寳島先行：低薪籠罩下，勞、資、政大鬥法

政治變革，勞權(quán)突破

臺灣的勞動(dòng)環(huán)境處在一個(gè)變化的過程中，特別是自1960年代經(jīng)1970年代至1980年代，這20年之間是臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速起飛的時(shí)期，1985年後期受到兩次能源危機(jī)、臺幣大幅升值等影響，臺灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步開始緩慢下來。在這段時(shí)期，雖然臺灣政治上處於戒嚴(yán)時(shí)期，勞工運(yùn)動(dòng)的力量被壓制到幾乎為零的狀況，但人民的一般生活水平也隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而有了一定程度的攀升。這一時(shí)期臺灣人民在政治力量的長期壓制下，除了少數(shù)人以外，絕大多數(shù)人不懂也不敢去爭取自己的權(quán)益，因此那時(shí)的勞動(dòng)環(huán)境是特定的安排，勞工很少去主動(dòng)維護(hù)自身的權(quán)益，勞資雙方力量是極度失衡的。

而1987年臺灣解嚴(yán)後，民主意識開始蓬勃發(fā)展，勞工組織也開始活躍起來，但勞工團(tuán)結(jié)的能量終究需要時(shí)間的累積與醞釀，沒有辦法瞬間成長與爆發(fā)。雖然解嚴(yán)後勞工團(tuán)結(jié)組織有了比較自由活動(dòng)的空間，但政府長期以來對於勞工團(tuán)結(jié)組織一直抱持著愛護(hù)又怕受傷害的態(tài)度，加上自1984 年《勞動(dòng)基準(zhǔn)法》開始施行以來，臺灣政府就一直有個(gè)去不掉的觀念枷鎖，那就是用“勞資雙方大家依照勞基法來，穩(wěn)定和諧勞資關(guān)係，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的想法在形塑臺灣的勞資關(guān)係。因此在解嚴(yán)以後到現(xiàn)在，勞工團(tuán)結(jié)組織的力量雖然有逐漸成長的趨勢，但是還不到能夠與世界先進(jìn)國家相比擬的地步。

再者，因?yàn)檫@些年臺灣政經(jīng)發(fā)展情勢的變化，在面臨2000年以後世界經(jīng)濟(jì)不景氣的大環(huán)境下，勞工團(tuán)結(jié)組織未能即時(shí)扮演維護(hù)勞工權(quán)益的角色。在金融海嘯期間，政府也疏忽了對勞工薪資水平的掌控，導(dǎo)致近20年來臺灣勞工的工資額度不但沒有增加，反而下降到15年前的水準(zhǔn)。2000年前後成為臺灣勞動(dòng)環(huán)境的一個(gè)大的分水嶺，特別是2008年金融海嘯過後，當(dāng)時(shí)的政府出現(xiàn)了一個(gè)很大“敗筆”的政策，政府為了鼓勵(lì)企業(yè)廣泛聘用員工，提出特殊時(shí)期補(bǔ)貼2萬2新臺幣的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定未有強(qiáng)制性，結(jié)果大量的企業(yè)認(rèn)為政府提出最低薪資2萬2的標(biāo)準(zhǔn)，不少企業(yè)開始給新僱員特別是年輕人22K，瞬間臺灣的一般薪資從2萬8千新臺幣變成2萬2千新臺幣的基準(zhǔn)，自此22K的陰影一直揮之不去。再加上勞工退休金條例中對於個(gè)人給付標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，客觀上在2000年以後加重了勞工、企業(yè)的雙重負(fù)擔(dān)，當(dāng)企業(yè)成本增加則變相影響加薪，逐漸造成了“低薪”困境。同時(shí)，因?yàn)樵谌裰铝督?jīng)濟(jì)發(fā)展的國家政策主導(dǎo)下，長工時(shí)現(xiàn)象一直無法得到有效改善，甚至在2016年OECD的統(tǒng)計(jì)中，臺灣工時(shí)總數(shù)在全世界長工時(shí)的評比中位居第五名。在如此長工時(shí)、低薪資的狀況下，零職災(zāi)的勞動(dòng)政策也就很難輕易落實(shí)了，造成臺灣許多人對於勞動(dòng)條件和勞工環(huán)境有了血汗企業(yè)、血汗勞工的印象，這確實(shí)是臺灣當(dāng)前無奈的困境。

工會(huì)弱勢，勞資失衡

在勞工面對著低薪資、長工時(shí)等困局下，自然會(huì)想到屬於工人自己的維權(quán)組織：工會(huì)。而臺灣的工會(huì)組織也確實(shí)是扮演著勞工維權(quán)的重要途徑之一。但在現(xiàn)實(shí)層面來看，臺灣的工會(huì)組織在嚴(yán)格的法制規(guī)範(fàn)下，其實(shí)並沒有實(shí)現(xiàn)真正的組織自由化。

在臺灣，工會(huì)依法只能組成企業(yè)工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)與職業(yè)工會(huì)這三種。雖然全部的工會(huì)數(shù)量高達(dá)5400餘家，但絕大多數(shù)都屬於職業(yè)工會(huì)，共有4000多家，產(chǎn)業(yè)工會(huì)150餘家，企業(yè)工會(huì)更不到1000家。工會(huì)整體組織率雖然高達(dá)34%左右，但過去以來，會(huì)員勞工覆蓋率最高的職業(yè)工會(huì)與產(chǎn)業(yè)工會(huì)，比較少能夠發(fā)揮真正的勞工維權(quán)功能。當(dāng)然，最近勞工團(tuán)結(jié)意識逐漸覺醒，若干職業(yè)工會(huì)（像桃園市空服員職業(yè)工會(huì)）與產(chǎn)業(yè)工會(huì)（例如高等教育教師產(chǎn)業(yè)工會(huì)）等有了比較蓬勃的活動(dòng)力，其工會(huì)活動(dòng)也顯著有了影響社會(huì)輿論的功能。但總體來講，原本應(yīng)該比較容易凝結(jié)團(tuán)結(jié)力量的企業(yè)工會(huì)，其組織力、團(tuán)結(jié)力、活動(dòng)力相對來講，反而比較弱勢。

這最主要的原因乃在於全臺133萬家企業(yè)中，絕大多數(shù)接近97%屬於中小企業(yè)，而工會(huì)法規(guī)定籌組工會(huì)必須至少30人以上，因此絕大多數(shù)企業(yè)並沒有企業(yè)工會(huì)的存在，比較有活動(dòng)力的企業(yè)工會(huì)反而是國營事業(yè)單位。相對於港澳7人可以籌組工會(huì)，大陸25人可以組建工會(huì)，日本10人組工會(huì)，韓國只需要2人就可以成立工會(huì)而言，臺灣的工會(huì)組織條件太過嚴(yán)苛，顯現(xiàn)出政府從內(nèi)心并不願(yuàn)意看到企業(yè)工會(huì)的發(fā)展，因此現(xiàn)有的企業(yè)工會(huì)的功能與效果，充其量只局限於自己的企業(yè)內(nèi)部。所以我們期待臺灣能有更具有自發(fā)性、有力量的職業(yè)工會(huì)或產(chǎn)業(yè)工會(huì)發(fā)展起來。特別是通過2016年的空服員罷工事件，整體社會(huì)開始認(rèn)識到罷工其實(shí)並非什麼洪水猛獸，它可以讓社會(huì)大眾更加了解到工人維權(quán)的必要性與社會(huì)持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。從“太陽花學(xué)運(yùn)”以來，我們看到臺灣年輕人對於體制、現(xiàn)狀的不滿與衝撞，新一代越來越不受政府的高壓控制，展現(xiàn)出的自主性在不斷增強(qiáng)，因此未來出現(xiàn)更多數(shù)量的企業(yè)工會(huì)、職業(yè)工會(huì)等都是有可能的。

當(dāng)然，除了工會(huì)的維權(quán)外，工人最基本的依靠就是現(xiàn)實(shí)的勞動(dòng)法律。在臺灣的勞動(dòng)法制中，對於勞資爭議處理可以說是規(guī)範(fàn)比較完善、運(yùn)作比較正常的一個(gè)領(lǐng)域。勞資爭議當(dāng)事人除了可以上法院訴訟外， 絕大多數(shù)都會(huì)先透過勞資爭議處理機(jī)制來尋求解決。包括調(diào)解、仲裁、裁決等機(jī)制，大概能解決掉所有勞資爭議的近70%左右。特別是第一線的調(diào)解機(jī)制，在消弭勞資糾紛上扮演了重要的功能。至於集體的勞資爭議，特別是有關(guān)於不當(dāng)勞動(dòng)行為的爭議，在勞動(dòng)部底下設(shè)有裁決委員會(huì)專門處理，近年來被利用的頻率很高，功能比較顯著。

另外，企業(yè)內(nèi)有關(guān)勞動(dòng)條件提昇的勞資爭議，有工會(huì)的企業(yè)當(dāng)然會(huì)由該工會(huì)出面與僱主進(jìn)行團(tuán)體協(xié)商，臺灣也有幾家比較有力量的企業(yè)工會(huì)代表會(huì)員勞工與僱主展開周旋談判的成功案例，例如：大同公司、各個(gè)銀行員工會(huì)、中華電信、中鋼、新海瓦斯等等。

即使在現(xiàn)行的框架內(nèi)，解決爭議的機(jī)制和途徑都不少，但是臺灣的勞資關(guān)係仍舊緊張，特別是每每只要有新的法案預(yù)備出臺或新的勞動(dòng)政策需要開展時(shí)，就是臺灣勞、資、政三方亂鬥的時(shí)候。

回顧歷史，臺灣勞資關(guān)係正常發(fā)展，可以說是1987年解嚴(yán)以後才開始，至今不過30年的時(shí)間。這30年之間又歷經(jīng)幾次的能源危機(jī)、世界性經(jīng)濟(jì)不景氣，以及金融風(fēng)暴等因素，臺灣勞資雙方互相學(xué)習(xí)如何相處的時(shí)間並不長。勞資雙方是否能正常相處，取決於雙方如何對話。勞資雙方最在乎的就是勞動(dòng)條件的提升與經(jīng)營成本的控管，而不管勞動(dòng)條件或經(jīng)營人事成本，都會(huì)跟每一個(gè)不同的企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特性息息相關(guān)。因此勞資雙方應(yīng)該本著自己企業(yè)特質(zhì)來談判協(xié)商自己的勞動(dòng)條件。

但臺灣過去33年來，政府的政策也好、勞資雙方的認(rèn)知也好，都一直認(rèn)為“只要依照勞動(dòng)基準(zhǔn)法”來做就是不違法，而忽略了勞動(dòng)基準(zhǔn)法只是勞動(dòng)條件的最低基準(zhǔn)，勞資雙方都應(yīng)該形成努力向上提昇優(yōu)於勞動(dòng)基準(zhǔn)法的勞動(dòng)條件的正確觀念。例如勞動(dòng)基準(zhǔn)法有基本工資的規(guī)定，許多企業(yè)都只是給與部分工時(shí)勞工時(shí)薪133元新臺幣的基本工資而已，甚至離開北部地區(qū)往南部看，許多企業(yè)仍未給予這樣的基本工資。再加上臺灣有許多的企管顧問公司，會(huì)教僱主們?nèi)绾我?guī)避法令，當(dāng)然這些規(guī)避行為本身就是脫法行為，沒有被揭發(fā)出來以前，僱主會(huì)很高興地以為節(jié)省了許多的人事成本，一旦被檢舉，進(jìn)行勞動(dòng)檢查後，就會(huì)被罰以鉅額罰款，更大大增加了成本。這些種種現(xiàn)象導(dǎo)致勞資雙方的內(nèi)在矛盾與日俱增。而勞工在多有委屈求助無門時(shí)，最後就會(huì)把怨氣出在政府身上，以選票來制裁政府。

因此，從整體上來看，臺灣的勞資關(guān)係，很重要的是大家必須認(rèn)知到勞動(dòng)基準(zhǔn)法只是勞動(dòng)條件最低基準(zhǔn)，必須努力向上提昇。而努力向上提昇必須借助於勞資雙方的團(tuán)體協(xié)商。因此首先是工會(huì)組織率必須加強(qiáng)，特別是在企業(yè)工會(huì)這一塊，法規(guī)必須鬆綁組織工會(huì)的門檻。其次，政府要想辦法鼓勵(lì)勞工組織工會(huì)，與僱主盡快開始學(xué)習(xí)如何協(xié)商談判，唯有在和諧理性的談判協(xié)商中，才能推動(dòng)各家企業(yè)特有的勞資關(guān)係正?；?。

一例一休，匆忙上陣

而這一年來，在臺灣有個(gè)很奇怪的現(xiàn)象，一個(gè)法案同時(shí)得罪了資方和勞方，那就是“一例一休”，外界不少評論認(rèn)為“一例一休”是失敗的法律與政策。其實(shí)，我們必須理性看到勞動(dòng)法律得罪勞資雙方未必就是不好，雙方都叫好的勞動(dòng)法律也未必就是好的法律。

從開始討論到最後在2016年底立法通過的“一例一休”制度，其本身是為了完全週休二日而設(shè)計(jì)的制度，而週休二日是為了縮短工時(shí)絕對必要的制度。過去33年以來，勞動(dòng)基準(zhǔn)法都只規(guī)定週休一日，而臺灣企業(yè)依照勞基法來做的不在少數(shù)，如果法律一下子要改為週休二日，恐怕會(huì)對企業(yè)帶來過大的衝擊，因此就採取了比較緩和的“一例一休”。

所謂“一例一休”制度就是，每七日中要有兩日的休息，一日為例假絕對不可加班，另一日為法定不用上班的休息日，但僱主在一定條件下，可以例外讓勞工加班。而為了避免僱主不會(huì)濫用休息日加班，以達(dá)到完全週休二日的效果，因此採取了高額的加班費(fèi)制度。所謂高額加班費(fèi)措施，採取兩種手段。一是加班費(fèi)比平常日加班、國定假日加班都來得高；二是休息日加班，只要加班1個(gè)小時(shí)，僱主就必須給4小時(shí)薪水，加班至5小時(shí)，僱主要給8小時(shí)薪水，加班至第9小時(shí)，僱主要給12小時(shí)薪水。就是因?yàn)檫@鉅額加班費(fèi)的規(guī)定造成僱主們的反彈。另外，在本次勞基法修法中，也一併將特別休假制度做了一些變革。例如繼續(xù)工作滿半年就會(huì)有3天特休，滿一年有7天，滿2年有10天等等。另外，年度內(nèi)特休未休完者，僱主必須給予工資。這也是增加了僱主的成本，自然就從一開始就引起僱主的強(qiáng)烈反彈。

而對於勞工而言，政府在實(shí)施“一例一休”縮短工時(shí)政策時(shí)，卻同時(shí)砍了勞工7天的國定假日，以致勞工每年從原本19天國定假日，變成只剩12天。其次，來自於僱主們的反彈，開始不讓勞工加班，寧可聘請臨時(shí)工解決工源不足問題，勞工們的加班減少，工資收入自然隨之減少，也變成了對這個(gè)制度不滿的原因之一。而這其中最大的問題，其實(shí)就在於資訊揭露不足，法律內(nèi)容宣導(dǎo)不足，導(dǎo)致大家的誤解很深。

每個(gè)國家都有自己不同的勞動(dòng)政策，而勞動(dòng)政策在釐定時(shí)不一定 根據(jù)其他國家的經(jīng)驗(yàn)就能如數(shù)炮製，必須考量到每一個(gè)國家、社會(huì)自己的特性來適當(dāng)?shù)匦薷?。以我個(gè)人專攻勞動(dòng)法的觀點(diǎn)來看，“一例一休”應(yīng)該是一個(gè)對臺灣有用的勞動(dòng)政策與法律規(guī)定。因?yàn)樗鼙容^和緩地改進(jìn)與達(dá)成目標(biāo)。因此有問題不是“一例一休”本身，而是法律開始施行前，並沒有足夠時(shí)間向民眾、企業(yè)宣導(dǎo)、以及政府部門沒有事先將全部配套的解釋等準(zhǔn)備到位，等於是邊做邊推出一些法令解釋的內(nèi)容，而這些法律解釋內(nèi)容往往仍有若干尚存疑慮之處。

特別是由於當(dāng)初立法時(shí)沒有法令施行的猶豫期，因此實(shí)施迄今半年來政府都處於只是宣導(dǎo)、適應(yīng)階段，沒有強(qiáng)力要求企業(yè)現(xiàn)實(shí)達(dá)成。而在這一段時(shí)間，政府透過種種方式在宣導(dǎo)法令，在我看來，勞資雙方對於“一例一休”新法令的理解增多，反對的聲音也有一點(diǎn)一滴在消退中的趨勢。

當(dāng)然一套新的勞動(dòng)政策或新的法律，開始施行二、三年後，一定要有全盤的檢討修正。在這兩、三年內(nèi)，新制度的基本規(guī)定不宜貿(mào)然再有新的重大變革，否則只會(huì)導(dǎo)致勞資雙方再一次與政府的對立。

當(dāng)然，回到勞權(quán)保護(hù)上，目前，臺灣的勞動(dòng)法令體系建構(gòu)比較完整。惟，政策釐定與法令制定上往往受到政治力介入頗深。政黨輪替的頻繁與政治上藍(lán)綠的惡鬥，使得原本單純的勞工政策充滿著政治、選票的算計(jì)，往往朝令夕改，傷害了政策的持久性與法律的公信力。而對於廣大臺灣勞工而言，往後應(yīng)該更關(guān)心工會(huì)，把工會(huì)當(dāng)成自己的家，看成可以保障自己權(quán)益的避風(fēng)港；而工會(huì)也應(yīng)該扮演好監(jiān)督僱主守法以及維護(hù)勞工權(quán)益的角色。與此同時(shí)，僱主應(yīng)該把勞工當(dāng)成事業(yè)經(jīng)營的好夥伴，而不只是幫忙僱主賺錢的工具；政府應(yīng)該不偏不頗確實(shí)立於中立者角色來解決勞資糾紛，也只有如此，勞、資、政三方才可以盡快走出目前大亂鬥的困局，提升整體臺灣的勞動(dòng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

邱駿彥：中國文化大學(xué)法律學(xué)系教授，臺灣勞動(dòng)部法規(guī)委員會(huì)委員、勞資爭議主任仲裁委員，臺灣勞動(dòng)法學(xué)會(huì)第二屆理事長