多主體參與下的農(nóng)村生活垃圾治理模式探索

姚平

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)民生活水平不斷提高的同時農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題也日益凸顯，其中農(nóng)村生活垃圾已經(jīng)成為農(nóng)村環(huán)境污染的主要來源之一。這一問題的日益凸出嚴(yán)重制約了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化順利進(jìn)行。借鑒公共管理中的“多主體參與”模式，構(gòu)建起地方政府、村級組織、農(nóng)戶、市場四位一體的聯(lián)動機制，是實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾良性治理的有效對策。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村生活垃圾良性治理；地方政府；村級組織；農(nóng)戶；市場

2016年是“十三五”的開局之年，也是深入推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵一年。在2016年11月國家發(fā)改委引發(fā)的《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，設(shè)置了建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與環(huán)境修復(fù)重大工程專欄，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)民增收共同組成十三五時期農(nóng)村五個重大工程專欄，而農(nóng)村生活垃圾處理的問題成為建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的首要解決難題。

一、當(dāng)前農(nóng)村生活垃圾治理的基本情況

1.治理初見成效。近幾年，國家層面開始高度重視農(nóng)村生活垃圾治理，不僅設(shè)立了垃圾治理專項資金，而且還提供了具體指導(dǎo)方針。據(jù)了解大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村已投放了一定數(shù)量的垃圾桶，并安排相應(yīng)的垃圾處理人員，設(shè)立了專門的垃圾處理點，使垃圾處理開始步入農(nóng)村生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)中，改善了以往農(nóng)村“臟亂差”現(xiàn)象，治理效果初見成效。

2.垃圾處理存在區(qū)域差距大、處理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的狀況，鎮(zhèn)級和村級之間存在較大差距，部分村級生活垃圾處理體系還處于缺失狀態(tài)。

據(jù)調(diào)查，四鎮(zhèn)中均有部分村落生活垃圾處理仍處于“四無”現(xiàn)狀：無專職（或兼職）的環(huán)衛(wèi)人員、無固定的垃圾收集點、無垃圾清運工具、無處理垃圾的專用場地。此外，有些村即使設(shè)有一定數(shù)量的環(huán)衛(wèi)工人并配有相關(guān)的處理設(shè)備，垃圾處理狀況仍不樂觀。

二、基于多主體模式下審視當(dāng)前垃圾治理過程中出現(xiàn)的問題

1.地方政府供給能力較弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任有待增強。垃圾處理服務(wù)在當(dāng)前是作為一項公共物品出現(xiàn)的，而政府作為公共物品的供給者，在農(nóng)村生活垃圾治理過程中卻未能充分發(fā)揮作用。這主要表現(xiàn)在三個方面：一是資金缺口大，投入金額少；二是相關(guān)政策制度不完善；三是監(jiān)管責(zé)任缺失，對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境建設(shè)重視不夠。

2.村級組織功能減弱，農(nóng)戶環(huán)保觀念不強且公共意識弱化，自我管理、自我教育、自我服務(wù)面臨困境。這主要是基于以下四個方面的原因：1.稅費改革使得村干部工資由農(nóng)民繳費供養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢邑斦D(zhuǎn)移支付模式，實現(xiàn)村干部報酬工資化、固定化，導(dǎo)致村干部在村內(nèi)公共產(chǎn)品推進(jìn)方面缺乏了內(nèi)在激勵。2.部分干部群體素質(zhì)偏低，對公共產(chǎn)品認(rèn)識錯位。存在“上面給多少錢就辦多少事”的心態(tài)，認(rèn)為公共產(chǎn)品供給是政府的事情，村級組織只是政府的辦事機構(gòu)而已，缺乏主觀能動性。

3.農(nóng)戶的垃圾處理行為常常受限于自身知識能力水平的影響和外在制度、規(guī)章的要求。大部分農(nóng)戶自身文化水平不高，而外界提供環(huán)保知識的途徑又較為狹窄，再加上缺乏相應(yīng)的制度性要求，使得農(nóng)戶的垃圾處理行為難以規(guī)范化。4.農(nóng)戶意識形態(tài)發(fā)生變化，村級組織難以應(yīng)對。一方面是在后稅費時代，個體農(nóng)戶不再繳納稅費，認(rèn)為自身便不再需要受到村委會的管理。另一方面小農(nóng)意識和機會主義心理根深蒂固，使得“一事一議”的村內(nèi)事務(wù)處理過程中能夠直接利己的議程更容易推進(jìn)，而環(huán)境問題是一個長期問題，更是一個公共問題，農(nóng)戶的“搭便車”行為使得生活垃圾治理這樣的公共問題解決往往會陷入困境。

4.市場參與程度不足，發(fā)揮的作用有限。在社會資源的配置上，市場機制往往比政府更具效率。垃圾處理服務(wù)在當(dāng)前是作為一項公共物品出現(xiàn)的，當(dāng)市場作為政府“外包商”提供該類產(chǎn)品時，為追求利益最大化，會自發(fā)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提高治理效率。而當(dāng)前基層政府對市場參與的重要性認(rèn)識不足、倡導(dǎo)力度不夠，特別是在引入市場機制治理農(nóng)村生活垃圾方面，缺乏積極的支持和引導(dǎo)，這些狀況極大的制約了市場發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、建議與對策

1.大致思路：明確各參與主體的職責(zé)，合理分工。實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾良性治理是一個系統(tǒng)化、復(fù)雜化的過程，僅靠政府是無法高質(zhì)量完成生活垃圾處理治理過程的，構(gòu)建起地方政府、村級組織、農(nóng)戶、市場四位一體的聯(lián)動機制顯得尤為重要。

（1）政府主要負(fù)責(zé)解決農(nóng)村垃圾處理的資金來源問題和有關(guān)制定垃圾處理的政策規(guī)范、監(jiān)督機制，主持大型垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，變“具體管理”為“引導(dǎo)管理”。（2）村級組織承擔(dān)小型垃圾轉(zhuǎn)運、存貯配套設(shè)施建設(shè)和清運人員管理的職責(zé)。此外考慮到當(dāng)前部分村級干部公共產(chǎn)品認(rèn)識錯位和農(nóng)戶農(nóng)戶環(huán)保觀念不強、公共意識弱化的現(xiàn)狀，村級自治組織還必須加強環(huán)保和公共意識教育工作。（3）市場企業(yè)主要解決垃圾收集、分類和研發(fā)無害化處理的最佳處理技術(shù)，培育農(nóng)村垃圾處理的下游產(chǎn)業(yè)。

2.具體措施：

（1）地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)績效觀，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，提高思想認(rèn)識。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事關(guān)農(nóng)民的切身利益，事關(guān)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，事關(guān)經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會文明進(jìn)步。因此，各級各部門要從全局和戰(zhàn)略的高度，改變傳統(tǒng)政績觀，樹立經(jīng)濟發(fā)展是政績，環(huán)境保護(hù)同樣是政績的理念，高度重視農(nóng)村垃圾處理工作，將環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展列入干部考核體系之中，放在同樣的地位加以重視。

（2） 多方籌集資金，拓展資金的來源渠道。農(nóng)村生活垃圾治理是一項耗時、耗財、耗力的公共項目。而當(dāng)前基層政府的財力相對較弱，如果政府全額支付處理資金就會造成政府不堪重負(fù)，從而造成農(nóng)村的生活垃圾治理系統(tǒng)難以順利運轉(zhuǎn)。因而必須拓寬融資渠道，實現(xiàn)投資主體多元化。

首先，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要按照“政府主導(dǎo)、多元投入”的原則，積極拓寬籌資渠道，探索市場化、社會化籌資的新路子，擴大資金來源，積極引導(dǎo)和鼓勵社會、個人捐資、出資，加快農(nóng)村垃圾分類治理體系建設(shè)。

其次，在運行經(jīng)費籌集上，要按照“受益群眾籌一點、垃圾回收換一點、鄉(xiāng)財政補貼一點、縣財政補助一點”的“四個一點”的方式進(jìn)行籌集。1.按照村民自治一事一議的原則，農(nóng)戶按照每人每月1元（五保戶、低保戶可免收）的標(biāo)準(zhǔn)繳納保潔費；2.鄉(xiāng)機關(guān)、街道商戶、鄉(xiāng)級單位的保潔費用標(biāo)準(zhǔn)由鄉(xiāng)參照相關(guān)收費標(biāo)準(zhǔn)確定并收??；3.財政投入按照“科學(xué)測算、以獎代補、包干使用”的原則，將生活垃圾分類治理所需人、財、物進(jìn)行科學(xué)測算后，納入財政預(yù)算，每年初鄉(xiāng)人民政府撥出專項資金，包干使用。農(nóng)村生活垃圾分類治理的所有費用、車輛、人員隊伍由各村統(tǒng)一確定、調(diào)配、安排、使用。

（3）建立健全考核督查機制。通過縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村、村對保潔隊伍自上而下三級聯(lián)動的考核督查機制，實行層層監(jiān)督，嚴(yán)格考核，并充分發(fā)揮各級環(huán)保部門監(jiān)管職能，將農(nóng)村環(huán)境保潔工作、垃圾收集清運工作與各項創(chuàng)建、考評等工作緊密結(jié)合起來，年度考核成績列入干部年度績效管理評價體系和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文明建設(shè)考核。

（4）給予政策支持，培育市場動力。農(nóng)村垃圾處理市場化需要培養(yǎng)動力源，要考慮到資本投資方的收益，通過政策出臺等方式，改革現(xiàn)有管理模式，調(diào)整利益分配格局，形成對市場主體具有吸引力的經(jīng)濟利益。如通過特許經(jīng)營等方式鼓勵社會資本投資垃圾焚燒發(fā)電等項目，間接地吸引社會資本進(jìn)入農(nóng)村垃圾處理領(lǐng)域，從財政方面給予補貼，稅收方面給予優(yōu)惠，上網(wǎng)電價等方面給予“同網(wǎng)同價”的公平待遇，降低投資風(fēng)險。

（5）制定公約、推行承諾、加強監(jiān)督，強化環(huán)保意識。村委會要充分發(fā)揮自我自我教育、自我服務(wù)的功能。1.可通過召開村民大會，廣泛征求村民意見，制定有關(guān)村民生活垃圾自治的規(guī)定，對生活垃圾處理較好的家庭進(jìn)行公示表揚并給予一定的物質(zhì)獎勵。2. 通過宣傳單、宣傳畫，以及文藝演出等形式宣講垃圾分類的相關(guān)知識、環(huán)保意義，營造出一種人人宣傳、個個參與的管理氛圍，減少生活垃圾污染的發(fā)生和擴散。3.制定保潔員考核機制，督促保潔員嚴(yán)格按照各項要求開展工作，有效鞏固垃圾治理成果。

注明“滁州學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目資助”及項目編號：201610377002；