香港民辦非營(yíng)利學(xué)校用地審批制度及啟示

張文玉

摘 要：政府與社會(huì)資本合作是目前政府全方位推動(dòng)的一種公共服務(wù)供給模式。在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，政府不僅可以通過(guò)提供資金與社會(huì)資本進(jìn)行合作，還可以利用土地等資產(chǎn)性投入與社會(huì)資本合作。文章介紹了香港政府通過(guò)教育用地向民辦非營(yíng)利學(xué)校購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，并分析了其對(duì)內(nèi)地的啟示。

關(guān)鍵詞：香港；教育用地；政府與社會(huì)資本合作

隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)步入新常態(tài)，為了彌補(bǔ)公共經(jīng)費(fèi)的不足，政府與社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，PPP）成為政府全方位推動(dòng)的一種公共服務(wù)供給模式?！蛾P(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）指出，政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)。而政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。教育是政府加大向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)力度的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取購(gòu)買服務(wù)……等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持?！闭?gòu)買服務(wù)除了采用資金性投入，還可以利用土地等資產(chǎn)性投入與社會(huì)資本合作，購(gòu)買所需的公共服務(wù)。特別是在政府財(cái)政收入增長(zhǎng)減緩、支出不斷增加的背景下，運(yùn)用資本性投入與社會(huì)資本進(jìn)行合作，不失為值得考慮的重要政策選項(xiàng)。本文將介紹香港政府通過(guò)教育用地向民辦非營(yíng)利學(xué)校購(gòu)買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)內(nèi)地的教育用地制度有所啟示。

一、香港土地審批制度概述

地租優(yōu)惠是香港政府針對(duì)民辦非營(yíng)利教育施行的一項(xiàng)資助政策。香港政府1998年《施政報(bào)告》提出，為促進(jìn)更多優(yōu)質(zhì)的民辦學(xué)校的出現(xiàn)，以建立更多元化的教育體系，讓學(xué)校有更大的創(chuàng)新空間，也讓家長(zhǎng)有更多選擇，1998年起將推行一項(xiàng)試驗(yàn)計(jì)劃，即非營(yíng)利民辦學(xué)校可以向政府申請(qǐng)以象征式地價(jià)批地，以及申請(qǐng)一筆工程設(shè)備資助貸款。

不同土地所有制的國(guó)家在確定土地所有權(quán)與使用權(quán)關(guān)系模式上主要有兩種類型：一是土地所有權(quán)與使用權(quán)不可分割，土地使用權(quán)隨著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，不可獨(dú)立行使，如美、法、德等國(guó)家；二是土地使用權(quán)與所有權(quán)分離，土地所有權(quán)永不轉(zhuǎn)移，使用權(quán)則可由所有權(quán)人有條件的讓渡給他人使用，如英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家、中國(guó)內(nèi)地。[1]

在回歸之前，香港的土地為英國(guó)女王所有，由香港政府代為管理；回歸之后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》），香港土地國(guó)有，由香港特別行政區(qū)政府負(fù)責(zé)管理、使用、開發(fā)、出租或批給個(gè)人、法人或團(tuán)體使用和開發(fā)，其收入全部歸香港特別行政區(qū)政府支配。如同英國(guó)一樣，香港土地使用制度的主要內(nèi)容和初級(jí)形式是土地審批制度， 即由土地所有者——香港政府將土地的使用權(quán)有條件地租與土地需求者（地產(chǎn)發(fā)展商、自用人等）。香港政府會(huì)通過(guò)城市規(guī)劃委員會(huì)及規(guī)劃署厘定各區(qū)的土地用途，再由地政總署以長(zhǎng)期租約、短期租約或協(xié)約方式批出土地，并對(duì)土地的使用進(jìn)行監(jiān)管。

在香港，政府審批土地的方式主要有公開拍賣、公開招標(biāo)、臨時(shí)租約和私人協(xié)約批地等。公開拍賣一般用于商業(yè)性、經(jīng)營(yíng)性土地的審批， 如商業(yè)用地、商品住宅用地等；公開招標(biāo)方式多用于大型工業(yè)項(xiàng)目和大型城市建設(shè)項(xiàng)目用地審批；臨時(shí)租約用于不宜長(zhǎng)期出租、暫時(shí)不能按土地發(fā)展大綱進(jìn)行開發(fā)的“閑置土地”的審批；私人協(xié)約批地只批給非營(yíng)利團(tuán)體，用于公用、公益事業(yè)用地，某些特殊用途用地，如學(xué)校、醫(yī)院、發(fā)電廠、碼頭、停車場(chǎng)等， 香港政府采用與租地申請(qǐng)人直接協(xié)商簽約的形式審批。[2]

二、香港民辦非營(yíng)利學(xué)校

土地審批及資助政策

（一）民辦非營(yíng)利學(xué)校用地審批

如開篇所述，為促進(jìn)更多優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校的出現(xiàn)，香港政府1998年起開始接受民辦非營(yíng)利學(xué)校申請(qǐng)，以象征式地價(jià)給民辦非營(yíng)利學(xué)校批地。根據(jù)香港發(fā)展局地政總署近年來(lái)批出的公益用地的價(jià)格來(lái)看，所謂象征性地價(jià)，即不區(qū)分申請(qǐng)的地塊面積大小，均為1000港幣。香港政府給予民辦非營(yíng)利學(xué)校的建校用地均通過(guò)私人協(xié)約批地的方式批出。

私人協(xié)約批地的申請(qǐng)，由行政會(huì)議或獲得授權(quán)的相關(guān)部門按照行政會(huì)議所制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批。《基本法》規(guī)定，行政會(huì)議是協(xié)助行政長(zhǎng)官?zèng)Q策的機(jī)構(gòu)，行政長(zhǎng)官在做出重要決策、向立法會(huì)提交法案、制定附屬法規(guī)和解散立法會(huì)前，須征詢行政會(huì)議的意見(jiàn)。行政會(huì)議由政府官員和非政府官員組成，2015年有30名成員，其中16名為主要官員。

私人協(xié)約批地一般都有特定用途，會(huì)在批地文件內(nèi)注明。通過(guò)私人協(xié)約批撥的土地，必須按批地的指定用途進(jìn)行，確保地盡其用。承批人須證明有財(cái)力落實(shí)有關(guān)發(fā)展計(jì)劃。用于興辦教育的私人協(xié)約批地申請(qǐng)，須獲得教育局的明確支持才能得到相關(guān)部門的審批[3]。當(dāng)土地以私人協(xié)約方式批出用作興建學(xué)校之后，一般不允許改變其用途。承批人如打算把審批地段改作其他用途或發(fā)展，必須向當(dāng)局申請(qǐng)修訂地契。一般來(lái)說(shuō)，更改私人協(xié)約批地的土地用途申請(qǐng)要符合以下的情況，才會(huì)予以考慮：有關(guān)土地先前獲準(zhǔn)的用途因時(shí)移勢(shì)易而變得不合時(shí)宜；有關(guān)土地的原來(lái)用途已通過(guò)法定的規(guī)劃程序改作其他更合適的用途；申請(qǐng)人接受按十足市值繳付補(bǔ)價(jià)。[4]

（二）民辦非營(yíng)利學(xué)校免息貸款資助

獲批撥土地后，政府會(huì)應(yīng)非營(yíng)利學(xué)校辦學(xué)團(tuán)體的申請(qǐng)，以免息貸款形式提供工程設(shè)備資助，以供在獲分配的全新土地興建校舍。貸款上限相當(dāng)于興建一所容納相同學(xué)生人數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)公營(yíng)學(xué)校校舍的建筑費(fèi)用。如貸款申請(qǐng)獲立法會(huì)財(cái)務(wù)委員會(huì)通過(guò)，政府會(huì)與成功申請(qǐng)的辦學(xué)團(tuán)體簽訂貸款協(xié)議書。貸款會(huì)藉以政府為受惠一方的法定押記作還款保證，辦學(xué)團(tuán)體將于新校舍落成時(shí)支取貸款，并會(huì)分10年攤還款項(xiàng)。由于申請(qǐng)團(tuán)體屬非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，因此需要政府的免息貸款作為向私人或商業(yè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)過(guò)渡貸款的支持，以供興建校舍。如貸款申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)，申請(qǐng)貸款的辦學(xué)團(tuán)體會(huì)以該筆款項(xiàng)償還為支付興建新校舍費(fèi)用而借取的過(guò)渡貸款。

三、申請(qǐng)民辦非營(yíng)利國(guó)際學(xué)校的程序

本部分以非營(yíng)利國(guó)際學(xué)校為例，說(shuō)明香港非營(yíng)利學(xué)校申請(qǐng)政府批地的條件和程序。[5]

（一）申請(qǐng)需滿足的前提條件

辦學(xué)團(tuán)體如申請(qǐng)空置校舍及/或土地發(fā)展國(guó)際學(xué)校，須符合以下規(guī)定。

第一，應(yīng)至少把70%的學(xué)額分配予學(xué)校公開宣布服務(wù)的目標(biāo)學(xué)生。目標(biāo)學(xué)生指持有香港特區(qū)護(hù)照和英國(guó)國(guó)民（海外）護(hù)照以外的任何其他護(hù)照的學(xué)生或持有學(xué)生簽證來(lái)港就讀的學(xué)生。

第二，辦學(xué)團(tuán)體須開辦適合國(guó)際學(xué)校的非本地課程。概不開設(shè)為應(yīng)考本地考試或主要為升讀本地學(xué)校作準(zhǔn)備的課程。

第三，辦學(xué)團(tuán)體須利用有關(guān)的空置校舍及/或全新土地營(yíng)辦國(guó)際小學(xué)、中學(xué)或中學(xué)暨小學(xué)。政府不會(huì)提供校舍或土地供營(yíng)辦學(xué)前教育、幼兒中心、托兒所或幼兒園，但或會(huì)容許有限度營(yíng)辦學(xué)前教育或幼兒園，條件是申請(qǐng)團(tuán)體能夠證明這是小學(xué)課程的主要部分，并證明供小學(xué)及/或中學(xué)使用的空間和設(shè)施不會(huì)受到影響。批準(zhǔn)與否會(huì)按個(gè)別情況考慮。擬辦的學(xué)校不應(yīng)提供寄宿設(shè)施或利用該校舍及/或土地作為臨時(shí)校舍。

第四，除了獲批撥全新土地的辦學(xué)團(tuán)體可獲政府提供的免息貸款外，其他辦學(xué)團(tuán)體不會(huì)獲得政府任何經(jīng)常資助金或非經(jīng)常補(bǔ)助金。辦學(xué)團(tuán)體營(yíng)辦的國(guó)際學(xué)校必須以自負(fù)盈虧的模式運(yùn)作，并須證明具有充足的財(cái)政支持，能夠進(jìn)行所需的基建工程。

第五，于每學(xué)年，辦學(xué)團(tuán)體須預(yù)留款項(xiàng)，金額不少于國(guó)際學(xué)校學(xué)費(fèi)總收入的10%，用以向有需要的學(xué)生發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金及/或其他經(jīng)濟(jì)上的援助。

第六，辦學(xué)團(tuán)體和在獲分配校舍或土地營(yíng)辦的學(xué)校均須為根據(jù)《稅務(wù)條例》（香港法例第112章）第88條獲豁免繳稅的機(jī)構(gòu)（豁免繳稅資格）。辦學(xué)團(tuán)體亦須根據(jù)《公司條例》（香港法例第32章或自2014年3月3日起生效的香港法例第622章（如適用））注冊(cè)成立，而其章程細(xì)則須包括分配校舍或土地所需的全部標(biāo)準(zhǔn)條文；或根據(jù)其他條例注冊(cè)成立，教育局常任秘書長(zhǎng)在審閱其章程后，認(rèn)為可獲考慮分配校舍。

為鼓勵(lì)海外辦學(xué)團(tuán)體和未在本地營(yíng)辦國(guó)際學(xué)校的新辦學(xué)團(tuán)體參與校舍分配工作、發(fā)展國(guó)際學(xué)校，豁免繳稅資格并非參加分配工作的先決條件。盡管如此，出示有關(guān)豁免繳稅資格的證明文件，是獲分配校舍或土地的其中一項(xiàng)條件。成功申請(qǐng)的團(tuán)體及其國(guó)際學(xué)校均須每年向教育局確認(rèn)仍具備相關(guān)資格或地位。

第七，在不影響學(xué)校的日常運(yùn)作和學(xué)生的安全的情況下，辦學(xué)團(tuán)體須因應(yīng)要求開放校舍及設(shè)施，供政府和小區(qū)進(jìn)行教育或其他活動(dòng)之用。

第八，申請(qǐng)團(tuán)體須提供領(lǐng)事館或商會(huì)發(fā)出的推薦信，表明該領(lǐng)事館或商會(huì)支持其申辦的學(xué)校，以及其參與營(yíng)運(yùn)該校的方式（如有）。目的是確保申請(qǐng)團(tuán)體所提供的服務(wù)將能滿足領(lǐng)事館所代表國(guó)家的國(guó)民和商會(huì)成員的需求。

（二）完成校舍分配工作后的安排

若辦學(xué)團(tuán)體滿足上述條件并且通過(guò)了教育局的審核與社會(huì)團(tuán)體的意向表達(dá)，即可獲得政府以象征性地價(jià)1000港幣批撥的土地。

教育局會(huì)發(fā)信把校舍分配工作的結(jié)果通知給成功申請(qǐng)的團(tuán)體。成功申請(qǐng)的團(tuán)體一旦接受有關(guān)校舍土地，須在指定時(shí)間內(nèi)提供豁免繳稅資格的證明文件（即滿足《稅務(wù)條例》第88條規(guī)定）。

在此之后，教育局會(huì)與成功申請(qǐng)的團(tuán)體簽立服務(wù)合約和租約（如屬空置校舍，則由教育局或房屋署簽立）及/或進(jìn)行私人協(xié)約批地（如屬全新土地，則由地政總署簽立）。完成上述手續(xù)后，有關(guān)的校舍或土地會(huì)交予成功申請(qǐng)的團(tuán)體。

（三）簽立服務(wù)合約

為確保國(guó)際學(xué)校所提供的教育質(zhì)量及加強(qiáng)學(xué)校的問(wèn)責(zé)性，在校舍分配工作中獲分配空置校舍及/或全新土地發(fā)展國(guó)際學(xué)校的申請(qǐng)團(tuán)體須與政府訂立服務(wù)合約。服務(wù)合約規(guī)定成功申請(qǐng)的團(tuán)體所經(jīng)營(yíng)和管理的國(guó)際學(xué)校須符合申請(qǐng)團(tuán)體就校舍分配工作曾遞交的詳細(xì)辦學(xué)計(jì)劃書、學(xué)校發(fā)展計(jì)劃、《教育條例》《教育規(guī)例》（主要內(nèi)容為辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)）、校舍分配工作下特定的條款、其他有關(guān)的法例、其他由政府不時(shí)公布的要求和適用于國(guó)際學(xué)校的教育政策。服務(wù)合約首段年期為十年，之后政府可酌情每五年續(xù)期一次。

學(xué)校發(fā)展計(jì)劃應(yīng)包括學(xué)校的整體概況、其管理及組織、學(xué)生學(xué)習(xí)和教學(xué)、學(xué)生支持，以及五年工作計(jì)劃（列明工作表現(xiàn)目標(biāo)及指南、所需資源，以及實(shí)踐五年計(jì)劃的評(píng)估方法）。

（四）簽立租約及私人協(xié)約批地

租約及私人協(xié)約批地分別訂明占用和使用政府校舍和土地的條款及條件。

租約是由成功申請(qǐng)的團(tuán)體與教育局或香港房屋委員會(huì)（若空置校舍位于公共屋宇范圍內(nèi)）簽立的契約。獲分配全新土地的辦學(xué)團(tuán)體須向地政總署遞交申請(qǐng)，以便藉私人協(xié)約批地方式批撥有關(guān)的全新土地。

與服務(wù)合約相似，租約或私人協(xié)約批地的首段年期為十年，之后政府可酌情決定是否續(xù)期。租約及私人協(xié)約批地須與相關(guān)的服務(wù)合約同時(shí)屆滿。換言之，如租約或私人協(xié)約批地終止，服務(wù)合約亦會(huì)因此而終止，反之亦然。

四、啟示

從整體土地政策來(lái)講，內(nèi)地和香港地區(qū)有諸多相似之處，比如都是土地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，對(duì)土地的用途有嚴(yán)格規(guī)定，嚴(yán)禁擅自改變土地用途等。但是，就針對(duì)民辦非營(yíng)利學(xué)校的用地政策來(lái)講，香港與內(nèi)地也有不同之處，可為內(nèi)地的相關(guān)政策提供一定的啟示和借鑒。

（一）用地分配的法理化和半公開化

1997年之后，香港成立了由教育局相關(guān)人員及占半數(shù)以上的社會(huì)人士組成的校舍分配委員會(huì)，負(fù)責(zé)教育用地分配標(biāo)準(zhǔn)的制定和辦學(xué)團(tuán)體的篩選工作。這種方式一方面使社會(huì)意見(jiàn)可以在分配標(biāo)準(zhǔn)制定和辦學(xué)團(tuán)體的篩選中得以體現(xiàn)，另一方面也使得教育用地的分配過(guò)程更加規(guī)范和公開，便于社會(huì)監(jiān)督，從而避免教育用地分配過(guò)程中的不公平現(xiàn)象。從當(dāng)前來(lái)看，內(nèi)地在教育用地的分配過(guò)程中的社會(huì)參與和公開化程度仍然比較低，香港通過(guò)校舍分配委員會(huì)分配教育用地的制度值得借鑒。

（二）以學(xué)生為中心

香港民辦非營(yíng)利學(xué)校的用地制度實(shí)際上是一種以學(xué)生為中心的教育PPP形式。香港政府以象征性地價(jià)批地給申請(qǐng)團(tuán)體用于建立民辦學(xué)校，同時(shí)還可據(jù)申請(qǐng)給予10年免息的工程設(shè)備資助。但香港政府也會(huì)要求民辦非營(yíng)利學(xué)校在學(xué)生服務(wù)方面滿足特定的要求，如以國(guó)際學(xué)校為例，就應(yīng)該滿足把最少70%的學(xué)額分配予學(xué)校公開宣布服務(wù)的目標(biāo)學(xué)生、開辦適合國(guó)際學(xué)校的非本地課程，以及每學(xué)年預(yù)留不少于國(guó)際學(xué)校學(xué)費(fèi)總收入的10%，用以向有需要的學(xué)生發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金及/或其他經(jīng)濟(jì)上的援助等要求。比較來(lái)說(shuō)，一方面，內(nèi)地在給予民辦學(xué)校支持方面，過(guò)度強(qiáng)調(diào)所謂的“產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題，倡導(dǎo)“分類管理”，不同于香港的“服務(wù)”取向；另一方面，內(nèi)地在以優(yōu)惠政策給民辦非營(yíng)利學(xué)校批撥土地時(shí)，對(duì)其提供的服務(wù)缺乏類似具體的要求，不利于約束非營(yíng)利學(xué)校的營(yíng)利動(dòng)機(jī)以及確保目標(biāo)學(xué)生從中受益。

（三）土地使用年限固定

對(duì)于民辦非營(yíng)利學(xué)校土地批撥的年限，香港政府有明確的10年期限制。但就內(nèi)地來(lái)講，具體的年限則沒(méi)有明確規(guī)定。民辦教育分類管理之后，內(nèi)地非營(yíng)利民辦學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)劃撥的方式獲得辦學(xué)用地，營(yíng)利性學(xué)校則通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓等方式有償使用?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒(méi)有使用期限的限制。”而《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》雖然規(guī)定了科教文衛(wèi)體等用途土地最高50年的使用權(quán)出讓年限，但同時(shí)也規(guī)定“土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地管理部門會(huì)同城市規(guī)劃和建設(shè)管理部門、房產(chǎn)管理部門共同擬定方案，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地管理部門實(shí)施?！边@就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，地區(qū)與地區(qū)之間、學(xué)校與學(xué)校之間在土地審批年限上存在很大差異，雖然可以增加管理的靈活性，但也導(dǎo)致一定程度的混亂。

（四）免息工程設(shè)備貸款

對(duì)已經(jīng)通過(guò)私人協(xié)約批地獲得建校用地的學(xué)校，港府會(huì)根據(jù)學(xué)校的申請(qǐng)，提供10年期限的免息工程設(shè)備貸款資助，用于興建校舍。需要注意的是，相關(guān)貸款是在辦學(xué)團(tuán)體已經(jīng)完成學(xué)校興建工作之后支出的，這樣的好處在于，一方面，非營(yíng)利民辦學(xué)校可用政府的免息貸款用做向私人或商業(yè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的支持，降低貸款的難度，可以保證學(xué)校能及時(shí)貸到款項(xiàng)興建學(xué)校，避免土地的空置浪費(fèi)；另一方面，在學(xué)校建成后支出貸款，可以避免學(xué)校提前支取建校貸款而挪作他用的現(xiàn)象。這一點(diǎn)或許可供內(nèi)地政府參考，以保證獲批準(zhǔn)的民辦非營(yíng)利學(xué)校能夠有充足的資金保證校舍興建，減少土地空置和違約貸款問(wèn)題的出現(xiàn)。也可通過(guò)借鑒這種“賦予受政府資助資格-商業(yè)貸款興建學(xué)校-學(xué)校完成建設(shè)后申請(qǐng)政府資助用于還貸”的資助思路，加強(qiáng)對(duì)民辦非營(yíng)利學(xué)校的行為的約束和規(guī)范。

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編輯 朱婷婷 校對(duì) 許方舟