理的隱私期待”包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：其一，主觀方面（subjective），當(dāng)事人表示出了對于隱私的事實(shí)上的期待；第二，客觀方面（objective），當(dāng)事人的這一期待被社會認(rèn)為是合理的?！柏?cái)產(chǎn)侵犯理論”是指公權(quán)力機(jī)關(guān)對于私人所有的房屋、文檔及其他所有物的物理性侵犯（physical trespass），即構(gòu)成第四修正案中所說的對私人領(lǐng)域、隱私的侵犯。[11]7071德國法院在判斷隱私的過程中也經(jīng)歷了以隱秘、秘密、私人三類劃分的領(lǐng)域理論向以當(dāng)事人信息自主權(quán)為判斷依據(jù)的轉(zhuǎn)變。[1]從中我們可以看出，確定相關(guān)信息是否屬于隱私并沒有一個(gè)單獨(dú)的標(biāo)準(zhǔn)可以完成，需要包括主觀和客觀多個(gè)方面的因素共同介入才能得以實(shí)現(xiàn)。相較于美國和德國的司法實(shí)踐，我國法院在審理政府信息公開案件中呈現(xiàn)出以下特征：

第一，從群案來看，法院在確定隱私存在時(shí)存在著主觀方面和客觀方面等多種因素。主觀方面主要是指當(dāng)事人對隱私的主觀認(rèn)知，包括公開意愿和公開行為；客觀方面主要是社會的一般認(rèn)同、利益的衡量、法律的強(qiáng)制規(guī)定等。這表明司法實(shí)踐在隱私確定這一問題上存在了諸多的不同解決路徑。

第二，從個(gè)案來看，法院在審理過程中會用同時(shí)采用不同的維度來確認(rèn)隱私的存在與否。例如“楊政權(quán)與肥城市房產(chǎn)管理局信息公開上訴案”山東省泰安市中級人民法院（2013）泰行終字第42號行政判決文書。中，法院就采取了“推定當(dāng)事人同意”和“利益衡量”兩種思路來否認(rèn)當(dāng)事人在相關(guān)信息上隱私權(quán)的存在?！皬V州市白云區(qū)教育局與方桂來政府信息公開上訴案”廣東省廣州市中級人民法院（2014）穗中法行終字第1703號行政判決文書。和“俞霞金等與浙江省寧波市鄞州區(qū)人民政府政府信息公開決定糾紛上訴案”浙江省寧波市中級人民法院（2009）浙甬行終字第44號行政判決文書。的案件審理過程中也出現(xiàn)過類似的情況?？梢姡诰唧w判定隱私過程中，面對隱私這一法律概念的復(fù)雜性，法院有時(shí)也需要從不同的角度去確認(rèn)隱私的存在。然而，在有些情況下，同一個(gè)判決中的法院在論證過程中多種因素混雜在一起，引起了論證的混亂。例如，前文所引的“張某與長沙市財(cái)政局不履行政府信息公開法定職責(zé)糾紛案”湖南省長沙市中級人民法院（2012）長中行終字第29號行政判決文書。中，二審法院在界定隱私時(shí)強(qiáng)調(diào)了個(gè)人的公開意愿，然而在具體論證中又采用了社會的一般認(rèn)知，在論證思路上呈現(xiàn)了一定的混亂。

第三，整體而言，法院并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)定思路。我們雖然通過案例整理，發(fā)現(xiàn)法院在案件審理過程中會考慮諸多不同的因素確認(rèn)隱私，但是同時(shí)也發(fā)現(xiàn)法院在案件審理過程中往往是根據(jù)個(gè)案的具體情況而選擇適用考慮的因素。甚至，根據(jù)不同案件中整理出的考量因素之間存在著競合的可能。例如，行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)隱私存在時(shí)的“對當(dāng)事人的不當(dāng)影響”和在確定隱私保護(hù)例外時(shí)的“利益衡量”，這兩個(gè)因素之間可以被稱之為一個(gè)問題的兩方面。因此，這些司法經(jīng)驗(yàn)還需要進(jìn)一步地提煉、總結(jié)。

（二）司法實(shí)踐的啟示

通過對司法案件的整理，我們可以看到個(gè)人隱私的確定需要考慮到諸多因素，甚至在個(gè)案處理中就需要多因素的考量。但如果要指導(dǎo)政府信息公開的行政實(shí)踐，法院所提出的考量因素還需要進(jìn)一步整合，如同美國“合理的隱私期待”標(biāo)準(zhǔn)一樣，形成可供實(shí)踐操作的標(biāo)準(zhǔn)或者審查步驟。結(jié)合《政府信息公開條例》及其相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以采取以下步驟進(jìn)行審查：

第一步，審查是否屬于依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息?！墩畔⒐_條例》第9、10、11、12條以及其他相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的事項(xiàng)。這些信息的公開具有法定性，不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循，信息所涉及的當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)履行信息公開的義務(wù)。例如廉租住房制度中申請人應(yīng)當(dāng)公開、接受社會公眾監(jiān)督的這些信息，就不能被作為隱私來對待。這一部分的信息行政機(jī)關(guān)在審查過程中就應(yīng)當(dāng)作為公共信息來處理，不必征求當(dāng)事人的意見，不享受隱私權(quán)的保護(hù)。

第二步，審查申請人的資格。既然隱私屬于依申請公開的信息，那么依據(jù)《政府信息公開條例》第13條的規(guī)定，申請人必須提供自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的證明。然而，隱私的概念具有主觀能動(dòng)性，使得個(gè)人可以決定“隱”的對象是所有人也可以是一部分人。 [12]23同一個(gè)信息，對于不同的申請人，法律所給予的保護(hù)就不一樣。例如，我國澳門特別行政區(qū)《行政程序法》第60條（利害關(guān)系人之信息權(quán)）規(guī)定，如私人有所請求，有權(quán)取得由行政當(dāng)局提供與其有直接利害關(guān)系之行政程序進(jìn)行情況之信息，并有權(quán)獲知對該程序作出之確定性決定。[13]1112因而，行政機(jī)關(guān)在審查過程中需要注意申請人與當(dāng)事人之間的利害關(guān)系。

第三步，審查當(dāng)事人是否有公開行為，并征詢當(dāng)事人的意見。伴隨著社會的不斷發(fā)展，人類工作和生活日益聚集化，引發(fā)了人們對于個(gè)人空間的關(guān)注，從而產(chǎn)生了“隱私權(quán)”這一概念。[14]2023對于隱私權(quán)最為經(jīng)典的表述，就是個(gè)人“不受干擾的權(quán)利”（right to be let alone）。[15]5學(xué)理上將隱私權(quán)認(rèn)定為是公民自由權(quán)的一種，被稱之為自由權(quán)中的私生活和個(gè)性權(quán)，[16]395397具體表現(xiàn)為“那些與個(gè)人的人格意義上的生存密切相關(guān)的重要私人事項(xiàng)（例如容貌、前科等與自己相關(guān)的信息），可由個(gè)人自律地加以決定的自由” [17]107。我們可以看出，在學(xué)理的認(rèn)識上，個(gè)人隱私具有很強(qiáng)的人身屬性，個(gè)人對相關(guān)信息的認(rèn)識和態(tài)度是認(rèn)定個(gè)人隱私的重要標(biāo)準(zhǔn)，必須要予以尊重。當(dāng)事人的公開意愿和行為理當(dāng)成為行政機(jī)關(guān)考察的重要內(nèi)容。

第四步，審查相關(guān)信息是否屬于社會一般理解的隱私。“情事一到對于個(gè)人或公眾有了確定的損害或者有了確定的損害之虞的時(shí)候，它就被提在自由的范圍之外而被放進(jìn)道德或法律的范圍之內(nèi)了?！盵18]97從社會系統(tǒng)的角度來看，隨著社會的復(fù)雜性增加，社會的制度化也要求“在社會整合領(lǐng)域中，通過共同的信念形式和對社會條件的意識來進(jìn)行意識形態(tài)上的控制”[19]365。因此，對于個(gè)人隱私的認(rèn)定除了當(dāng)事人的意圖外，還需要考慮到社會對于隱私的一般認(rèn)知。美國“合理的隱私期待”標(biāo)準(zhǔn)即認(rèn)為當(dāng)事人對隱私的期待必須符合社會的一般期待，才是合理的。應(yīng)該說，行政機(jī)關(guān)以社會公眾的一般認(rèn)知作為參考依據(jù)是可行的。個(gè)人隱私所涉及的范圍雖然與當(dāng)事人的主觀認(rèn)知密切相關(guān)，在個(gè)體上會呈現(xiàn)出差異，但在一定的時(shí)空條件下，還是可以在社會中形成一定的共識，以便于日常交往的正常進(jìn)行。例如，以各國法律解釋規(guī)則和國際人權(quán)公約的一般解釋為準(zhǔn)則，隱私權(quán)的保護(hù)范圍為：（1）狹義上的私生活，也被表達(dá)為狹義的“隱私”；（2）家庭；（3）住宅或住所；（4）通信與通訊秘密；（5）個(gè)人數(shù)據(jù)資料。[20]139144涉及到這些事項(xiàng)范圍內(nèi)的信息，均有可能屬于個(gè)人隱私的范疇。在“紀(jì)廣貴等與如皋市國土資源局政府信息公開上訴案”江蘇省南通市中級人民法院（2014）通中行終字第194號行政判決文書。中，法院列舉出可以屬于個(gè)人隱私范疇的個(gè)人信息：個(gè)人的身體信息（年齡、身高、體重、健康狀況等）、通訊信息（住址、電話號碼、郵箱等）、社會信息（家庭婚姻狀況，社會關(guān)系、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等）及工作履歷、獎(jiǎng)懲記錄、身份證和機(jī)動(dòng)車號碼等。在這些范圍內(nèi)的個(gè)人信息，行政機(jī)關(guān)均可將之判斷為個(gè)人隱私。

第五步，利益衡量，最終確定是否要給與隱私權(quán)的保護(hù)?！皩Ξ?dāng)事人的明顯不當(dāng)影響”和作為隱私公開例外的“利益衡量”可以整合為“利益衡量”一個(gè)因素，即在不公開所保護(hù)的當(dāng)事人權(quán)益和公開所帶來的公共利益、申請人利益之間進(jìn)行衡量。這一環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“社會公共利益優(yōu)先”和“平衡利益、寬容協(xié)調(diào)”這兩個(gè)原則，[21]分兩步來進(jìn)行：

第一，確定相關(guān)信息的公開會不會對當(dāng)事人的權(quán)益造成“明顯不當(dāng)影響”。至于何謂之“明顯不當(dāng)影響”，法院在判決中并未加以說明。對照《政府信息公開條例》第23條的規(guī)定，“明顯不當(dāng)影響”應(yīng)當(dāng)理解為是對個(gè)人合法權(quán)益的損害。這還需要從隱私權(quán)所保護(hù)的法益來進(jìn)一步理解?！耙粋€(gè)人是否自由，并不取決于選擇范圍的大小，而是取決于他能否自己根據(jù)自己的意愿行事，或者說，他人能否迫使他按照他人的意愿，而不是他自己的意愿來行事。因此，自由的前提應(yīng)該是：個(gè)人具有自己有保障的私人空間，在這一空間內(nèi)，有許多事情是別人無法干預(yù)的?！盵22]31免受外界干擾隱私空間的存在是個(gè)人自由得以實(shí)現(xiàn)的重要保證，同時(shí)也為“發(fā)展個(gè)性提供了條件和可能”[10]89。換言之，對公民隱私權(quán)的侵犯帶來的不當(dāng)影響為公民個(gè)人生活安寧的破壞，個(gè)人自由的不當(dāng)束縛，乃至個(gè)性發(fā)展的不可能。當(dāng)這種影響達(dá)到明顯的程度時(shí)，行政機(jī)關(guān)就要將相關(guān)信息列入個(gè)人隱私的范疇，予以保護(hù)。

第二，在對當(dāng)事人權(quán)益造成的影響和隱私公開的公共利益、申請人的利益之間進(jìn)行衡量?！爸挥挟?dāng)政府行為有利于發(fā)揮個(gè)性和智慧的作用的一面毫無疑問地超過侵犯的一面時(shí)，它才會被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)??！盵23]197在此，行政機(jī)關(guān)可以借鑒參考德國法院在處理利益沖突時(shí)候采用的個(gè)案法益衡量方法：其一，依據(jù)憲法確定的“價(jià)值秩序”，其中一種合法權(quán)益相對于其他合法權(quán)益有明顯的價(jià)值優(yōu)越性時(shí)，則采取有利于該種權(quán)益的裁判；其二，在位階相同的或者權(quán)利差異之大以至于無法做出抽象的比較時(shí)，則一方面取決于應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)的合法權(quán)益被影響的程度，另外一方面取決于假使某種利益必須讓步時(shí)候，其受害的程度如何；其三，用比例原則、最輕微侵害手段的原則，選擇對利益各方而言最為適宜的解決方案。[24]285通過損益之間的比較，行政機(jī)關(guān)最終確定公開與否。

行政機(jī)關(guān)通過職權(quán)調(diào)查、行政檢查、強(qiáng)制申報(bào)、聽證等調(diào)查手段掌握充分的信息，作出明智的決策。[25]982通過這些措施，行政機(jī)關(guān)掌握了大量的公民和社會組織的信息。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，有學(xué)者預(yù)測，個(gè)人隱私保護(hù)的制度設(shè)計(jì)也會發(fā)生改變，將從個(gè)人許可使用轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)使用者承擔(dān)者承擔(dān)責(zé)任，即數(shù)據(jù)使用者為其行為承擔(dān)責(zé)任，而不是將重心放在收集之初取得個(gè)人同意上。[26]220223在這一轉(zhuǎn)變過程中，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的責(zé)任更加重大：在判斷是否向申請人公開隱私信息時(shí)，不能簡單以個(gè)人同意為依據(jù)決定公開，還需要綜合考慮申請人的需要、公共利益、社會的一般理解等因素。因此，本文根據(jù)我國政府信息公開的司法實(shí)踐，抽取、整理出行政機(jī)關(guān)在決定個(gè)人隱私信息公開時(shí)所要考慮的因素。這些因素可供行政機(jī)關(guān)參考適用。然而，應(yīng)當(dāng)明確，由于個(gè)人隱私概念內(nèi)涵的不確定性和外延的擴(kuò)展性，這一問題的處理上還需要不斷地加以個(gè)案的考察和理論上的提煉、總結(jié)，才能更好地回應(yīng)信息時(shí)代隱私保護(hù)的需要。

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