關(guān)于住宅土地使用權(quán)到期后續(xù)期續(xù)費(fèi)問(wèn)題的思考

鄭百靈+江達(dá)

摘 要：關(guān)于住宅土地使用權(quán)到期后是否自動(dòng)續(xù)期以及續(xù)期是否需要繳納使用費(fèi)的問(wèn)題，目前我國(guó)法律對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定，而這兩個(gè)問(wèn)題又關(guān)乎到廣大群眾的切身利益，影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)法律規(guī)范及不同觀點(diǎn)進(jìn)行了分析，提出了筆者的思考，希望能夠引起大家對(duì)于上述問(wèn)題的關(guān)注。

關(guān)鍵詞：住宅土地使用權(quán) 續(xù)期 續(xù)費(fèi)

2016年4月16日，浙江省溫州市部分市民住宅土地使用權(quán)到期后需支付高額費(fèi)用續(xù)期的消息，被媒體廣泛報(bào)道，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。該事件也將住宅土地使用權(quán)到期后是否續(xù)期續(xù)費(fèi)的問(wèn)題提前暴露了出來(lái)。

一、住宅土地使用權(quán)到期后是否自動(dòng)續(xù)期

目前我國(guó)對(duì)于土地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期問(wèn)題作出規(guī)定的法律法規(guī)有四部：1.1990年施行的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》；2.1999年施行的《土地管理法》；3.1995年施行并于2007年8月30日修改的《城市房地產(chǎn)管理法》；4.2007年10月1日施行的《物權(quán)法》。

前三部規(guī)定相近，如《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回?！睂?duì)此，《物權(quán)法》149條則規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。

根據(jù)法律適用的選擇，上位法優(yōu)先于下位法，《物權(quán)法》是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的基本法律，而《城市房地產(chǎn)管理法》是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的一般法律，《物權(quán)法》效力要優(yōu)先于《城市房地產(chǎn)管理法》，應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》。再者，按照新法優(yōu)于舊法的適用原則，也應(yīng)適用《物權(quán)法》。因此筆者認(rèn)為，在是否自動(dòng)續(xù)期這個(gè)問(wèn)題上，《物權(quán)法》已有明確規(guī)定，不存在爭(zhēng)議，即住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，應(yīng)當(dāng)自動(dòng)續(xù)期。

二、住宅土地使用權(quán)到期后自動(dòng)續(xù)期是否需要繳費(fèi)

觀點(diǎn)一，續(xù)期無(wú)需繳費(fèi)。

理由1：法律術(shù)語(yǔ)解釋應(yīng)當(dāng)遵循文義解釋的方法?！白詣?dòng)”的意思是不憑借人為力量?！白詣?dòng)續(xù)期”意指期限屆滿后之不憑借人為力量的自然延續(xù)，顯然無(wú)公共行政干預(yù)之余地。要求居民提出申請(qǐng)或繳納出讓金后才續(xù)期，顯然與“自動(dòng)續(xù)期”字面意思不符。

理由2：法律條款解釋應(yīng)遵循體系解釋的方法。《物權(quán)法》149條將土地使用權(quán)區(qū)分為住宅用地和非住宅用地，針對(duì)不同屬性的土地分類規(guī)定了不同的法律后果。規(guī)定非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后依照法律規(guī)定辦理續(xù)期，住宅土地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期。如果住宅土地使用權(quán)人到期后仍需申請(qǐng)續(xù)期、重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同及依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，那么《物權(quán)法》149條無(wú)需分類規(guī)定。

理由3：續(xù)期不繳費(fèi)符合《物權(quán)法》制定的指導(dǎo)思想。自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值是一次取得永久使用，成為恒產(chǎn)。“有恒產(chǎn)者有恒心”此舉能夠使百姓安居樂(lè)業(yè)，保障老百姓的房屋所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。

觀點(diǎn)二，續(xù)期需要續(xù)費(fèi)。

理由1：從土地使用費(fèi)的法律性質(zhì)上來(lái)看，續(xù)期繳費(fèi)是必須的。因?yàn)橥恋厥褂觅M(fèi)不是行政收費(fèi)，而是國(guó)家基于對(duì)于國(guó)有土地的所有權(quán)獲得的民事收益。政府在收取土地使用費(fèi)時(shí)是一個(gè)民事主體，不是行政主體。

理由2：在當(dāng)初簽訂20年土地使用權(quán)的，土地使用者支付的土地出讓金相較于70年土地使用權(quán)的必然少，如果續(xù)期無(wú)需繳費(fèi)，那么對(duì)于當(dāng)初簽訂70年土地使用權(quán)并繳納土地使用費(fèi)的土地使用者來(lái)說(shuō)明顯不公平。同時(shí)會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生消極的示范作用，以后所有的開發(fā)商取得土地使用權(quán)都不簽訂70年的使用權(quán)，都按照最短期限繳納出讓金，這樣關(guān)于土地使用權(quán)期限的規(guī)定就等于形同虛設(shè)。

理由3：如果自動(dòng)且免費(fèi)續(xù)期，那么住宅房屋土地使用權(quán)就相當(dāng)于永久的使用權(quán)，和所有權(quán)沒(méi)有區(qū)別。會(huì)造成實(shí)質(zhì)上的土地私人所有，與憲法第10條城市的土地屬于國(guó)家所有發(fā)生沖突。

三、筆者觀點(diǎn)

通過(guò)對(duì)相關(guān)法律規(guī)范及不同觀點(diǎn)進(jìn)行分析和思考，筆者觀點(diǎn)如下。

觀點(diǎn)一：住宅房屋土地使用權(quán)到期后土地使用權(quán)人無(wú)需提交續(xù)期申請(qǐng)、無(wú)需重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，住宅房租土地使用權(quán)自動(dòng)予以續(xù)期。

觀點(diǎn)二：就溫州市政府最終出臺(tái)的政策而言，若其規(guī)定住宅房屋土地使用權(quán)到期后需要交費(fèi)才能續(xù)期，無(wú)論最終制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何，都應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為無(wú)效。目前由國(guó)土資源部、浙江省國(guó)土資源廳組成聯(lián)合調(diào)研組赴浙江省溫州市調(diào)研指導(dǎo)住宅土地使用權(quán)到期的延長(zhǎng)問(wèn)題，正商討制定相關(guān)政策。而根據(jù)《立法法》規(guī)定，沒(méi)有法律、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定命令等依據(jù)，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章不能設(shè)定減損公民法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。因此在法律、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定命令等對(duì)此事予以明確之前，暫不應(yīng)當(dāng)交費(fèi)。

觀點(diǎn)三：關(guān)于是否應(yīng)交費(fèi)續(xù)期問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)交費(fèi)區(qū)分兩種情況。（1）對(duì)于簽訂少于70年土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)足70年土地出讓金。具體補(bǔ)交標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)機(jī)械地按照當(dāng)初出繳納標(biāo)準(zhǔn)或以目前繳納標(biāo)準(zhǔn)。如果按照當(dāng)初繳納標(biāo)準(zhǔn)，由于通貨膨脹，貨幣貶值，貨幣購(gòu)買力降低等因素，若按照當(dāng)初標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上國(guó)家將損失土地收入；如果按照目前土地出讓金繳納標(biāo)準(zhǔn)，使用權(quán)人將繳納高額的出讓金，甚至有的將超過(guò)當(dāng)初購(gòu)房?jī)r(jià)格，對(duì)于使用權(quán)人來(lái)說(shuō)將是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照近些年通貨膨脹率，綜合考慮當(dāng)初繳納標(biāo)準(zhǔn)與通貨膨脹率以確定土地出讓金地繳納標(biāo)準(zhǔn)，按照這種方式確定從一定程度上可以做到公平合理。（2）對(duì)于70年土地使用權(quán)到期后應(yīng)如何處理，筆者認(rèn)為目前先不應(yīng)妄下結(jié)論，想當(dāng)然出臺(tái)政策。當(dāng)初《物權(quán)法》第149條立法留白是因?yàn)?0年土地使用權(quán)住宅房屋占住宅房屋的絕大部分，未確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是因?yàn)楫?dāng)初專家學(xué)者無(wú)法預(yù)測(cè)未來(lái)，更無(wú)法預(yù)測(cè)半個(gè)世紀(jì)之后的社會(huì)狀況，留白是為了給以后的執(zhí)政者留有解釋的空間。到時(shí)收費(fèi)與否，利弊如何，當(dāng)前是無(wú)法確定的，依據(jù)屆時(shí)的社會(huì)狀況綜合考慮各種利弊得失來(lái)確定是否收費(fèi)續(xù)期。

觀點(diǎn)四：關(guān)于是否收費(fèi)產(chǎn)生的爭(zhēng)議，主要原因是《物權(quán)法》第149條規(guī)定留白，沒(méi)有明確說(shuō)明，使各個(gè)主體在理解時(shí)存在產(chǎn)生歧義的空間，因此應(yīng)統(tǒng)一做出法律解釋，對(duì)少于70年土地使用權(quán)補(bǔ)交出讓金繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

四、問(wèn)題探討

房地兩張皮，房子是自己的，土地是國(guó)家的，土地有期限，房子沒(méi)有期限，而房屋的壽命，普通民宅按建筑規(guī)范的要求，50年就是合格建筑，所以絕大多數(shù)住宅用房大約在50年時(shí)都成了危房或即將成為危房，不存在修復(fù)的可能，推倒重來(lái)不可避免，一旦拆除，房屋所有權(quán)便告消滅，但此時(shí)使用權(quán)還未到期，使用權(quán)人理所當(dāng)然有權(quán)利在原土地上重建房屋。但花費(fèi)由誰(shuí)買單，又是一個(gè)有待明確的問(wèn)題。