中國(guó)海外安保體系建構(gòu)芻議?

【內(nèi)容提要】 中國(guó)“走出去”規(guī)模的急劇擴(kuò)大導(dǎo)致海外安全需求增加，而安全供給的嚴(yán)重不足則誘發(fā)了“高風(fēng)險(xiǎn)、低安保、損失重、救濟(jì)弱”的安全困境。為化解矛盾，中國(guó)亟須構(gòu)建與海外安全利益相匹配的海外安保體系。這既能為“一帶一路”建設(shè)提供支持，又能拓展護(hù)僑手段，還能為海外維和提供后勤保障。中國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，在繼續(xù)運(yùn)用“自上而下”的外交與政治手段的同時(shí)，輔之以“自下而上”的市場(chǎng)與民間手段，打造立體防護(hù)體系。在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)主體的積極性，打破橫向分隔，以建立一種跨單元的橫向協(xié)作型海外安保體系。中國(guó)應(yīng)從海外安全保障的供給側(cè)角度出發(fā)，在國(guó)家安全委員會(huì)的統(tǒng)籌下建構(gòu)“五位一體”的海外安保體系，以領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制為核心，以企業(yè)、私營(yíng)安保公司、保險(xiǎn)公司、海外僑團(tuán)為支柱，相互配合、相互支撐，形成一個(gè)官民結(jié)合、體系完備、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、反應(yīng)快速的橫向協(xié)作型互動(dòng)架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)海外安全供給的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】 海外安全風(fēng)險(xiǎn) 領(lǐng)事保護(hù) 安全保護(hù) 海外安保體系

【作者簡(jiǎn)介】 崔守軍，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院副教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員

【中圖分類號(hào)】 D822

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2017）03-0078-21

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.201703005

“走出去”和“一帶一路”建設(shè)帶來(lái)了中國(guó)公民和企業(yè)向海外流動(dòng)規(guī)模的日益擴(kuò)大，海外利益的全球化也帶來(lái)海外風(fēng)險(xiǎn)的全球化；海外安全需求急劇放大，而安全供給卻嚴(yán)重不足。由于中國(guó)企業(yè)的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)多集中在中東、非洲等高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，東道國(guó)往往缺乏相應(yīng)的安全監(jiān)管能力，因而海外安全事件頻發(fā)。鑒于中國(guó)的特殊國(guó)情，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)企業(yè)和公民習(xí)慣了政府“包辦”和“包管”式的海外安全管理模式，因此中國(guó)公民海外安全保護(hù)的重?fù)?dān)長(zhǎng)時(shí)間都落在政府的肩上，主要依托領(lǐng)事保護(hù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。然而，當(dāng)前中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的手段和能力建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上中國(guó)企業(yè)和公民向海外流動(dòng)的速度與規(guī)模，中國(guó)在境外的市場(chǎng)化投資行為面臨“高風(fēng)險(xiǎn)、低安保、損失重、救濟(jì)弱”的困境，建立和完善我國(guó)公民和企業(yè)的海外安全保護(hù)體系刻不容緩。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的海外安全風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)應(yīng)在政府的主導(dǎo)下構(gòu)建“五位一體”的海外安保體系，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、私營(yíng)安保公司、保險(xiǎn)公司、海外僑團(tuán)五方力量的作用，打破各個(gè)單元之間的橫向分隔，從而化解海外安全供需失衡的矛盾。

一、中國(guó)海外安保面臨的壓力與挑戰(zhàn)

隨著企業(yè)“走出去”的日益深化，中國(guó)公民和企業(yè)在海外的數(shù)量快速增長(zhǎng)，在境外的活動(dòng)范圍和影響也逐步擴(kuò)大，中國(guó)國(guó)家利益的國(guó)際化趨勢(shì)日益明顯。2015年中國(guó)內(nèi)地居民出境人次突破1.2億人次，在外留學(xué)人員達(dá)170.88萬(wàn)人。 同時(shí)，中國(guó)在近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立企業(yè)逾3萬(wàn)家，境外資產(chǎn)逾3萬(wàn)億，境外各類勞務(wù)人員總數(shù)超過(guò)102萬(wàn)， 一個(gè)頗具規(guī)模的“海外中國(guó)”正在逐漸形成。中國(guó)海外利益的廣泛出現(xiàn)、多向延伸和快速增長(zhǎng)帶來(lái)了海外安全風(fēng)險(xiǎn)的急劇放大，使得當(dāng)前中國(guó)海外安保面臨的壓力日益增大。這主要體現(xiàn)在安全需求和安全供給兩個(gè)方面，并尤其突出地暴露出了市場(chǎng)化供給缺乏和長(zhǎng)效機(jī)制不足等問(wèn)題。

（一）中國(guó)公民和企業(yè)的海外安全需求急劇擴(kuò)大

近年來(lái)，隨著企業(yè)“走出去”規(guī)模的不斷擴(kuò)大，中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)在海外遇險(xiǎn)的頻率大幅上升，“領(lǐng)事保護(hù)案件呈現(xiàn)常態(tài)化、群體化趨勢(shì)，政治性、敏感性增強(qiáng)，工作的繁重性、復(fù)雜性突出”。 從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2015年外交部領(lǐng)保中心和駐外使領(lǐng)館妥善處置約8.7萬(wàn)起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件，其中包括上百起重大領(lǐng)事保護(hù)案件，撤離戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害地區(qū)中國(guó)公民6 000余人，安全營(yíng)救遭綁架劫持人員50多名。與2014年相比，2015年領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件總量同比增加2.7萬(wàn)件，增幅達(dá)45.61%，增量和增幅均創(chuàng)下近3年新高。 2016年外交部領(lǐng)保中心和駐外使領(lǐng)館妥善處置領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件10萬(wàn)余起，同比增加15%。 中國(guó)公民海外遇險(xiǎn)事件“量率齊升”的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)使得中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)工作面臨巨大壓力。

與此同時(shí)，中國(guó)企業(yè)面臨的境外安全風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。據(jù)商務(wù)部不完全統(tǒng)計(jì)，自2010年至2015年，共發(fā)生涉及中國(guó)企業(yè)的各類境外安全事件345起，主要涉及偷盜搶劫、人身傷害、綁架勒索等。 隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，中國(guó)對(duì)外承包業(yè)務(wù)也在快速增長(zhǎng)，境外企業(yè)面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，中國(guó)對(duì)外承包工程業(yè)務(wù)累計(jì)簽訂合同額1.8萬(wàn)億美元，累計(jì)派出各類勞務(wù)人員約850萬(wàn)人。 遍布全球各地的外派勞務(wù)人員數(shù)量逐年遞增，已成為一支龐大的海外勞動(dòng)力大軍。在實(shí)踐中，從事鐵路、交通、能源與礦產(chǎn)開發(fā)等大型工程項(xiàng)目的相關(guān)企業(yè)，往往需要深入中東、非洲等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后、地區(qū)安全相對(duì)不穩(wěn)定的地區(qū)施工作業(yè)。由于施工地點(diǎn)相對(duì)偏僻，加之施工周期長(zhǎng)、不可避免地要與外界接觸，容易成為綁架事件受害者。據(jù)英國(guó)危機(jī)管理咨詢公司NYA透露，2014年共有47名中國(guó)公民在海外遭到綁架，而2013年為18人，上升趨勢(shì)明顯；美國(guó)在2013年和2014年則分別有11人和17人被綁架。 中國(guó)成為綁架事件的主要受害國(guó)。尼日利亞、蘇丹、阿富汗、伊拉克、南蘇丹、利比亞等國(guó)家都是中國(guó)外派勞務(wù)人員遭綁架的“重災(zāi)區(qū)”。一旦中方人員遭遇綁架，中國(guó)政府便陷入“兩難困境”。盡管盡快解救人質(zhì)是政府義不容辭的責(zé)任，但政府又難以與恐怖分子或綁匪直接進(jìn)行談判并支付贖金，否則“花錢救人”可能導(dǎo)致更多綁架事件發(fā)生。 由于海外安全形勢(shì)更加復(fù)雜，部分地區(qū)局勢(shì)動(dòng)蕩，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅交織，中國(guó)公民和企業(yè)在海外遇險(xiǎn)頻率大幅上升，海外安保需求急劇放大。

（二）領(lǐng)事保護(hù)能力與海外安全保護(hù)剛性需求之間存在較大差距

一般而言，領(lǐng)事保護(hù)是指派遣國(guó)的外交、領(lǐng)事機(jī)關(guān)或領(lǐng)事官員，在國(guó)際法允許的范圍內(nèi)，在接受國(guó)保護(hù)派遣國(guó)的國(guó)家利益、本國(guó)公民和法人的合法權(quán)益的行為。 實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)的主體是政府，在國(guó)外主要是駐外使領(lǐng)館。領(lǐng)事保護(hù)是主權(quán)國(guó)家對(duì)海外公民實(shí)施保護(hù)的主要手段之一，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)制度逐步實(shí)現(xiàn)了由“主體單一、保護(hù)被動(dòng)”階段向“多方參與、主動(dòng)預(yù)防、積極處置”階段的轉(zhuǎn)型，取得了積極的成效。

但是，就外交部門承擔(dān)的領(lǐng)事保護(hù)而言，由于駐外使領(lǐng)館人員有限、精力有限、預(yù)算有限，這“三個(gè)有限”必然制約海外安全保護(hù)的深度、廣度與力度。首先，駐外使領(lǐng)館的人員配備不足。受制于中國(guó)人口總量大的特殊國(guó)情，中國(guó)駐外領(lǐng)事官員與出國(guó)公民的配比嚴(yán)重失衡，“瓶頸”效應(yīng)明顯。當(dāng)前，中國(guó)外交部在編人員數(shù)量約為9 000人，但駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事工作人員只有近600人， 領(lǐng)事保護(hù)中心的編制也只有15人， 人員配備嚴(yán)重不足。按照2015年出境1.2億人次計(jì)算，平均每位領(lǐng)事官員要服務(wù)83萬(wàn)人次以上的中國(guó)公民。而美國(guó)、日本、俄羅斯和英國(guó)每位領(lǐng)事官員負(fù)責(zé)的本國(guó)公民分別是0.5萬(wàn)人次、1萬(wàn)人次、1.3萬(wàn)人次和2.9萬(wàn)人次。 其次，海外安全事件日趨復(fù)雜，處理工作量龐大。隨著中國(guó)公民赴海外人數(shù)增多，駐外使領(lǐng)館的工作量成幾何級(jí)數(shù)增加，工作強(qiáng)度不斷加大。當(dāng)前，海外涉中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的重大領(lǐng)事保護(hù)案件全球多點(diǎn)同時(shí)爆發(fā)態(tài)勢(shì)更加明顯，2015年海外領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)作案件平均每天發(fā)生近240起， 處理這些案件必然要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力。最后，領(lǐng)事工作的預(yù)算有限。中國(guó)外交經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢(shì)，且增幅較大。2016年外交部經(jīng)費(fèi)總預(yù)算為93.5億元，比2015年增加36%，但大量經(jīng)費(fèi)多用于國(guó)際組織會(huì)費(fèi)以及國(guó)際維和支出，其中專門用于領(lǐng)事管理事務(wù)的經(jīng)費(fèi)只有7 320萬(wàn)。 鑒于中國(guó)公民與企業(yè)走出國(guó)門的井噴式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在人員、精力和預(yù)算有限的情況下，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的能力與海外安全保護(hù)的剛性需求之間仍存在較大差距。

（三）缺乏處置境外安全事件的長(zhǎng)效機(jī)制

2004年，以國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，外交部為核心，公安部門、商務(wù)部門和軍事部門為主體的“部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”初步確立。這意味著政府主導(dǎo)下的“大領(lǐng)事”工作格局初步形成，保護(hù)境外企業(yè)和公民權(quán)益的“大領(lǐng)?！币庾R(shí)更加自覺。這是中國(guó)境外安全事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制初步建立的重要標(biāo)志。

在這種機(jī)制下，外交、公安、商務(wù)和軍事部門分別行使領(lǐng)事保護(hù)、跨國(guó)警務(wù)合作、企業(yè)安全培訓(xùn)和海上護(hù)航等職能，各司其職，分工相對(duì)明確，有效調(diào)動(dòng)了各方力量參與領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)工作。

但是該機(jī)制主要應(yīng)對(duì)重大、緊急、突發(fā)的海外安全事態(tài)，而非海外安全常態(tài)處理機(jī)制，因而有其局限性。面對(duì)復(fù)雜的海外生存環(huán)境，海外安全事件呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)安全向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，從偶發(fā)、單發(fā)向頻發(fā)、群發(fā)過(guò)渡的態(tài)勢(shì)， 建立長(zhǎng)效安全管理機(jī)制尤為迫切。首先，從領(lǐng)事保護(hù)的角度看，領(lǐng)事保護(hù)在時(shí)間上具有滯后性，要遵循“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”的原則。根據(jù)國(guó)際法中有關(guān)管轄的一般原則，屬地管轄優(yōu)于屬人管轄。領(lǐng)事保護(hù)權(quán)的行使不但要遵守國(guó)際法，還要有限遵守當(dāng)?shù)氐姆伞Ｆ浯?，從警?wù)保護(hù)角度看，公安部派駐在我國(guó)使領(lǐng)館的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官并無(wú)司法執(zhí)法權(quán)，在涉華安全事件發(fā)生后只能向駐在國(guó)警務(wù)部門提出交涉，而不能使用強(qiáng)制手段直接介入當(dāng)?shù)氐纳嫒A社會(huì)治安事件。再次，從商務(wù)保護(hù)角度看，商務(wù)部針對(duì)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理措施在大型國(guó)有企業(yè)中落實(shí)較為到位，但在中小企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)中的效果卻不盡如人意。據(jù)中國(guó)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)投資非洲的企業(yè)以中小型企業(yè)占據(jù)主導(dǎo)。在非洲投資的2 000多家中國(guó)企業(yè)中，中小企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)占70%以上。 中小企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)往往受制于成本控制和利潤(rùn)追求而忽略海外安全投入，不具備對(duì)海外風(fēng)險(xiǎn)的防控能力。最后，從軍事保護(hù)手段的利用看，海軍護(hù)航費(fèi)用高昂，開銷巨大。中國(guó)海軍護(hù)航編隊(duì)在亞丁灣的常態(tài)化護(hù)航是經(jīng)聯(lián)合國(guó)授權(quán)后中國(guó)向國(guó)際社會(huì)提供的安全公共產(chǎn)品，并在近年來(lái)的幾次撤僑行動(dòng)中發(fā)揮了突出作用。然而，現(xiàn)階段中國(guó)海軍的“軍事投射能力”有限，而國(guó)際航運(yùn)水道數(shù)量眾多，以有限的軍事能力難以覆蓋多條國(guó)際航線進(jìn)行護(hù)航，也并非每次撤僑行動(dòng)都如也門撤僑這般幸運(yùn)地發(fā)生在護(hù)航線路附近。同時(shí)，軍隊(duì)參與的撤僑行動(dòng)也讓很多中國(guó)公民對(duì)政府產(chǎn)生了過(guò)高甚至不切實(shí)際的期待。

（四）市場(chǎng)化的海外安全產(chǎn)品供給不足

檢視當(dāng)前中國(guó)海外安全保護(hù)的各種實(shí)踐，便可以發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)和路徑上的兩重弊病。其一，中國(guó)海外安全產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)單一，主要提供主體是國(guó)家和政府，民間力量的參與十分有限，因而導(dǎo)致了海外安全需求和供給之間的失衡；其二，海外安全供給的貫徹路徑是“自上而下”的，缺乏“自下而上”的呼應(yīng)機(jī)制，市場(chǎng)和社會(huì)力量的積極性并未充分統(tǒng)籌調(diào)配到位，因而海外安全網(wǎng)絡(luò)編織得不夠細(xì)密。在政策實(shí)踐中，依托領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制而建立起來(lái)的“政府中心型安全網(wǎng)”主要由外交、警務(wù)、商務(wù)、軍事部門等構(gòu)成，分別行使領(lǐng)事保護(hù)、跨國(guó)警務(wù)合作、企業(yè)安全培訓(xùn)、海上護(hù)航等職能，雖然取得了積極的成效，但囿于應(yīng)對(duì)能力和應(yīng)對(duì)手段上的局限性，中國(guó)企業(yè)和公民面臨的海外安全風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。反觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其海外安全產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化、多層次、多維度的特點(diǎn)，供給路徑是“上下貫通”的，多方主體積極參與共同編織出一個(gè)密集的海外安全防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在官方主導(dǎo)的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制之外，還有市場(chǎng)與社會(huì)力量的充分介入，私營(yíng)安保公司、情報(bào)與危機(jī)管理公司、保險(xiǎn)公司、反綁架公司、行業(yè)組織等都積極參與，各司其職，相互配合，發(fā)揮了極為重要的替代和補(bǔ)充作用?？傊?，雖然近年來(lái)中國(guó)海外安保工作取得了一定成效，維護(hù)海外企業(yè)和公民安全與正當(dāng)權(quán)益的意識(shí)更加自覺，意志更加堅(jiān)定，但是也應(yīng)看到在應(yīng)對(duì)能力和應(yīng)對(duì)手段上存在的諸多不足，尤其是其中市場(chǎng)化海外安全產(chǎn)品供給能力的嚴(yán)重不足。

二、構(gòu)建海外安全保護(hù)體系的重要性

安全是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的話語(yǔ)。在《韋伯詞典》中，“安全”（Security）一方面指安全的狀態(tài)，即免于危險(xiǎn)，沒(méi)有恐懼，另一方面還有安全維護(hù)的含義，指安全措施與安全機(jī)構(gòu)。 從風(fēng)險(xiǎn)防控的角度看，安全多指一種不存在威脅、免于危險(xiǎn)的狀態(tài)。 從安全供給的角度，安全狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)有賴于安全主體提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、不間斷的安全產(chǎn)品，這個(gè)過(guò)程稱之為安全保護(hù)，簡(jiǎn)稱“安保”。本文認(rèn)為，海外安保體系是對(duì)海外安全保護(hù)整體狀態(tài)的一種概述，是指在政府主導(dǎo)下各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和組織之間交叉配合、互相合作、有機(jī)互動(dòng)而形成的海外安全保護(hù)體系，旨在調(diào)動(dòng)一切安保力量切實(shí)維護(hù)本國(guó)公民與企業(yè)的海外利益。

當(dāng)前，海外安全需求日益擴(kuò)大與安全供給相對(duì)不足之間的矛盾是中國(guó)海外安保實(shí)踐發(fā)展的主要矛盾，這一矛盾的解決有賴于建構(gòu)與保障海外安全相匹配的海外安保體系。從海外安全供給角度出發(fā)，構(gòu)筑新型海外安保體系需要在繼續(xù)完善現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮私營(yíng)安保公司、企業(yè)、保險(xiǎn)公司以及海外僑團(tuán)的作用，政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三駕馬車”共同努力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)海外安全的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和連續(xù)性供給。面對(duì)“碎片化”和“零散化”的全球安全版圖，充分調(diào)動(dòng)和釋放市場(chǎng)主體和社會(huì)主體的力量，構(gòu)建立體化的海外安保體系極為重要，具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。

（一）可以為“一帶一路”建設(shè)提供積極保障

“一帶一路”倡議的提出標(biāo)志著中國(guó)從全球化的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)樗茉煺?，表明中?guó)在世界經(jīng)濟(jì)中的地位發(fā)生了重要變化。“一帶一路”建設(shè)是中國(guó)對(duì)外開放的升級(jí)版，在“一帶一路”建設(shè)背景下，中國(guó)對(duì)外投資合作的性質(zhì)也開始發(fā)生變化，尤其是市場(chǎng)化的投資和資本運(yùn)營(yíng)行為已經(jīng)不同于政府行為下的援助與援建合作。在經(jīng)歷了原材料輸出、工業(yè)產(chǎn)品輸出后，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入資本凈輸出的新階段，成為對(duì)外投資大國(guó)。統(tǒng)計(jì)顯示，2014年中國(guó)的對(duì)外直接投資（ODI）首次超過(guò)外國(guó)直接投資（FDI），成為資本凈輸出國(guó)。 2016年中國(guó)對(duì)外非金融類直接投資凈額達(dá)1 701億美元，比2015年增長(zhǎng)44.1%，中國(guó)已是僅次于美國(guó)的世界第二大資本輸出國(guó)。 從海外項(xiàng)目類型上看，中國(guó)目前的資本輸出，基本上還是以基建工程和資源開發(fā)為主，比如鐵路、港口、礦山、油氣開發(fā)等。這些大型工程項(xiàng)目具有投資大、工期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、回報(bào)率低的特點(diǎn)，項(xiàng)目的成敗與當(dāng)?shù)胤€(wěn)定的政治環(huán)境、安全環(huán)境密切相關(guān)?！耙粠б宦贰毖鼐€的局部地區(qū)存在政局動(dòng)蕩不穩(wěn)、社會(huì)治安不靖、恐怖主義勢(shì)力活躍、政府管控能力薄弱等不利因素，在這些地區(qū)，中國(guó)企業(yè)開展“一帶一路”建設(shè)所面臨的安全環(huán)境不容樂(lè)觀?！白叱鋈ァ辈椒サ募涌欤沟弥袊?guó)企業(yè)和資本全面暴露在各種海外風(fēng)險(xiǎn)之中，治安風(fēng)險(xiǎn)防范面臨的壓力隨之加大。2015年，中國(guó)駐外使領(lǐng)館處理社會(huì)治安類案件6 487件，主要涉及偷盜搶劫、人身傷害、綁架勒索等。其中非洲地區(qū)的治安事件的案發(fā)率高居全球之首，平均案發(fā)率是亞洲和美洲的4倍之多。 企業(yè)安全機(jī)制的建立、商業(yè)保險(xiǎn)以及僑團(tuán)力量的運(yùn)用，能夠有效改變過(guò)去海外利益保護(hù)過(guò)多依賴政治與外交手段，“風(fēng)險(xiǎn)金字塔”重心偏高的弊病，從而使海外保護(hù)體制“重心下沉”，更多地覆蓋“走出去”的主體——企業(yè)。與此同時(shí)，私營(yíng)安保公司作為“準(zhǔn)軍事力量”的介入，恰好可以彌補(bǔ)企業(yè)在安保經(jīng)驗(yàn)上的欠缺，為企業(yè)提供全方位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、防范、應(yīng)對(duì)與處置的服務(wù)，增強(qiáng)企業(yè)和雇員的安全感。保障海外中國(guó)企業(yè)與人員的安全是“一帶一路”建設(shè)穩(wěn)健有序開展的基礎(chǔ)條件之一。

（二）可以拓展海外護(hù)僑手段

海外華僑華人是實(shí)現(xiàn)中國(guó)民族偉大復(fù)興的重要資源和支持者，一個(gè)戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的護(hù)僑政策應(yīng)該及時(shí)提上議事日程。統(tǒng)計(jì)顯示，目前全球華僑華人總數(shù)達(dá)6000多萬(wàn)，分布在198個(gè)國(guó)家和地區(qū)。 保護(hù)僑胞的人身安全與合法權(quán)益，關(guān)心華人的生存條件與長(zhǎng)期發(fā)展，是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和僑務(wù)工作的重要任務(wù)。 從實(shí)踐看，中國(guó)海外護(hù)僑手段大致可以分為兩種：一種是重大突發(fā)事件中緊急撤僑行為，主要由中國(guó)政府負(fù)責(zé)，奉行“特事特辦”的原則，這是護(hù)僑的終極方式。在遭遇諸如政變、內(nèi)戰(zhàn)等重大突發(fā)事件時(shí)，中國(guó)政府的撤僑和護(hù)僑行為展現(xiàn)出了保護(hù)本國(guó)僑民的決心與實(shí)力，對(duì)維護(hù)旅外僑民的生命財(cái)產(chǎn)安全起到至關(guān)重要的作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1978年改革開放至今，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了27次規(guī)模不等的撤僑行動(dòng)，累計(jì)撤僑人數(shù)近8萬(wàn)。其中，在1978年到1999年期間有7次撤僑行動(dòng)，2000年到2015年期間則有20次撤僑行動(dòng)。 進(jìn)入21世紀(jì)后，撤僑行動(dòng)的頻率、規(guī)模都大幅增大，經(jīng)費(fèi)開支成為制約撤僑行動(dòng)的一個(gè)瓶頸。例如，在2011年利比亞撤僑行動(dòng)中，中國(guó)政府動(dòng)用海、陸、空三種方式從利比亞撤離3.5萬(wàn)余名中國(guó)公民，中國(guó)政府的撤僑開支共計(jì)1.52億美元，人均費(fèi)用為4 238美元。 未來(lái)，海外風(fēng)險(xiǎn)和撤僑規(guī)模的不確定性決定了撤僑行動(dòng)的高成本性。另一種是日常性的華僑權(quán)益保護(hù)行為，主要由駐外使領(lǐng)館負(fù)責(zé)，是常規(guī)性的保護(hù)方式。在新形勢(shì)下，這種常規(guī)性的領(lǐng)事保護(hù)方式也面臨挑戰(zhàn)。在一些不發(fā)達(dá)國(guó)家，部分華僑居住分散，生活相對(duì)封閉，使領(lǐng)館難以及時(shí)掌握他們的情況和動(dòng)向。比如在非洲，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)華僑數(shù)量增長(zhǎng)迅速，目前有200萬(wàn)左右， 多以“海外個(gè)體戶”的方式從事小規(guī)模商業(yè)活動(dòng)，在正當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，領(lǐng)事保護(hù)的啟動(dòng)往往會(huì)緩不濟(jì)急。可以說(shuō)，這部分華僑是最為弱勢(shì)、最需要保護(hù)的一個(gè)群體。針對(duì)上述情況，海外安保體系的建立可以彌補(bǔ)現(xiàn)有護(hù)僑手段上的不足。一方面，在緊急情況下，政府可以通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的方式聘請(qǐng)中資私營(yíng)安保公司介入海外撤僑行動(dòng)，相對(duì)于調(diào)動(dòng)軍隊(duì)而言，安保公司有著經(jīng)濟(jì)成本低、政治影響小、派遣方式靈活等優(yōu)點(diǎn)。另一方面，在日常工作中，駐外使領(lǐng)館可充分整合中資企業(yè)、中資私營(yíng)安保公司和當(dāng)?shù)貎S團(tuán)的資源和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)群防群治，有效減輕使領(lǐng)館在人力、資金方面的壓力，更好地維護(hù)僑胞的安全與正當(dāng)權(quán)益。

（三）可以延伸海外安全危機(jī)的應(yīng)對(duì)方式

從2014年和2015年領(lǐng)事保護(hù)案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，在海外中國(guó)公民面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)中，涉及偷盜搶劫、人身傷害、綁架勒索等的社會(huì)治安類風(fēng)險(xiǎn)高居榜首。 在這些安全風(fēng)險(xiǎn)中，中國(guó)公民被境外犯罪分子、海盜甚至恐怖組織綁架劫持的情況時(shí)有發(fā)生。人質(zhì)劫持事件發(fā)生后，中國(guó)外交部領(lǐng)事部門通常會(huì)在第一時(shí)間與東道國(guó)進(jìn)行溝通，并要求東道國(guó)迅速、安全地營(yíng)救被劫持的中國(guó)人質(zhì)。同時(shí)，外交部領(lǐng)事部門也會(huì)通過(guò)各種渠道積極與劫持方聯(lián)系，并嘗試通過(guò)多種方式營(yíng)救人質(zhì)，包括支付贖金等。例如，在2014年6月，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“中石油”）一名工程師在伊拉克被“伊斯蘭國(guó)”極端組織武裝劫持。在該事件中，中國(guó)外交部門以外交照會(huì)方式向伊拉克政府施壓成功，促使伊拉克政府對(duì)恐怖分子的家屬采取限制人身自由措施，并最終促使劫持方同意釋放中國(guó)人質(zhì)，但中石油仍需額外向綁匪支付50萬(wàn)元。 事實(shí)上大多數(shù)人質(zhì)劫持事件發(fā)生后，中方多選擇通過(guò)低調(diào)支付贖金等方式與劫持方達(dá)成和解以換取人質(zhì)安全。然而，針對(duì)恐怖分子制造的綁架事件，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在2014年1月一致通過(guò)一項(xiàng)決議，促請(qǐng)所有會(huì)員國(guó)不向恐怖分子支付贖金或向其做政治讓步。 雖然針對(duì)中國(guó)公民的“綁贖案件”并非都是由恐怖分子實(shí)施，但這一決議無(wú)疑會(huì)對(duì)“花錢救人”的解救方式形成制約。面對(duì)上述“安全困境”，保險(xiǎn)公司、反綁架公司以及私營(yíng)安保公司的多方參與可為中方提供更加靈活的危機(jī)應(yīng)對(duì)方式。一方面，可將安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司與反綁架公司直接介入營(yíng)救行動(dòng)，避免政府支付贖金所帶來(lái)的道德壓力；另一方面，若無(wú)和平營(yíng)救人質(zhì)的可能且當(dāng)?shù)卣疅o(wú)力組織有效的營(yíng)救行動(dòng)時(shí)，中方還可聘用私營(yíng)安保公司對(duì)人質(zhì)實(shí)施武裝營(yíng)救，彌補(bǔ)無(wú)法直接使用軍隊(duì)的短板。第三方機(jī)構(gòu)的積極運(yùn)用，可為解決海外安全危機(jī)提供多元化的應(yīng)對(duì)工具選擇。

（四）可以為海外維和行動(dòng)提供后勤保障

近年來(lái)，一些聯(lián)合國(guó)成員國(guó)積極推動(dòng)聯(lián)合國(guó)引入市場(chǎng)化解決方案來(lái)提高維和行動(dòng)效率、減少成本開支，私營(yíng)安保公司作為一種便利的市場(chǎng)化“安全外包”工具與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)之間的關(guān)系日益緊密。 私營(yíng)安保公司參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)一般有兩種方式，一種是被聯(lián)合國(guó)總部直接聘用，另一種是被參與維和行動(dòng)的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)間接聘用。聯(lián)合國(guó)直接聘用私營(yíng)安保公司已經(jīng)成為一種新的發(fā)展趨勢(shì)。據(jù)聯(lián)合國(guó)項(xiàng)目服務(wù)辦公室（UNOPS）發(fā)布的數(shù)據(jù)，2009年聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)共斥資4 450萬(wàn)美元向私營(yíng)安保公司購(gòu)買“安保服務(wù)”，而到2012年該項(xiàng)支出則增長(zhǎng)至1.24億美元，這些支出中相當(dāng)大的一部分用于國(guó)際維和行動(dòng)。 2013年7月，聯(lián)合國(guó)將其駐南蘇丹特派團(tuán)的安全保護(hù)工作全部外包給一家私營(yíng)安保公司，這一舉措極具象征意義。 間接聘用方式也早已被聯(lián)合國(guó)成員國(guó)所采用。以美國(guó)為例，美國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架下所派遣的民事維和警察大多為私營(yíng)安保公司DynCorp的雇員，向海地和利比里亞派遣的維和部隊(duì)成員來(lái)自私營(yíng)安保公司PAE。對(duì)美國(guó)而言，使用私營(yíng)安保公司參與維和行動(dòng)有諸多優(yōu)勢(shì)，除了節(jié)約費(fèi)用、提高效率外，還能減少美軍的戰(zhàn)斗負(fù)荷、擴(kuò)大軍事活動(dòng)自由度。中國(guó)是聯(lián)合國(guó)維和事務(wù)的堅(jiān)定參與者，自1990年首次參與維和行動(dòng)以來(lái)，已累計(jì)派出3萬(wàn)多名維和人員，為維護(hù)國(guó)際和平與安全作出了積極貢獻(xiàn)。2015年9月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上作出了建設(shè)8 000人規(guī)模的維和待命部隊(duì)的承諾。 中國(guó)在擴(kuò)大維和行動(dòng)的參與力度的同時(shí)，維和官兵面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)也將隨之增加。從非洲維和實(shí)踐看，中國(guó)在非維和行動(dòng)受到后勤問(wèn)題的嚴(yán)重困擾，而私營(yíng)安保公司在后勤保障層面的積極運(yùn)用有望緩解這一問(wèn)題。 由于維和行動(dòng)通常在局勢(shì)不穩(wěn)定的高危國(guó)家開展，且維和官兵人數(shù)有限、任務(wù)繁重，在當(dāng)?shù)仄赣玫奈镔Y運(yùn)送人員與外聘安保人員往往因身份背景復(fù)雜而帶來(lái)安全風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)甚至反噬雇主。若中國(guó)維和部隊(duì)能聘用中資私營(yíng)安保公司承擔(dān)運(yùn)輸、警戒、交通、通訊等后勤保障服務(wù)，則能夠有效防范遇襲事件的發(fā)生，保障中國(guó)海外維和行動(dòng)的順利開展。

可見，在外部安全環(huán)境日益嚴(yán)峻的情勢(shì)下，各行為體積極參與，構(gòu)建新型海外安保體系能夠保障“一帶一路”建設(shè)的順利實(shí)施，為中國(guó)企業(yè)和公民“走出去”提供積極保障，同時(shí)豐富海外護(hù)僑手段、拓展海外安全危機(jī)的應(yīng)對(duì)方式，并為執(zhí)行海外維和任務(wù)的官兵提供后勤保障。

三、中國(guó)海外安保體系的構(gòu)建路徑

當(dāng)前，中國(guó)海外安保體系的建設(shè)還處在起步和探索階段，在構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在繼續(xù)運(yùn)用“自上而下”的外交與政治手段的同時(shí)，輔之以“自下而上”的市場(chǎng)與民間手段，加強(qiáng)海外安保能力建設(shè)，嘗試構(gòu)建“上下循環(huán)、交融運(yùn)行”的立體防護(hù)體系。從海外安全的供給側(cè)角度出發(fā)，中國(guó)應(yīng)在國(guó)家主導(dǎo)下構(gòu)建“五位一體”的海外安保體系，完善國(guó)家安全委員會(huì)的“海外安全指揮中樞”作用，以領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制為核心，以私營(yíng)安保公司、企業(yè)、保險(xiǎn)公司、海外僑團(tuán)為支柱，“一個(gè)核心”與“四大支柱”相互配合、相互支撐，從而形成一個(gè)官民結(jié)合、體系完備、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、反應(yīng)快速、職責(zé)清晰的良性互動(dòng)機(jī)制與架構(gòu)，協(xié)力保障中國(guó)公民和企業(yè)的海外安全與權(quán)益。

（一）完善國(guó)家安全委員會(huì)的全局統(tǒng)攝協(xié)調(diào)功能

考慮到中國(guó)海外利益的“超大規(guī)?！碧匦裕袊?guó)海外安保體系需要?jiǎng)佑门c之相匹配的各種力量和資源，為此需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的“海外安全指揮中樞”。目前，參與中國(guó)海外利益保護(hù)的部門數(shù)量眾多，包括但不限于外交部、商務(wù)部、公安部等。由于諸多原因，這些部門在保護(hù)海外公民安全行動(dòng)上的協(xié)調(diào)性尚有待提高，有可能產(chǎn)生行動(dòng)上的障礙，從而增加應(yīng)對(duì)海外安全問(wèn)題的成本。

例如，2011年利比亞撤僑行動(dòng)是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中國(guó)政府最大規(guī)模的有組織撤離海外中國(guó)公民的行動(dòng)，取得了巨大的成功，但也折射出中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制上存在的一些問(wèn)題，值得反思。2011年利比亞安全局勢(shì)惡化后，中國(guó)外交部與商務(wù)部分別于2月19日、20日發(fā)出警告，發(fā)布時(shí)間并不一致。而當(dāng)中方于2月22日宣布撤離時(shí)，美歐等國(guó)家的人員已基本撤離完畢。 利比亞撤僑行動(dòng)在決策上稍顯猶豫，暴露出海外安全危機(jī)應(yīng)對(duì)的兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)：一是信息捕捉滯后，綜合研判能力有待加強(qiáng)；二是部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，快速反應(yīng)機(jī)制運(yùn)作稍顯遲緩。究其原因，在于現(xiàn)有的“部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”只是應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在復(fù)雜的海外風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)其啟動(dòng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)往往無(wú)法精準(zhǔn)把握，因而在信息研判與統(tǒng)一行動(dòng)方面難免有所遲緩。相比之下，新成立的國(guó)家安全委員會(huì)可以發(fā)揮“海外安全指揮中樞”的作用，為跨部門協(xié)調(diào)提供可能性。

相比之下，2015年的也門撤僑行動(dòng)則果斷、迅速。各部門之間之所以配合順暢，被認(rèn)為是國(guó)家安全委員會(huì)在其中發(fā)揮了重要的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。然而，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界認(rèn)為，相較于西方大國(guó)，中國(guó)的國(guó)家安全委員會(huì)籌建時(shí)間較晚，在運(yùn)作機(jī)制和工作內(nèi)容等方面仍有不少值得改進(jìn)和提升的空間。 但是盡管存在一些問(wèn)題和不足，在外部安全挑戰(zhàn)日益復(fù)雜和多元化的形勢(shì)下，目前能夠有效協(xié)調(diào)各個(gè)涉外部門間關(guān)系，最大限度地維護(hù)和拓展中國(guó)海外利益的，仍非國(guó)家安全委員會(huì)莫屬。未來(lái)可進(jìn)一步明確和細(xì)化國(guó)家安全委員會(huì)的職能，制定國(guó)家安全委員會(huì)介入海外重大緊急危機(jī)事件的標(biāo)準(zhǔn)以及與國(guó)務(wù)院應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的銜接機(jī)制，并視海外安全事件的威脅程度而采取有差別的介入方式。 同時(shí)，在國(guó)家安全委員會(huì)的指導(dǎo)下，完善以外交部為核心的部際橫向聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，提升領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制的運(yùn)作效率。事實(shí)上，2015年7月《國(guó)家安全法》的頒布為完善“大領(lǐng)保”格局提供了充足的法律依據(jù)。《國(guó)家安全法》第48條明確規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)維護(hù)國(guó)家安全工作需要，建立跨部門會(huì)商工作機(jī)制，就維護(hù)國(guó)家安全工作的重大事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)商研判，提出意見和建議”。 以此為依據(jù)，在國(guó)家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，可進(jìn)一步強(qiáng)化“部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”。在“國(guó)家總體安全觀”的整體目標(biāo)與框架之下，國(guó)家安全委員會(huì)可以在最高層級(jí)上對(duì)外交、經(jīng)濟(jì)、軍事、安全、信息等職能部門進(jìn)行集中統(tǒng)籌與全面協(xié)調(diào)，打破和超越部門或局部利益，理順政策制定與執(zhí)行上的分歧與沖突，以求實(shí)現(xiàn)決策的一體化、效率的最大化、行動(dòng)的最優(yōu)化，從而更好地滿足維護(hù)中國(guó)海外利益的需要。

（二）推動(dòng)中國(guó)私營(yíng)安保公司“走出去”

“走出去”規(guī)模越大，程度越高，安全需求就越大。由于受到諸多條件和因素的限制，僅依靠東道國(guó)政府和中國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)不足以滿足境外企業(yè)的安全需求。而私營(yíng)安保公司作為一種具有諸多優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)工具，能夠有效地填補(bǔ)安全需求與供給之間的“安全鴻溝”，中國(guó)企業(yè)和公民可以訴諸市場(chǎng)向私營(yíng)安保公司購(gòu)買安全服務(wù)。 所謂私營(yíng)安保公司（Private Security Company，PSC），即合法設(shè)立的以軍事或準(zhǔn)軍事手段系統(tǒng)性地向客戶提供安全服務(wù)的公司。 私營(yíng)安保公司脫胎于冷戰(zhàn)時(shí)期的私營(yíng)軍事安全公司（Private Military Security Company，PMSC），后者由于受到1977年聯(lián)合國(guó)《日內(nèi)瓦公約》“雇傭兵”禁止條款的限制而逐漸演化為前者。 私營(yíng)安保公司在西方國(guó)家興起已久，跨國(guó)企業(yè)、國(guó)際組織、政府機(jī)構(gòu)甚至一般的公民都訴諸安保公司謀求自身人身和財(cái)產(chǎn)安全。事實(shí)上，中資企業(yè)已開始大量從私營(yíng)安保公司購(gòu)買安全服務(wù)，以保障在高危國(guó)家和地區(qū)投資項(xiàng)目的日常安全運(yùn)營(yíng)。

“一帶一路”建設(shè)和國(guó)際產(chǎn)能合作的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)必然導(dǎo)致海外安全需求的急劇增加。面對(duì)海外安全供給不足的被動(dòng)局面，中國(guó)應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，支持中資私營(yíng)安保公司“走出去”參與中國(guó)海外安全治理。雖然中國(guó)民營(yíng)安保起步晚、發(fā)展慢、國(guó)際化程度低，但具備“走出去”的基本條件。一是中國(guó)國(guó)內(nèi)民營(yíng)安保行業(yè)有了一定的發(fā)展，二是國(guó)際市場(chǎng)上存在較大擴(kuò)展空間。統(tǒng)計(jì)顯示，2011年全球私營(yíng)安保服務(wù)行業(yè)的市場(chǎng)容量為1 320億美元，由于恐怖活動(dòng)與暴力犯罪形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，2012-2019年，全球安全市場(chǎng)會(huì)以7%的速度增長(zhǎng)，到2019年市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到2 200億美元。 當(dāng)然，中國(guó)民營(yíng)安保公司走出去也面臨諸多制約因素，比如安保行業(yè)規(guī)范缺失、高水平及國(guó)際化安保人才匱乏等。為此，政府當(dāng)前應(yīng)從政策和行政管理上予以積極扶持，包括由政府部門協(xié)調(diào)整合安保行業(yè)力量、制定行為標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范等，形成強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制；與此同時(shí)，高校與智庫(kù)等社會(huì)力量也可在外交資源、人才資源、智力資源等方面對(duì)安保企業(yè)的外向發(fā)展予以幫助。

（三）引導(dǎo)中資企業(yè)建立“嵌入式”的安保機(jī)制

著眼于中國(guó)與外部世界關(guān)系發(fā)展的大趨勢(shì)，尤其是更大規(guī)模走出去的歷史趨勢(shì)，未來(lái)中國(guó)企業(yè)必須確立境外安全風(fēng)險(xiǎn)主體的責(zé)任， 把境外經(jīng)營(yíng)安全視為頭等大事。為此，中國(guó)企業(yè)應(yīng)盡快建立“嵌入式”安保機(jī)制，將安保制度“內(nèi)化”到企業(yè)的海外經(jīng)營(yíng)管理中。具體來(lái)說(shuō)：首先，企業(yè)首先要樹立安全成本意識(shí)。安全成本是安全經(jīng)濟(jì)學(xué)（Safety Economics）研究的范疇，安全經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究企業(yè)安全投入與經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系的科學(xué)。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)安全經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究可以追溯到20世紀(jì)30年代，在全球化語(yǔ)境下其核心內(nèi)涵是以預(yù)防性安全支出來(lái)防范或減少風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人員與財(cái)產(chǎn)安全。 然而，在實(shí)踐中，中國(guó)企業(yè)大多未引入經(jīng)濟(jì)安全成本制度，安全成本無(wú)法記入財(cái)務(wù)報(bào)表，這種情況必然外溢到企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)過(guò)程中。有些企業(yè)在投資合作中忽視安全成本核算，因而缺乏安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和相應(yīng)預(yù)案。其次，企業(yè)應(yīng)將安全成本納入跨國(guó)經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中。國(guó)有企業(yè)在參與海外工程項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)制定項(xiàng)目專屬的安保預(yù)算，并將安保支出納入海外項(xiàng)目合同，不能為了刻意壓低項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成本而忽視安保投入。相關(guān)政府部門（如商務(wù)部）可頒布條例，強(qiáng)制性要求海外投資企業(yè)將合同金額的一部分預(yù)留用于安保支出，參照國(guó)內(nèi)安保規(guī)定劃定硬性比例下線，并要求專項(xiàng)安保預(yù)算由第三方監(jiān)管結(jié)算，以確保“?？顚Ｓ谩薄Ｔ俅?，企業(yè)應(yīng)設(shè)立專屬安保部門或“安全官”，學(xué)會(huì)“持劍經(jīng)商”。在高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家參與項(xiàng)目時(shí)，專屬安保部門或“安全官”應(yīng)在談判和論證階段就開始介入，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)所處地區(qū)的社會(huì)安全進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以研判所處的安保環(huán)境。 在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，專屬安保部門或“安全官”應(yīng)監(jiān)督企業(yè)安保工作標(biāo)準(zhǔn)化的執(zhí)行，及時(shí)平衡企業(yè)安全需求和安全供給之間的關(guān)系，部署企業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌踩Ｐl(wèi)工作。 目前，在高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家擁有大量油氣項(xiàng)目的中石油已率先成立并擴(kuò)編海外安保部門，在海外風(fēng)險(xiǎn)防范中取得了積極的成效。未來(lái)，可將中石油的成功經(jīng)驗(yàn)予以復(fù)制和推廣。

（四）依托商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁海外勞工風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)企業(yè)在“走出去”過(guò)程中，比較突出的安全風(fēng)險(xiǎn)是綁架勒索。當(dāng)境外綁架事件發(fā)生時(shí)，很多中資企業(yè)能夠想到的依靠對(duì)象往往只有外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)和企業(yè)自身關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，對(duì)于擁有龐大服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)求助不多。其原因主要在于：一是中國(guó)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較為淡薄，疏于防范。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較強(qiáng)，愿意用百分之一的既定成本來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)可能造成的百分之百的損失；而很多中國(guó)企業(yè)則認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是小概率事件，忽視小概率風(fēng)險(xiǎn)可能造成巨大損失。二是中國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，可供中國(guó)企業(yè)選擇的海外投資險(xiǎn)種并不多。中國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司為外派勞務(wù)人員提供的主要險(xiǎn)種為常規(guī)類的雇主責(zé)任險(xiǎn)、出境人員意外傷害險(xiǎn)、境外緊急救援險(xiǎn)等，極少公司有能力提供諸如“綁贖險(xiǎn)”等特殊安全防護(hù)險(xiǎn)。反觀西方國(guó)家，反綁架業(yè)務(wù)已成為具備標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格、程序和中間人的正規(guī)產(chǎn)業(yè)，“綁贖險(xiǎn)”也成為一種特殊的危機(jī)處理險(xiǎn)種。以英國(guó)為例，化險(xiǎn)集團(tuán)（Control Risks）、希思可保險(xiǎn)公司（Hiscox）、NYA安全公司（NYA International）等都是這個(gè)行業(yè)的翹楚。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》稱，目前75%的世界五百?gòu)?qiáng)企業(yè)為海外員工購(gòu)買“綁架贖金險(xiǎn)”。 一旦劫持事件發(fā)生后，歐美國(guó)家的保險(xiǎn)公司可以不受政府“不談判、不妥協(xié)、不支付”公開立場(chǎng)的束縛，通過(guò)秘密給付贖金解救人質(zhì)。

近年來(lái)，恐怖主義的泛濫和“伊斯蘭國(guó)”極端勢(shì)力的崛起使中東地區(qū)成為綁架事件的高發(fā)地。據(jù)英國(guó)化險(xiǎn)集團(tuán)的數(shù)據(jù)，2010年中東地區(qū)綁架事件占全球的5%，到2015年則上升到16%。 針對(duì)中東地區(qū)綁架等發(fā)散性風(fēng)險(xiǎn)的日益增多，中資保險(xiǎn)公司應(yīng)該按照《2014年國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》的要求，提升保險(xiǎn)業(yè)對(duì)外開放水平，嘗試多形式、多渠道“走出去”，為中國(guó)海外企業(yè)提供特殊安全防護(hù)險(xiǎn)。中國(guó)平安保險(xiǎn)公司已邁出了重要的一步，于2015年11月與英國(guó)危機(jī)管理公司NYA合作，率先推出“綁贖險(xiǎn)”。 此外，外資跨國(guó)保險(xiǎn)公司也開始搶占中國(guó)市場(chǎng)，諸如美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）旗下的美亞保險(xiǎn)公司等紛紛在中國(guó)開展“綁贖險(xiǎn)”業(yè)務(wù)。面對(duì)不斷增大的海外綁架風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)企業(yè)應(yīng)學(xué)會(huì)“借船出?！保唇柚就梁屯鈬?guó)大型跨國(guó)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)為自身員工安全提供保護(hù)，通過(guò)商業(yè)工具轉(zhuǎn)移海外風(fēng)險(xiǎn)。

（五）發(fā)揮海外僑團(tuán)的“安全杠桿”作用

海外華僑華人是中華民族的重要組成部分，也是推動(dòng)中外交流合作的友好使者和實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的寶貴資源。規(guī)模龐大的海外華僑華人并非無(wú)序存在，而是通過(guò)社團(tuán)組織（即僑團(tuán)）有機(jī)整合在一起。僑團(tuán)是海外華僑華人社會(huì)賴以生存發(fā)展且有序運(yùn)行的組織形式，也是聯(lián)系、團(tuán)結(jié)、服務(wù)僑胞的重要載體。目前，世界各國(guó)的海外華僑華人社團(tuán)數(shù)量有2.5萬(wàn)多個(gè)， 這些僑團(tuán)并不是孤立封閉的個(gè)體，而是以地緣、親緣和業(yè)緣為基礎(chǔ)建立了各種級(jí)別的聯(lián)合組織以及所在國(guó)總機(jī)構(gòu)。當(dāng)前海外僑團(tuán)聯(lián)合的趨勢(shì)不斷擴(kuò)大，日益呈現(xiàn)出區(qū)域化和全球化的趨勢(shì)。 世界性的僑團(tuán)組織不斷涌現(xiàn)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有上百個(gè)之多。 從全球結(jié)構(gòu)看，海外僑團(tuán)呈現(xiàn)出一種“傘狀結(jié)構(gòu)”的特征，處于“傘軸”位置的是“中華民族向心力”，處于“傘輻”位置的是各個(gè)層級(jí)的華僑華人社團(tuán)。在海外安全形勢(shì)日益復(fù)雜的背景下，龐大的海外同胞資源不只是中國(guó)政府保護(hù)和服務(wù)的對(duì)象，更是中國(guó)海外安保體系鏈條上的重要一環(huán)。一方面，海外僑團(tuán)根植于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，與東道國(guó)政府及社會(huì)各界有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，熟諳當(dāng)?shù)氐妮浨?、民情與社情，人脈資源豐富，政商關(guān)系通達(dá)；另一方面，對(duì)海外華僑華人而言，積極參與和推動(dòng)海外安保體系的建立，可以有效抵御安全侵害，有利于維護(hù)自身的安全與正當(dāng)權(quán)益。

在海外風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和救助中，同胞、同族之間的互助往往是極為重要的資源。事實(shí)上，在中國(guó)長(zhǎng)期積貧積弱的時(shí)代，這種華僑華人之間的守望互助，曾經(jīng)是大批海外華人最重要的安全保障。當(dāng)前面臨日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的海外安全形勢(shì)，僑務(wù)工作應(yīng)該圍繞凝聚僑心、匯聚僑智、發(fā)揮僑力這條主線，發(fā)揮僑團(tuán)平臺(tái)的“安全杠桿”作用。

第一，搭建信息共享平臺(tái)。從實(shí)踐看，許多僑領(lǐng)在當(dāng)?shù)赜休^高威望和知名度，掌握信息全面，而當(dāng)?shù)貎S團(tuán)在信息獲得的及時(shí)性上也優(yōu)于其他渠道。因而，中國(guó)可借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，由使領(lǐng)館牽頭定期舉辦安全形勢(shì)研討會(huì)，邀請(qǐng)僑領(lǐng)、中資企業(yè)、駐外記者等參加，就東道國(guó)當(dāng)?shù)匕踩蝿?shì)進(jìn)行系統(tǒng)性分析研判，形成在“全信息、全語(yǔ)種、全時(shí)段”環(huán)境下獲取信息的能力，并及時(shí)將安全信息匯總，發(fā)布給境外企業(yè)與公民。

第二，推廣海外安全聯(lián)防機(jī)制。近年來(lái)，中國(guó)部分駐外使領(lǐng)館已經(jīng)在試點(diǎn)建立領(lǐng)事保護(hù)聯(lián)絡(luò)員及安全聯(lián)防機(jī)制，旨在借助海外社會(huì)力量拓展領(lǐng)事保護(hù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，豐富領(lǐng)事保護(hù)的手段和工具。 這一機(jī)制初步建立了以我駐外使領(lǐng)館為核心、愛國(guó)僑團(tuán)為主要力量的境外安全保護(hù)工作隊(duì)伍，在維護(hù)中國(guó)機(jī)構(gòu)和公民的海外安全和合法權(quán)益中發(fā)揮了積極作用。未來(lái)，應(yīng)把海外安全聯(lián)防機(jī)制進(jìn)一步推廣至中高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，以增強(qiáng)處置境外突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)化管控。

第三，完善“華僑華人互助中心”服務(wù)平臺(tái)。維護(hù)僑胞權(quán)益、解決好各類訴求是調(diào)動(dòng)僑團(tuán)積極性的前提與基礎(chǔ)。從2015年起，國(guó)務(wù)院僑辦支持有實(shí)力和公信力的海外僑團(tuán)，在海外僑胞集中的28個(gè)地區(qū)設(shè)立了首批32個(gè)“華僑華人互助中心”（簡(jiǎn)稱“華助中心”），與當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)、司法、移民、海關(guān)、稅務(wù)等部門建立良好關(guān)系，對(duì)僑胞關(guān)愛幫扶，維護(hù)僑胞正當(dāng)權(quán)益。 除相互幫扶與支持外，“華助中心”還能有效地加強(qiáng)僑團(tuán)之間橫向聯(lián)動(dòng)，以及僑團(tuán)與政府機(jī)構(gòu)之間縱向協(xié)調(diào)，有利于擴(kuò)大影響，展現(xiàn)族群力量。在海外安全體系的建構(gòu)中，依托海外僑胞的資源和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮海外僑團(tuán)的“安全杠桿”作用，既可有效維護(hù)華僑華人的合法權(quán)益，又可提升海外風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

結(jié) 束 語(yǔ)

中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)全球性國(guó)家，中國(guó)海外利益的迅速拓展與廣泛延伸是中國(guó)日益融入全球體系之中的必然結(jié)果，切實(shí)維護(hù)中國(guó)海外公民與企業(yè)的安全與權(quán)益已成為外交與國(guó)家安全工作的重要內(nèi)容。在中國(guó)國(guó)家利益大舉向外擴(kuò)散的同時(shí)，非傳統(tǒng)安全威脅帶來(lái)的挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻，加強(qiáng)海外安全風(fēng)險(xiǎn)管控迫在眉睫。海外投資并不是簡(jiǎn)單的資本輸出，而是中國(guó)企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的重要途徑，全球化的資源配置需要有全球化的安保體系作為支撐。若不從全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景出發(fā)重構(gòu)海外風(fēng)險(xiǎn)防控體系，中國(guó)駐外使領(lǐng)館即便增加再多的人員編制和經(jīng)費(fèi)，也只能起到“救火”的作用，無(wú)法從根本上應(yīng)對(duì)此起彼伏的海外安全事件。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的海外安全挑戰(zhàn)，在繼續(xù)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，還應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)主體的積極性，打破各單元之間的限制，實(shí)現(xiàn)多部門、多組織和多機(jī)構(gòu)之間的高效協(xié)作，從而形成一種協(xié)力型的海外安保體系，切實(shí)維護(hù)中國(guó)在海外的長(zhǎng)久利益。海外安保體系，既要師夷長(zhǎng)技，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要立足國(guó)情，從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，不可偏廢。只有設(shè)計(jì)出一套適合自己國(guó)情的海外安保體系，才能有效推動(dòng)自身海外經(jīng)濟(jì)、政治利益的拓展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化。

[收稿日期：2017-03-03]

[修回日期：2017-04-17]

[責(zé)任編輯：孫震海]