三種口徑評(píng)價(jià)我國(guó)宏觀稅負(fù)水平

【摘要】當(dāng)前新一輪稅制改革已拉開(kāi)序幕，在增值稅“擴(kuò)圍”和結(jié)構(gòu)性減稅的政策背景下，正確認(rèn)識(shí)宏觀稅負(fù)問(wèn)題關(guān)系著稅制改革和稅收政策的規(guī)劃與進(jìn)程。一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)有大口徑、中口徑、小口徑這三種宏觀稅負(fù)口徑。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，單純用稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不能說(shuō)明問(wèn)題，原因在于我國(guó)還未規(guī)范的收入形式，當(dāng)前對(duì)大口徑的宏觀稅負(fù)中“全口徑”的政府收入的衡量是一大難點(diǎn)。本文利用田為民對(duì)政府收入的測(cè)算方法計(jì)算出我國(guó)的政府收入規(guī)模，在此基礎(chǔ)上從三種口徑對(duì)我國(guó)2000～2014年的宏觀稅負(fù)水平進(jìn)行了比較和分析。

【關(guān)鍵詞】現(xiàn)代稅收 制度宏觀稅負(fù)政府收入

十八屆三中全會(huì)將財(cái)稅改革放在了重要位置：全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。由此可見(jiàn)一個(gè)合理稅負(fù)水平在構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度中的重要性。

結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況要求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)主體的多元化和經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化發(fā)展，要求政府從收入端介入和引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，同時(shí)支出端巨大的財(cái)政壓力也會(huì)要求稅收負(fù)擔(dān)保持適度規(guī)模。另一方面原因則是與稅收制度有關(guān)，由于稅收制度是在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，稅收制度與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適應(yīng)關(guān)系，以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織、制度、結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)行為的變化都會(huì)影響到宏觀稅負(fù)水平的高低，比如預(yù)算口徑的完整度、稅收征管水平的高低都會(huì)對(duì)宏觀稅負(fù)水平產(chǎn)生影響。

一、三種口徑的優(yōu)劣評(píng)價(jià)

宏觀稅負(fù)是衡量一個(gè)國(guó)家總體稅收負(fù)擔(dān)水平的重要指標(biāo)，一般用一個(gè)國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的稅收總收入占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重來(lái)表示。由于我國(guó)政府收入形式不規(guī)范，只用稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重并不能說(shuō)明我國(guó)的宏觀稅負(fù)問(wèn)題。因此學(xué)術(shù)界將根據(jù)政府所取得收入的不同，劃分為大、中、小三個(gè)口徑；小口徑的宏觀稅負(fù)是指稅收收入占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，中口徑的宏觀稅負(fù)是財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重，這里的“財(cái)政收入”包括稅收收入和納入預(yù)算的其他收入，即我國(guó)的一般公共預(yù)算收入。而大口徑的宏觀稅負(fù)是指政府收入占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，它不僅包括財(cái)政收入，還包括各級(jí)政府及其部門(mén)向企業(yè)和個(gè)人收取的大量不納入財(cái)政預(yù)算的預(yù)算外收入，以及既沒(méi)有在預(yù)算內(nèi)，同時(shí)也沒(méi)有在納入預(yù)算外管理的制度外收入，還包括了其他未能在“財(cái)政收入”中體現(xiàn)的各項(xiàng)收入。雖然大口徑的宏觀稅負(fù)能更為全方位反映政府從微觀經(jīng)濟(jì)主體取得收入的情況，能更準(zhǔn)確地反映政府的一種集中水平，但是預(yù)算外、制度外的資金實(shí)際上處于財(cái)政控制之外，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是“體外循環(huán)”，并沒(méi)有形成可支配的財(cái)力，因此只有小口徑的宏觀稅負(fù)水平能較準(zhǔn)確說(shuō)明政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱。這樣，在分析我國(guó)宏觀稅負(fù)水平時(shí)，就需要將小口徑宏觀稅負(fù)與大口徑宏觀稅負(fù)綜合起來(lái)進(jìn)行考察。

二、政府收入的測(cè)算方法

由于出自不同的目的而使用了不同的測(cè)算方法，眾多測(cè)算宏觀稅負(fù)和政府收入的結(jié)果存在很大差異，由此得出的結(jié)論和提出的建議相差較大。實(shí)際上，國(guó)際貨幣基金組織提供了完整的政府收入統(tǒng)計(jì)口徑和測(cè)算方法。田衛(wèi)民依據(jù)這一方法測(cè)算出了1978～2008年政府收入規(guī)模完整的時(shí)間序列數(shù)據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，由于國(guó)外的政府將大部分收入都納入了預(yù)算管理，稅收成為政府收入的最大組成部分，其占比也很高。而我國(guó)由于還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，很多制度現(xiàn)在還沒(méi)有得到規(guī)范，政府收入預(yù)算制度同樣存在不少問(wèn)題。

按照“全口徑預(yù)算管理”界定的政府收入，我國(guó)政府收入大體分為以下四個(gè)方面：（1）預(yù)算內(nèi)收入。所謂“預(yù)算內(nèi)收入”主要是指國(guó)家以行政管理者和資產(chǎn)所有者身份參與國(guó)民收入分配并取得的收入。（2）預(yù)算外收入。主要是未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金，由于這部分收入在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中難以弄清楚來(lái)源，同時(shí)支出去向往往也成謎，使得國(guó)家宏觀調(diào)控十分困難。雖然2011年我國(guó)已將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理，但是這一部分資金依然存在。（3）土地出讓金。實(shí)際上就是土地所有者出讓若干年限的土地使用權(quán)，從而獲得的地租總和。土地出讓金具有地租而非稅性質(zhì)。在我國(guó)，土地出讓金是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，一些地方政府依賴于出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)滿足地方財(cái)政支出的需要。據(jù)有關(guān)國(guó)家報(bào)告顯示，我國(guó)部分地方政府的土地出讓金凈收入可以占到政府預(yù)算外收入的50%以上，甚至更高。（4）社會(huì)保障收入。很多國(guó)家的政府收入都會(huì)包括了社會(huì)保障收入。將這四個(gè)方面的收入相加可以得到我國(guó)政府的收入總額，并據(jù)此算出政府的收入規(guī)模。測(cè)算結(jié)果見(jiàn)下章表中的政府收入。

三、三種口徑的宏觀稅負(fù)率

表1中數(shù)據(jù)來(lái)源：稅收收入、財(cái)政收入、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，預(yù)算外收入來(lái)自中國(guó)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)局國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)，社會(huì)保障收入數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障年鑒》，土地出讓金數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。

注：從2011年1月1日起，將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，不再單獨(dú)列示。

從表1數(shù)據(jù)中藍(lán)色表示各個(gè)單元格的數(shù)值大小，顏色越長(zhǎng)，數(shù)值越大。從顏色變化可以看出，近十幾年來(lái)由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各項(xiàng)制度在一步步得到完善，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和稅收收入都呈現(xiàn)出積極上漲的態(tài)勢(shì)。特別是從2006年和2010年這三年上漲幅度最大。觀察小口徑的宏觀稅負(fù)水平，可以看到近年來(lái)我國(guó)的宏觀稅負(fù)保持著上升態(tài)勢(shì)，由2000年的12.61%上升到了2014年的18.74%。從小口徑測(cè)算出的的數(shù)值可以看出我國(guó)的宏觀稅負(fù)并不是很高，尚在中等范圍以內(nèi)。中口徑的測(cè)量中，也就是一般公共預(yù)算收入變化由最初的13.43%上漲到了2014年的22.07%。而大口徑的宏觀稅負(fù)僅從數(shù)值上看是遠(yuǎn)大于小口徑和中口徑的宏觀稅負(fù)水平的，其數(shù)值在十幾間的增長(zhǎng)了為75%。

從圖2中可以看到中口徑的宏觀稅負(fù)率與小口徑的宏觀稅負(fù)率水平變化前期差別不大，從2008年開(kāi)始二者有了一定差距，但是差距依然較小。從變化來(lái)看小口徑和中口徑保持著穩(wěn)步上升趨勢(shì)，無(wú)較大波動(dòng)。大口徑的宏觀稅負(fù)水平與兩者一直相差較大，在2006、2008年和2012年有所下降，其中08年下降略明顯。其余年份均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，在2014年達(dá)到了35%。同時(shí)我們也看到，三種口徑的測(cè)算相差了15%左右。有相關(guān)研究中表明大口徑和小口徑的宏觀稅負(fù)差異在不斷縮小，而根據(jù)本文的分析中卻無(wú)法得出相同的結(jié)論。

四、統(tǒng)計(jì)口徑差異帶來(lái)的問(wèn)題

首先，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，由于我國(guó)大量“非稅收入”的存在，使得我國(guó)的“稅收收入”口徑遠(yuǎn)比國(guó)際上所說(shuō)的“稅收收入”口徑要小得多。楊志宏指出我國(guó)采取的小口徑宏觀稅負(fù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與國(guó)際口徑真正接軌，原因在于相對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，其他國(guó)家由于稅收法規(guī)制度比較健全，收入形式比較規(guī)范，政府取得的財(cái)政收入絕大部分是稅收收入，雖然其中也有一定比例的收費(fèi)，但占比都很小，因而用“小口徑”來(lái)反映宏觀稅負(fù)較為合理。但我國(guó)由于大量非稅收入的存在，僅用“小口徑”的宏觀稅負(fù)水平來(lái)與國(guó)外其他國(guó)家宏觀水平比較，并不具有可比性，從而得出的結(jié)論就缺乏說(shuō)服力，并不能客觀準(zhǔn)確地反映我國(guó)宏觀稅負(fù)的真正水平。

同時(shí)我們也看到，三種口徑的測(cè)算相差了15%左右，如果繼續(xù)忽視這些差異，可以預(yù)見(jiàn)我國(guó)稅收將難以得到真正的規(guī)范與完善：

第一，使得我國(guó)政府在制定財(cái)稅政策時(shí)缺乏真實(shí)有效的依據(jù)。當(dāng)前，有文章只按小口徑來(lái)在計(jì)算我國(guó)宏觀稅負(fù)水平，也就是僅從狹義出發(fā)來(lái)測(cè)算我國(guó)稅收收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，這樣就得出了我國(guó)宏觀稅負(fù)率只有18.74%，在世界處于中等偏下的水平的結(jié)論，甚至進(jìn)一步說(shuō)我們稅負(fù)水平還有上升空間。但如從本文測(cè)算的大口徑宏觀稅負(fù)去考察，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平卻達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的30%的標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯鋈绻麅H僅以小口徑稅負(fù)為依據(jù)，會(huì)制定出不符合實(shí)際情況的政策，極大的影響了我國(guó)稅收的健康發(fā)展

第二，加重民眾的稅負(fù)負(fù)擔(dān)。不規(guī)范收入在稅外的大量存在，游離于政府預(yù)算監(jiān)管之外，雖非稅，但和稅一樣，會(huì)增加國(guó)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由于發(fā)展需要，過(guò)去幾十年我國(guó)財(cái)政支出都主要用在了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而對(duì)于醫(yī)療、社保、教育等民生方面的支出相對(duì)較少，與發(fā)達(dá)國(guó)家甚至部分發(fā)展中國(guó)家相比，其差距是很明顯的。在對(duì)民生支持力度不夠的情況下，不規(guī)范政府收入又進(jìn)一步加重了我國(guó)公民的稅負(fù)壓力。民眾實(shí)際感受到稅負(fù)的偏重，同時(shí)又不能享受到應(yīng)有的福利水平，如果任由這種情況長(zhǎng)期存在，必將減輕民眾對(duì)稅法的遵從度和納稅的認(rèn)同感。

第三，不利于規(guī)范政府收入形式。由于有大量不規(guī)范的政府收入未納入稅收，甚至游離于預(yù)算監(jiān)管，極為容易被一些部門(mén)挪作他用，成為“腐敗”的溫床。由于我國(guó)尚未建立有效的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，這些不規(guī)范收入很難得到國(guó)家有效的管理與控制，普通公民對(duì)這些不規(guī)范收入的用途更是難以知曉。腐敗的滋生使大量財(cái)政資金無(wú)法得到有效使用，公共產(chǎn)品的提供效率和社會(huì)福利水平低，這就在“感覺(jué)上”進(jìn)一步加大了民眾的稅收負(fù)擔(dān)，降低了政府的義理性水平。

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作者簡(jiǎn)介：賴施云（1991-），女，漢，四川邛崍人，學(xué)歷：四川大學(xué)研究生在讀，單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，專業(yè)：財(cái)政學(xué)，研究方向：產(chǎn)權(quán)理論與財(cái)政制度研究。