基于生態(tài)系統(tǒng)一體化的海岸灘涂綜合管理體制研究

吳 彬，張占錄

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

基于生態(tài)系統(tǒng)一體化的海岸灘涂綜合管理體制研究

吳 彬，張占錄

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

研究目的：基于生態(tài)文明理念，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)管理的一體化原則，構(gòu)建海岸灘涂綜合管理體制。研究方法：文獻分析法、比較分析法和綜合分析法。研究結(jié)果：（1）海岸灘涂是一個典型的自然—經(jīng)濟—社會復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜、功能多樣、動態(tài)開放、敏感脆弱、生態(tài)價值高；（2）中國現(xiàn)行海岸灘涂管理體制是地方政府主導(dǎo)的、分權(quán)分散的、資源資產(chǎn)管理體制，管理決策缺乏技術(shù)支撐，管理過程缺乏公眾參入；（3）當前的管理體制導(dǎo)致海岸灘涂管理秩序混亂，開發(fā)無序，面積銳減，生態(tài)環(huán)境惡化。研究結(jié)論：構(gòu)建海岸灘涂管理委員會決策的、綜合管理辦公室協(xié)調(diào)的、職能部門實施的、專家配合的、公眾參入的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海岸灘涂的開發(fā)、利用和保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)沿海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

土地管理；海岸灘涂；生態(tài)系統(tǒng)管理；分權(quán)分散管理；資源資產(chǎn)管理；綜合管理體制

Key words:land administration; coastal tidal flats; ecosystem-based management; decentralized management; resource and asset management; comprehensive management system

1 引言

海岸灘涂是一種獨立的自然資源，位于陸地與海洋的交錯地帶，能有效保護海岸線，保持生物多樣性，吸收和存儲二氧化碳，調(diào)節(jié)氣候，凈化環(huán)境，維持生態(tài)平衡，是世界上單位面積生態(tài)價值最高的生態(tài)系統(tǒng)之一。黨的十八屆三中全會提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。海岸灘涂地處陸地—海洋—大氣生態(tài)系統(tǒng)耦合部，兼具三大生態(tài)系統(tǒng)特征，是人類生命共同體的重要組成部分。近年來，在滿足工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對灘涂空間需求的同時，入海河流污染物導(dǎo)致水質(zhì)惡化，環(huán)境污染問題突出。受全球氣候變化、不合理開發(fā)活動等影響，灘涂面積不斷減少，生態(tài)系統(tǒng)受損嚴重，生物多樣性降低，自然生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，部分生境難以維系。

2 文獻梳理

面對人口、資源和環(huán)境壓力，20世紀50年代初生態(tài)學(xué)家就嘗試對土地資源進行生態(tài)系統(tǒng)管理[1]。1988年《公園和野生地生態(tài)系統(tǒng)管理》的出版，標志著生態(tài)系統(tǒng)管理學(xué)的誕生[2]。生態(tài)系統(tǒng)管理（Ecosystem-based Management，EBM）是在對生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能過程加以充分理解的基礎(chǔ)上，制定適應(yīng)性的管理策略，恢復(fù)或維持生態(tài)系統(tǒng)整體性和可持續(xù)性的自然資源管理方法[3-5]。EBM是在保持生態(tài)系統(tǒng)健康的基礎(chǔ)上提供人類所需的產(chǎn)品和服務(wù)[6-7]，包括邊界的劃定，明確的目標，機構(gòu)間的合作，效果的監(jiān)測以及政府決策層和公眾的參與[8-9]。傳統(tǒng)資源管理方法專注于單一物種、部門或活動的管理，EBM是一種跨地區(qū)、跨部門、多元主體參入的綜合性管理[10]，而大規(guī)模的管理計劃需要政治、法律和行政的支持[11]。

2000年Rodney J. James提出灘涂綜合管理的理念和思路[12]。羅伯特·凱和杰奎琳·奧德將這種綜合管理稱之為一體化管理，并指出一體化管理的目的就是讓多個部門在最小的阻礙下取得進展[13]。中國灘涂管理是分散管理、資源管理、入口管理，需建立灘涂綜合管理體制，實現(xiàn)灘涂的綜合管理、生態(tài)管理、過程管理[14]。在灘涂管理上，中央和地方均存在職能交叉和權(quán)責不清的問題[15]。構(gòu)建中央職能部門主導(dǎo)的環(huán)境優(yōu)先的灘涂綜合管理體制[14]，扭轉(zhuǎn)灘涂資源管理分散和地方對資源分割占有的局面。

3 中國海岸灘涂管理體制的現(xiàn)狀

灘涂是大潮高低潮線之間由沉積物、海水、植被、動物、微生物、氣候、人類活動等因素組成的具有特定結(jié)構(gòu)和功能并隨時空動態(tài)變化的自然—經(jīng)濟—社會復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜、層次多樣，對外界干擾表現(xiàn)出高度的敏感性和脆弱性。中國灘涂資源豐富，北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，4大海域，沿海11省（市、區(qū)）（港澳臺除外）共有灘涂面積380①數(shù)據(jù)來源于《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》。萬hm2。

灘涂管理體制是國家灘涂行政主管機關(guān)的設(shè)置、管理權(quán)限的分配、職責范圍的劃分及機構(gòu)運行和協(xié)調(diào)機制。國務(wù)院將灘涂的開發(fā)職權(quán)授予省級政府，省級政府又將相應(yīng)的審批職權(quán)委托給市、縣級政府，而灘涂的具體管理事務(wù)則由發(fā)改、海洋、國土、水利、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、旅游、工信、環(huán)保、財政、交通、測繪等職能部門負責實施。各級政府之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從關(guān)系，各級灘涂管理職能部門之間則是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，從而形成了灘涂管理的科層制體制。

3.1 海岸灘涂縱向管理關(guān)系

地方為加強灘涂管理，制定了法規(guī)和規(guī)章，如江蘇、上海、浙江和福建出臺了灘涂管理條例或辦法。根據(jù)分級分權(quán)管理原則，省級政府負責全省灘涂的宏觀管理，沿海各市、縣級政府負責轄區(qū)內(nèi)灘涂的建設(shè)和管理。各省灘涂行政主管機關(guān)設(shè)置不統(tǒng)一，大部分地區(qū)管理職權(quán)集中在海洋部門，浙江和上海集中在水利部門，江蘇則在發(fā)展改革部門（表1）。省級主管部門編制全省灘涂開發(fā)利用總體規(guī)劃，市、縣級主管部門編制區(qū)域的灘涂利用規(guī)劃，報同級人民政府批準后組織實施。省級主管部門統(tǒng)籌安排全省灘涂圍墾及開發(fā)利用項目的年度計劃，制定和下達年度開發(fā)計劃指標。根據(jù)項目投資和開發(fā)規(guī)模，省、市、縣級政府分別擁有不同的審批權(quán)限。地方的灘涂開發(fā)審批權(quán)限主要集中在省級政府，其中，江蘇、廣東、上海和天津的市縣級政府無審批權(quán)限。填海50 hm2以上和圍海100 hm2以上的用海項目，需報國務(wù)院審批。

表1 灘涂開發(fā)分級審批權(quán)限①數(shù)據(jù)來源于《遼寧省海域使用管理辦法》、《河北省土地管理條例》、《天津市海域使用管理條例》、《山東省海域使用管理條例》、《江蘇沿海灘涂圍墾及開發(fā)利用項目管理辦法》、《上海市灘涂管理條例》、《浙江省灘涂圍墾管理條例》、《浙江省灘涂圍墾項目計劃管理辦法》、《福建省沿海灘涂圍墾辦法》、《福建省沿海灘涂圍墾投資建設(shè)若干規(guī)定》、《廣東省海域使用管理條例》、《廣西壯族自治區(qū)海域使用管理條例》、《海南省海域使用管理辦法》和《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》及相關(guān)政府網(wǎng)站。單位：hm2Tab.1 Approval hierarchy of coastal tidal flats development umit: hm2

3.2 海岸灘涂橫向管理關(guān)系

灘涂管理各職能部門之間是平等、合作與協(xié)商關(guān)系。根據(jù)行業(yè)法規(guī)，灘涂管理職能主要分散在10個部門，各部門涉及灘涂管理的權(quán)責清單如表2所示。發(fā)展改革部門負責灘涂圍墾和開發(fā)項目的立項管理，履行國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能。國土、海洋、水利部門負責灘涂的自然資源管理。國土、海洋部門以海岸線為管理界線，水利、海洋部門以河海分界線為管理界線。實踐中，海岸線的劃定標準一般為平均大潮高潮線②《國家基本比例尺地圖圖式》（GB/T 20257.1-2007、GB/T 20257.2-2006、GB/T 20257.3-2006、GB/T20257.4-2007）：海岸線指海岸平均大潮高潮時的水陸分界線；干出線指海面最低低潮時的水陸分界線（最低低潮線）。一般可根據(jù)當?shù)氐暮Ｎg階地、海灘堆積物或海濱植物確定?！吨袊D圖式》（GB12319-1998）：海岸線是指平均大潮高潮時水陸分界的痕跡線。《海洋學(xué)術(shù)語海洋地質(zhì)學(xué)》（GB/T18190-2000）：海岸線是海陸分界線，在中國系指多年大潮平均高潮位時海陸分界線。，而河海分界線則由地方政府根據(jù)河口的具體地物來制定，采用的方法和標準也不盡相同[16]。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、旅游、工信部門屬于專業(yè)經(jīng)濟部門，履行行業(yè)管理和產(chǎn)業(yè)管理職能，其中，農(nóng)業(yè)部門負責灘涂圍墾和農(nóng)業(yè)開發(fā)，漁業(yè)部門負責灘涂養(yǎng)殖和捕撈，旅游部門負責濱海旅游的開發(fā)和管理，工信部門負責海鹽管理。海洋、林業(yè)和環(huán)保部門履行灘涂生態(tài)環(huán)境保護職能，屬于環(huán)境管理，其中，海洋部門核準海域使用論證和項目環(huán)境影響評價，林業(yè)部門負責濱海濕地管理，環(huán)境部門審核項目環(huán)境影響評價和自然保護區(qū)管理。

表2 灘涂管理職能部門權(quán)責清單①信息來源于中國政府網(wǎng)http: //www.gov.cn/。Tab.2 List of responsibilities of the coastal tidal flats management authority

此外，還有3個部門涉及到灘涂管理業(yè)務(wù)。財政部門負責灘涂開發(fā)的財政性資金的籌措、下達和管理，交通部門負責通航水域岸線安全使用和水上水下活動許可，測繪部門提供坐標、位置、面積和地圖等技術(shù)性服務(wù)。

公路路基路面防水施工作為公路工程中的重要環(huán)節(jié)，其施工質(zhì)量直接關(guān)系著公路工程的穩(wěn)定性和使用壽命。路基路面防水施工對施工人員的專業(yè)性要求較高，施工環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，因此，相關(guān)單位有必要加強對路橋施工中，公路路基路面防水施工技術(shù)的研究，促進我國公路工程質(zhì)量的提升和路橋企業(yè)的健康發(fā)展。

4 中國海岸灘涂管理體制的弊端

地方主導(dǎo)和部門分割的科層制管理體制是灘涂面積減少，環(huán)境惡化和生態(tài)服務(wù)功能退化的重要原因。

4.1 分權(quán)分散管理而非生態(tài)系統(tǒng)管理

中央不享有灘涂開發(fā)的財權(quán)、事權(quán)，卻要承擔保護生態(tài)環(huán)境的責任。地方政府享有灘涂規(guī)劃、審批職權(quán)和開發(fā)收益卻很少承擔破壞生態(tài)環(huán)境的職責。地方政府各自為政，尤其是相鄰地區(qū)涉及跨區(qū)域性問題時缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，往往會打破完整的灘涂生態(tài)系。各灘涂管理部門地位平等、互不統(tǒng)領(lǐng)，溝通、協(xié)調(diào)困難。部門過多、分工過細，導(dǎo)致灘涂管理的多頭領(lǐng)導(dǎo)和政出多門。職能交叉、錯位，造成對灘涂管理職權(quán)的爭奪和對責任的推諉。各級政府間和部門間權(quán)責利不對等的分級分權(quán)管理體制難以按照生態(tài)系統(tǒng)一體化原則對全國灘涂資源進行集中統(tǒng)一管理。

4.2 資源資產(chǎn)管理而非生態(tài)環(huán)境管理

不受約束的資源資產(chǎn)管理體制使地方政府傾向于將灘涂看成一種可以開發(fā)的資源和利用的資產(chǎn)，而非需要保護的生態(tài)，發(fā)揮的是灘涂的資源和資產(chǎn)屬性，實行的是“行業(yè)管理”和“產(chǎn)業(yè)管理”，履行的是“經(jīng)濟職能”。GDP為導(dǎo)向的政績考核機制驅(qū)使地方政府通過圈圍、填海等方式將大量的灘涂改造成耕地和建設(shè)用地。地方政府擁有同級灘涂管理部門的人事和財務(wù)的管理權(quán)，在地方經(jīng)濟發(fā)展與中央環(huán)境保護目標不一致時，職能部門經(jīng)常會犧牲環(huán)境來換取經(jīng)濟的增長。在灘涂是土地、海域或海岸帶等法律屬性不明確，國有、集體所有權(quán)歸屬不清晰和產(chǎn)權(quán)體系不完整的背景下，資源的資產(chǎn)化管理顯化了經(jīng)濟價值，而管理的制度性缺失造成地方政府、集體和漁民對灘涂資源的爭奪，導(dǎo)致灘涂資源的過度開發(fā)，引發(fā)“公地悲劇”。

4.3 灘涂管理缺少技術(shù)支撐和公眾參入

灘涂是復(fù)雜的、完整的和動態(tài)的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，涉及到眾多自然及社會經(jīng)濟因素，各因素相互影響，導(dǎo)致灘涂生態(tài)系統(tǒng)運行機理復(fù)雜多變，有些方面尚無科學(xué)定論，如潮灘的泥沙輸移機制，對灘涂管理工作提出了很高的技術(shù)要求。與發(fā)達國家相比，中國灘涂生態(tài)系統(tǒng)的管理尚處于起步階段，開發(fā)的技術(shù)保障能力弱，并且現(xiàn)行的管理體制難以讓專家參入決策和管理，導(dǎo)致灘涂管理的科學(xué)化水平不高。灘涂涉及到當?shù)貪O民的生計，關(guān)系到地方經(jīng)濟發(fā)展和國家的生態(tài)環(huán)境保護，在制度構(gòu)建和政策制定的過程中，需要廣泛的公眾參入，實現(xiàn)共管共治。在沿海生活和利用灘涂資源的漁民最有可能受到新法規(guī)和政策的影響，而當前管理體制把他們排除在外，正常利益訴求無法得到回應(yīng)和滿足，導(dǎo)致相關(guān)政策難以執(zhí)行，管理效率低下，并且容易激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。

5 中國海岸灘涂綜合管理體制的構(gòu)建

灘涂生態(tài)環(huán)境的整體性決定了其需要進行生態(tài)系統(tǒng)一體化的綜合管理。

5.1 生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體制的類型

生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體制有單個機構(gòu)管理和多個機構(gòu)共同管理2種類型[17]。一些國家選擇在已經(jīng)形成適當管理職權(quán)的機構(gòu)內(nèi)，如自然資源部、環(huán)保部或海洋與大氣管理局等部門設(shè)置綜合管理辦公室（圖1方案（A））。如果中央政府協(xié)調(diào)能力強，則可成立新的協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個職能部門的灘涂管理業(yè)務(wù)（圖1方案（B））。

機構(gòu)內(nèi)設(shè)的綜合管理辦公室對現(xiàn)行管理體制破壞小，業(yè)務(wù)對口，不增加行政人員及成本，但機構(gòu)層級不高，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限，綜合管理難度大。獨立的綜合管理辦公室能更好的統(tǒng)籌安排各項事務(wù)，協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門的利益，加快工作任務(wù)的落實，提高管理效率，但由于權(quán)力和責任的重新配置沖擊了原有的管理體制，改革難度相對較大。

圖1 灘涂綜合管理體制選擇方案Fig.1 Coastal tidal flats comprehensive management system options

5.2 中國海岸灘涂的綜合管理體制

鑒于中國灘涂管理所面臨的嚴峻形勢，為了更好的統(tǒng)籌和協(xié)商辦理涉及灘涂管理多個部門的職責事務(wù)，應(yīng)設(shè)立新的綜合管理辦公室，對全國的灘涂資源進行集中統(tǒng)一管理（圖2）。

圖2 灘涂綜合管理體制結(jié)構(gòu)Fig.2 Coastal tidal flats comprehensive management system structure

5.2.1 灘涂委員會 加快制定《灘涂管理法》或《海岸帶管理法》，界定灘涂的內(nèi)涵、外延，明確灘涂的法律屬性，統(tǒng)一海岸線的劃分標準，建立灘涂生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理體制。為提高綜合管理辦公室的協(xié)調(diào)層級及效力，首先由政府分管領(lǐng)導(dǎo)和13個灘涂管理職能部門的領(lǐng)導(dǎo)組成灘涂委員會。在生態(tài)文明體制改革中，構(gòu)建涵蓋灘涂生態(tài)系統(tǒng)源頭、中間和后果的產(chǎn)權(quán)制度、開發(fā)制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和綜合管理制度。通過制度間的互補，形成系統(tǒng)完整的灘涂管理制度體系，使制度以合理、有效的方式推動、保障灘涂資源的可持續(xù)發(fā)展。

5.2.2 綜合協(xié)調(diào)辦公室 委員會下設(shè)綜合管理辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)灘涂管理事務(wù)。各職能部門選派2名業(yè)務(wù)主管組成辦公室成員，辦公室主任由海洋部門或環(huán)境部門的領(lǐng)導(dǎo)擔任。辦公室下設(shè)政策法規(guī)、規(guī)劃計劃、建設(shè)管理和環(huán)境保護4個工作小組，整合灘涂管理的縱向和橫向職能，建立健全灘涂生態(tài)系統(tǒng)管理機制體制。辦公室在遵守主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃和海洋主體功能區(qū)劃的前提下，合理編制灘涂利用專項規(guī)劃，明確功能分區(qū)，劃定生態(tài)紅線，限制開發(fā)強度，嚴格用途管制。統(tǒng)籌制定灘涂資源開發(fā)、利用和保護政策，確保開發(fā)項目獲得各部門各行業(yè)的一致性通過。協(xié)調(diào)地方利益，保證一個地區(qū)的發(fā)展不會對另一個地區(qū)產(chǎn)生不利影響。審查陸地和海洋開發(fā)潛在的環(huán)境和社會經(jīng)濟后果，提出防護措施、限制條件和開發(fā)建議。

5.2.3 技術(shù)委員會 灘涂技術(shù)委員會通過購買公共服務(wù)的方式引進第三方專家為委員會的決策和辦公室的協(xié)調(diào)提供技術(shù)支撐和獨立的咨詢服務(wù)。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)一體化原則，科學(xué)劃分灘涂生態(tài)系統(tǒng)單元，明確目標，實施生態(tài)系統(tǒng)一體化管理。健全灘涂生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、預(yù)警、評價和報告制度。技術(shù)委員會下設(shè)土壤、潮汐、植被、動物、生態(tài)、開發(fā)利用和監(jiān)測評估7個專家小組，另外，技術(shù)服務(wù)的范圍還應(yīng)包括海洋地質(zhì)地貌、海洋水動力、濕地、圍墾、養(yǎng)殖、施工、旅游等諸多領(lǐng)域。委員會組建顧問團隊，成員由法律、經(jīng)濟、管理、技術(shù)等領(lǐng)域的專家和來自行業(yè)協(xié)會及非政府組織（NGOs）和非營利性組織（NPOs）的成員組成。顧問通過參加會議的形式輔助決策和參入管理。專家和顧問是技術(shù)導(dǎo)向而非政策導(dǎo)向，應(yīng)根據(jù)實際工作的需要增減相應(yīng)的小組及成員。

5.2.4 公眾參與 灘涂管理涉及眾多利益主體，需要高層次的公眾參與。通過宣傳和教育，提高公眾利用和保護灘涂的意識，使其了解相關(guān)政策和切身利益的相關(guān)性，提高參與政策制定的積極性，增強自覺維護政策有效執(zhí)行的動力。灘涂會議是政府和公眾之間雙向信息溝通與交流的平臺。公眾表達利益訴求和影響政府決策，政府告知公眾政策制定的背景、目標和內(nèi)容，實現(xiàn)灘涂公管共治的目標。為了提高公平和效率，灘涂會議對包括灘涂所有者、使用者、管理者、技術(shù)專家和環(huán)境保護主義者在內(nèi)的所有利益相關(guān)者開放。灘涂論壇是技術(shù)委員會指導(dǎo)下各領(lǐng)域?qū)＜医M織的非營利性的論壇，主要審查灘涂生態(tài)系統(tǒng)狀況，討論出現(xiàn)的問題，分析深層次的原因，提出解決對策，為下一步的管理提供政策建議。健全電子政務(wù)系統(tǒng)，鼓勵公眾全方位全過程參與灘涂管理。

6 結(jié)論

灘涂是自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)耦合而成的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。為了維持灘涂生態(tài)系統(tǒng)的健康和生產(chǎn)力，更好地提供生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)，迫切需要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行地方主導(dǎo)的、分權(quán)分散的資源資產(chǎn)管理體制，構(gòu)建委員會決策的、綜合辦公室協(xié)調(diào)的、職能部門實施的、專家配合的、公眾參入的生態(tài)系統(tǒng)綜合管理體制，實現(xiàn)灘涂資源的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)社會主義生態(tài)文明。綜合管理不收回地方政府的灘涂開發(fā)職權(quán)，不取代各職能部門的灘涂管理業(yè)務(wù)和協(xié)同管理機制，但開發(fā)活動必須由綜合管理辦公室進行指導(dǎo)和審查，確保灘涂生態(tài)系統(tǒng)的綜合管理和一體化保護。

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（本文責編：王慶日）

Comprehensive Management System of Coastal Tidal Flats based on Ecosystem Integration

WU Bin, ZHANG Zhan-lu
（College of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China）

The purpose of the paper is to construct comprehensive management system of coastal tidal flats based on the concept of ecological civilization and the principle of ecological integration. Methods employed are literature analysis, comparative analysis and comprehensive analysis. The result shows that 1）the coastal tidal flats is a typical naturaleconomic-social compound ecosystem with complex structure, diverse functions, dynamic openness, vulnerable and high ecological value; 2）coastal tidal flats is featured as the local government domination, decentralized management, resource and asset management, and the lacks of technical support and public participation; 3）the current management system results in chaos, disorders, a sharp decline in area, and the ecological environment deterioration. It is concluded that we should establish the comprehensive management system of committee decision-making, comprehensive management division coordination, functional department implementation, expert cooperation, and public participation, to coordinate the development, utilization and protection of coastal tidal flats and to realize the sustainable development of coastal areas.

F301．2

A

1001-8158（2017）03-0021-07

10.11994/zgtdkx.20170315.121155

2016-10-31；

2017-02-24

國家自然科學(xué)基金（41666003）；國土資源部公益性行業(yè)科研專項課題（201411003-1）。

吳彬（1986-），男，安徽安慶人，博士研究生。主要研究方向為海岸帶開發(fā)與管理。E-mail: wubinguotu@ruc.edu.cn

張占錄（1963-），男，北京人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地利用與管理。E-mail: zhangzhanlu@ruc.edu.cn