京津冀不能再分灶吃飯

高瞻

為推動京津冀協(xié)同發(fā)展，按照“重點突出、率先突破”的原則，中央有關(guān)部門決定從交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域入手，爭取在區(qū)域一體化發(fā)展方面實現(xiàn)率先突破。目前，有關(guān)部門正在制定三個重點領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展推進方案，一些基礎(chǔ)性工作也在有序展開。

事實上，有關(guān)部門之所以選擇交通、生態(tài)和產(chǎn)業(yè)這三大領(lǐng)域作為推動京津冀協(xié)同發(fā)展的切入點和突破口，一方面是因為這三大領(lǐng)域本身對于促進京津冀協(xié)同發(fā)展十分重要，另一方面也是因為當(dāng)前這三大領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展面臨的問題比較突出。比如，作為京津冀協(xié)同發(fā)展骨骼系統(tǒng)的交通一體化領(lǐng)域，目前三地之間存在交通規(guī)劃設(shè)計對接不順暢、道路客運監(jiān)管效能低等問題。產(chǎn)業(yè)的對接協(xié)作則是實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實體內(nèi)容和關(guān)鍵支撐，然而目前三地之間的產(chǎn)業(yè)布局基本上形成了“大而全”或“小而全”的封閉式發(fā)展系統(tǒng)，各干各的，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，三地間產(chǎn)業(yè)鏈的銜接配套設(shè)施相對薄弱，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移不順暢。產(chǎn)生上述問題的原因，除了受傳統(tǒng)“一畝三分地”思維定式影響之外，更深層次的原因在于相關(guān)體制機制的設(shè)計缺陷，有利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的體制機制不完善、不健全。

因此，未來實現(xiàn)三個重點領(lǐng)域率先突破目標(biāo)的根本前提和基礎(chǔ)在于切實破除當(dāng)前面臨的體制機制障礙。

三大領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展

面臨體制機制之困

目前交通、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)三個領(lǐng)域在協(xié)同發(fā)展進程中主要面臨規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、法制法規(guī)等方面的障礙。

規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

一致的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范是三地協(xié)作解決區(qū)域內(nèi)重要問題的前提。但是，目前三地尚未完全實現(xiàn)該方面的統(tǒng)一。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域為例，從能耗標(biāo)準(zhǔn)來看，京津冀及周邊地區(qū)的油品差異較大。目前，北京已經(jīng)全面使用國五油品，天津使用的是國四，而河北除少數(shù)城市外，大部分地區(qū)還處于國三階段。從污染物排放來看，雖然京津冀三地都執(zhí)行國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但相應(yīng)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并不一致。一家企業(yè)，按照北京的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)可能必須搬走或關(guān)閉，按天津的標(biāo)準(zhǔn)可能需要嚴(yán)格治理，而按照河北的標(biāo)準(zhǔn)可能該企業(yè)完全符合當(dāng)?shù)匚廴疚锱欧艠?biāo)準(zhǔn)，并不需要治理。另外，三地環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面也不同。北京市出臺的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)涵蓋大氣、水、危廢等多個方面，基本形成了國內(nèi)最嚴(yán)格的地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系；天津市的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要涉及水和大氣方面；由于起步相對較晚，河北省的標(biāo)準(zhǔn)主要集中于重點行業(yè)的大氣污染物排放方面。

管理制度銜接不暢

缺乏統(tǒng)一的管理制度會對三地工作的對接、業(yè)務(wù)的異地擴展等產(chǎn)生不利的影響。比如交通領(lǐng)域，規(guī)劃設(shè)計方面，北京與津冀兩地具體負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃、項目規(guī)劃方案和初步設(shè)計的部門不同，其中北京是由市規(guī)劃委負(fù)責(zé)，而天津市與河北省則是由交通運輸部門負(fù)責(zé)。主管部門的不一致在一定程度上影響了三省市之間規(guī)劃工作的順暢對接。道路客運管理方面，三省市均依據(jù)國家道路運輸條例與部令發(fā)展和管理道路省際客運班線，但具體的實施標(biāo)準(zhǔn)、程序、管理規(guī)范、執(zhí)法機制、經(jīng)營模式等方面并不相同。

從產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中此問題較為突出的金融業(yè)來看，按照國家金融監(jiān)管制度安排，金融機構(gòu)由“一行三會”派出機構(gòu)實行屬地管理。省級政府審批設(shè)立的小貸公司、融資擔(dān)保機構(gòu)、交易所等，由于屬地政府監(jiān)管責(zé)任約束，跨區(qū)域異地開展業(yè)務(wù)難度較大。

區(qū)域性法制法規(guī)不健全

在缺乏區(qū)域性法律法規(guī)的情況下，如果三地在協(xié)同發(fā)展過程中產(chǎn)生矛盾，便無章可循，三地合力將難以形成，三地所面臨的共同問題也將難以解決。以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域為例，單靠某一省市對大氣污染、水污染等問題進行防治，基本無法達(dá)到改善環(huán)境的目的。只有推行區(qū)域合作，采取聯(lián)防聯(lián)控措施，才能達(dá)到較好的防治效果。為實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，需要三地加強環(huán)境信息溝通、統(tǒng)一防治目標(biāo)等，這就需要加強立法。但是，三地目前缺乏京津冀區(qū)域?qū)用娴拇髿馕廴痉乐巍⑺廴痉乐蔚确矫娴牧⒎ā?/p>

財稅體制相互分割

現(xiàn)行“分灶吃飯”的財稅體制導(dǎo)致三地不得不各自算賬、自出政策、自成體系、自謀發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域為例，三地政府間缺乏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)的稅收分享機制和利益補償機制，導(dǎo)致了行政壁壘、市場分割、重復(fù)建設(shè)。資本、技術(shù)、人才市場的發(fā)育受到制約，要素的自由流動受到各種非市場因素的干擾，資源的有效配置受到影響。

缺乏資金協(xié)同聯(lián)動機制

資金是完善硬件與軟件設(shè)施、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障之一。但是，三地在資金方面尚未實現(xiàn)有效的協(xié)同聯(lián)動。比如交通領(lǐng)域，對于一些重點工程建設(shè)，京津冀三地在提供資金支持的時候并未完全做到聯(lián)合協(xié)作。比如，京津冀交通信息化協(xié)同發(fā)展的經(jīng)費主要來源于北京市，來源于天津市與河北省的部分不多。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，由于京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，污染源頭復(fù)雜，環(huán)境追責(zé)難度大，負(fù)擔(dān)的治污成本差別大，三地協(xié)同治理存在一定困難。

率先一體化怎樣破除

體制機制障礙

針對上述體制機制障礙，未來應(yīng)以優(yōu)化交通運輸布局、合理化交通發(fā)展模式、加強區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、做好產(chǎn)業(yè)鏈銜接、推進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移等為目標(biāo)完善相應(yīng)體制機制，為實現(xiàn)三大重點領(lǐng)域率先突破奠定基礎(chǔ)。

完善區(qū)域協(xié)調(diào)機制

探索成立促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的權(quán)威性協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定區(qū)域合作戰(zhàn)略和總體規(guī)劃，組織區(qū)域合作的重要事項，以突破“行政壁壘”造成的發(fā)展瓶頸。比如金融行業(yè)，推進金融監(jiān)管部門間的統(tǒng)籌監(jiān)管，建立綜合協(xié)調(diào)機制、信息共享與披露機制，在政策執(zhí)行、制度建設(shè)和行動路徑上積極尋求一致性；充分發(fā)揮人民銀行的政策引導(dǎo)作用，加快金融機構(gòu)跨區(qū)域經(jīng)營的步伐，不斷擴大合作范圍。

統(tǒng)一相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

為了能夠加快三地交通互聯(lián)互通，形成共保共育的生態(tài)安全體系，促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，應(yīng)加緊制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。

針對交通領(lǐng)域，從國家層面制定進一步推進發(fā)展軌道交通、道路運輸、交通信息等一體化的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以推進基礎(chǔ)設(shè)施、運輸服務(wù)、技術(shù)支撐一體化。

針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一是由國家層面宏觀引導(dǎo)，涉及省市通力配合，開展地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及配套管理辦法、技術(shù)政策研究工作，解決目前環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的地域性差異問題。二是在國家有關(guān)部門的統(tǒng)一指導(dǎo)下，督促各地在環(huán)保與產(chǎn)業(yè)互動、重點行業(yè)污染治理、成品油升級、機動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)紅線劃定、環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動、環(huán)評會商等諸多問題上進一步加強協(xié)調(diào)溝通，實現(xiàn)步調(diào)一致。

針對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建立整個區(qū)域的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進生產(chǎn)要素順暢地對接對流。

加強區(qū)域?qū)用媪⒎?/p>

制定具有保護、激勵京津冀協(xié)同發(fā)展與約束、懲罰阻礙協(xié)同發(fā)展作用的法規(guī)。針對目前嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，應(yīng)以《大氣污染防治行動計劃》、《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》為基礎(chǔ)，盡快開展京津冀區(qū)域?qū)用娴拇髿馕廴痉乐?、水污染防治、環(huán)境保護立法工作，明確相關(guān)各方責(zé)任。

建立資金聯(lián)動保障機制

一是積極吸引社會資本，通過市場化方式，支持三地合作開展技術(shù)創(chuàng)新、重大項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移平臺建設(shè)等。建立和完善資金聯(lián)動機制。二是探索建立“存量不變、增量分成”的財稅體制，并在此基礎(chǔ)上，按照“財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，探索橫向轉(zhuǎn)移支付制度，支持京津冀協(xié)同發(fā)展的財稅分享改革試點。三是建立協(xié)同發(fā)展投資基金和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)基金，對功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移給予一定的利益補償。

（作者單位：北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所）