歐盟鐵路安全法制框架及其建設的探討與啟示

陳燕申，陳思凱

（1. 住房和城鄉(xiāng)建設部 地鐵與輕軌研究中心，北京 100037；2. 美國普渡大學（西拉法葉） 工程學院，USA IN 47907）

歐盟鐵路安全法制框架及其建設的探討與啟示

陳燕申1，陳思凱2

（1. 住房和城鄉(xiāng)建設部 地鐵與輕軌研究中心，北京 100037；2. 美國普渡大學（西拉法葉） 工程學院，USA IN 47907）

依靠法制保障安全應當成為依法治國方略在鐵路行業(yè)實現的關鍵途徑。介紹《鐵路安全指令》發(fā)布的背景、目標及其立法程序；分析并探討“技術法規(guī)－技術規(guī)范－標準”3個層次組成的鐵路安全法制體系，及其相互技術支撐關系；專門的鐵路安全立法、完善的法制體系和精準的立法精神是歐盟給予我國鐵路安全建設的重要啟示。

歐盟；鐵路；安全；法制；法規(guī)；技術規(guī)范；標準

依法治國已經成為全社會的共識。在以技術和科學為主導的鐵路安全領域，如何依靠法制完成、完善安全管理體系、安全過程控制和安全責任體系等重點任務[1]，是鐵路安全建設需要探索并回答的問題。

歐盟通過鐵路安全立法建立安全法制體系，統(tǒng)一了全體成員國的安全監(jiān)管，實現了鐵路事故持續(xù)下降，對我國依靠法制進行鐵路安全管理具有積極的借鑒作用。

1 背景

歐盟鐵路政策的主要目標是：使市場參與者在更具競爭力的交通運輸市場中順利發(fā)展自身業(yè)務，從而增加鐵路運輸的市場份額、激發(fā)鐵路的活力并使其現代化。為此，統(tǒng)一開放的鐵路運輸市場是基本前提，早在1991年，歐盟通過了“建立鐵路運輸服務單一市場指令”91/440/EEC[2]，開始了歐盟開放國際鐵路運輸統(tǒng)一市場建設。

建設鐵路運輸統(tǒng)一市場的基礎是實現歐盟成員國之間實現鐵路“無縫的”（seamless）“互聯互通”（interoperability）。歐盟按照技術協(xié)調途徑[3]（the avenue of technical harmonisation），通過立法建立互聯互通技術規(guī)范[4]（Technical Specifications for Interoperability，TSI），即發(fā)布技術協(xié)調法規(guī)來規(guī)定基本要求，包括安全、可靠性、有效性、環(huán)保、技術兼容以及可用性6個方面，用技術規(guī)范落實或指導實施法規(guī)，采用協(xié)調標準和通用標準支撐和實現法規(guī)的技術內容[5-8]。

在實現TSI中，歐盟認識到，安全常常被成員國用于反對市場開放的借口。因此，實現統(tǒng)一的安全監(jiān)管成為歐盟建立開放統(tǒng)一市場的政策目標。1999年，歐盟成員國的交通運輸部長們達成共識[9]，認為有必要在TSI中補充統(tǒng)一的安全監(jiān)管要求，并向歐盟提出，建立一個更加精確的鐵路安全框架。

2 發(fā)布安全指令

2.1 發(fā)布鐵路安全指令

2004年，歐盟就建立鐵路法制框架達成一致，以建立統(tǒng)一的安全監(jiān)管架構為目標，頒布技術法規(guī)2004/49/EC《鐵路安全指令》（Railway Safety Directive，RSD）[2]，開始建設鐵路和城市軌道交通安全法規(guī)體系[10]。RSD設定如下具體目標：

（1）協(xié)調成員國的安全立法結構。根據歐盟法制規(guī)則，成員國需將指令（Directive）的要求轉變（transpose）為本國法規(guī)，使之形成統(tǒng)一的監(jiān)管。例如：英國對應RSD發(fā)布《鐵路和其他軌道交通系統(tǒng)安全條例2006》（《The Rail and Other Guided Transport System（Safety）Regulations 2006，ROGS 2006》）。

（2）確定安全參與各方之間的責任。主要責任方為：基礎設施管理方和鐵路運營企業(yè)承擔系統(tǒng)安全和各部分的全部責任，制造商、維護和供應商、采購方等承擔其產品和服務的責任。

（3）建立和發(fā)展共同安全目標和共同安全方法。協(xié)調成員國國家安全規(guī)則，逐步向以互聯互通和統(tǒng)一標準為基礎的RSD要求過渡，即建立歐盟統(tǒng)一的安全監(jiān)管方法和指標，包括建立安全管理體系（SMS），對SMS進行安全認證和采用許可制度，建立和實施共同安全指標（Common Safety Indicators，CSIs）、共同安全目標（Common Safety Targets，CSTs）和共同安全方法（Common Safety Methods，CSMs）。其中：CSIs有13項，如嚴重事故為列車撞車、脫軌，造成死亡1人以上或重傷5人以上，損失超過200萬歐元的事故；乘客風險CSTs有6項，如每10億乘客公里乘客死亡數[11]。

（4）成立歐洲鐵路局（ERA），成立國家鐵路安全管理機構（National Safety Administration，NSA），成立常設、獨立的國家事故事件調查機構（National Investigation Body，NIB）。

（5）定義鐵路安全管理、法規(guī)及監(jiān)管的共同原則。包括：安全證書的申請和認證，安全管理部門的任務、決策原則、安全年度報告，事故調查機構的資格與權限、調查責任、程序、報告、安全建議及執(zhí)行權等。

2.2 立法程序

歐盟本質上是一個政策和法律的共同體，政策和立法基本保持一致，當提出政策時，通常采用二級立法落實，其主要目的是為了制定歐盟的各種政策措施，以及為實施這些政策提供有關規(guī)則[12]，一般是行政和管理法規(guī)，有較強的技術性質。

RSD及其配套技術法規(guī)屬于二級立法，立法程序由歐盟委員會指定，或者由歐盟委員會委托ERA提出建議，下達委托，ERA提交報告并提出法規(guī)建議，歐盟委員會采納ERA建議，歐盟委員會、歐洲議會或/和歐盟理事會單獨或聯合發(fā)布。

3 鐵路安全技術法規(guī)體系

歐盟采用TSI的途徑發(fā)布RSD，概括規(guī)定安全的基本要求（Outlined in roughly defined requirements）和目標；用技術規(guī)范和標準實現法規(guī)的細節(jié)，從而構建起安全法制框架。RSD法制建設體現在依據RSD條款規(guī)定（包括時間）要求和實施需要，立法機構逐步發(fā)布和修訂法規(guī)，ERA發(fā)布配套和支撐技術規(guī)范。

3.1 技術法規(guī)體系

RSD形成“技術法規(guī)－技術規(guī)范－標準”3個層次構成的鐵路安全技術法規(guī)體系[13]（見圖1）。

對于規(guī)定較為原則和需要時間與實踐總結的RSD條款，歐盟按照RSD規(guī)定的時間逐步發(fā)布（或廢止）配套法規(guī)以落實和完善。例如，為配套RSD第6條（1）“共同安全方法CSM”，按照程序，“第一套CSM……于2008年4月30日之前由歐盟委員會通過”，歐盟2009年發(fā)布條例（EC）No 352/2009。在2004—2015年間，共發(fā)布了配套技術法規(guī)約20項。

3.2 技術規(guī)范和標準支撐

RSD采用技術協(xié)調方式引入技術規(guī)范，支撐或指導RSD實施。歐盟的《技術標準指令》（83/189/ EEC）給出了技術規(guī)范一般性描述：由行政機關組織擬訂的技術文件，沒有經過立法程序或標準化機構批準[14-15]，如應用指南（Application Guide）、實施指南（Implementation Guide）、指導（Guidance）、指引（Guideline）和準則（Criterion）等，用于指導法規(guī)實施。根據RSD條款的要求，ERA制定發(fā)布了20多項技術規(guī)范。當存在適用標準時，技術法規(guī)或技術規(guī)范可采（引）用現行標準作為技術內容。當沒有適用的現行標準時，歐盟委員會要向歐洲標準化機構發(fā)出制訂相應標準的委托書。由此構成3個層次的鐵路安全技術法規(guī)體系框架。在此，以RSD第9條“安全管理體系”作為“RSD條款－技術規(guī)范－標準”的具體示例（見表1）。

圖1 歐盟《鐵路安全指令》協(xié)調法制框架

3.3 支撐文件

為完善RSD法制框架，ERA針對條款、特定問題或程序需要，發(fā)布具有一定約束力的支撐文件（Supporting documents，即所謂的“非法律文件”“軟法”（Soft law））。例如，意見（Recommendation）、建議（Advice）、見解（Opinion）、咨詢意見（Consultation）、通告（Communication）、通知（Note）等。

例如，針對RSD第8條“國家安全規(guī)則”要求：成員國應用清晰的語言發(fā)布國家安全規(guī)則，ERA應評估其出版方式，提出出版建議，ERA發(fā)布意見“為更易獲得相關信息，國家安全規(guī)則的出版建議”（ERA/ REC/04-009/SAF）[16]。

支撐文件也可以轉變?yōu)榧夹g規(guī)范或被歐盟委員會采納為法規(guī)。例如，2012年ERA提出ERA/REC/0—2012/SAF“修訂風險評估中的CSM，撤銷條例（EC）No 352/2009的建議”[17]。2013年歐盟委員會采納ERA建議，發(fā)布歐洲議會執(zhí)行條例（EU）No 402/2013“風險評估中的CSM和廢止委員會條例（EC）No 352/2009”[18]。

3.4 時間進程

表1 支撐《鐵路安全指令》的條款、技術規(guī)范和參考標準示例

2004—2015年，按照時間進程發(fā)布、修改或廢止相應法規(guī)、技術規(guī)范和支撐文件50余項，形成了不斷完善的鐵路安全法制體系。這一建設進程至今仍然在繼續(xù)（見圖2）。例如，RSD一直在不斷修訂調整中。2008年，為簡化立法需要，歐盟發(fā)布指令2008/110/EC修訂RSD的第14條“配置授權使用的車輛服務”[19]；2014年，為估計CSTs實施情況和RSD條款要求，歐盟發(fā)布指令2014/88/EU，修訂RSD的第5條（2）：修改CSTs以計算事故成本[20]。

4 啟示與思考

4.1 專門的安全立法

在RSD指令發(fā)布前，歐盟鐵路僅有幾個涉及安全的法規(guī)，如Directive 80/1177/EEC（鐵路貨運統(tǒng)計數據采集和報告指令）、Council Directive 95/18/EC（鐵路企業(yè)許可指令）、2001/14/EC（鐵路基礎設施能力、收費征稅和安全認證指令）和REGULATION（EC）No 91/2003（鐵路運輸統(tǒng)計條例）[21]。歐盟通過RSD立法突破安全監(jiān)管障礙，實現了歐盟鐵路運輸各項事故統(tǒng)計指標連續(xù)8年下降，促使鐵路保持著作為歐盟和全世界最安全的交通方式的地位[22]。

我國當前安全管理同歐盟安全指令發(fā)布前類似，更多來自于事故的教訓（lessons learnt from accidents）[9]，當安全形勢凸顯時，更加依仗于簡單命令式的行政法規(guī)和運動式執(zhí)法，往復不斷，形成了大量“補丁”式的安全管理規(guī)定。但是，即便集合當前所有的安全條例、部門規(guī)章甚至通知，也不敢斷言有一個完整放心的安全體系。

RSD展現了專門的鐵路安全立法的作用與必要性。我國現行《鐵路法》不是專門的安全法；現行《安全生產法》也不能在鐵路安全領域產生實質作用。換句話說，我國的鐵路安全還屬于每年要完成的“重點任務”。何時能夠從“任務”轉變?yōu)椤罢摺保M而進行專門的鐵路安全立法，從依靠行政法規(guī)和“人治”的安全管理方式，轉向安全技術立法，是我國鐵路安全領域實施依法治國的關鍵途徑選擇，對此應當有足夠的認識。

4.2 完善的法制體系

鐵路安全的復雜性使其管理不是一兩部法規(guī)就能夠實現的任務。歐盟通過RSD建立了一個基于安全科學和概率論與數理統(tǒng)計方法的鐵路安全技術法制體系[23]，是一般行政法規(guī)難以企及的任務，啟示我國鐵路安全法制建設需要：

（1）建立技術法規(guī)制度。我國目前沒有技術法規(guī)制度，安全管理依賴行政法規(guī)和并不完善的標準，側重以“追究責任”的典型“人治”方式來查找和堵塞安全漏洞。在法規(guī)中運用安全科學和方法是應對鐵路安全復雜性、實現鐵路安全長治久安行之有效的途徑。因此，《鐵路安全指令》給予了重要啟示：在我國恢復或重建技術法規(guī)制度是鐵路安全領域實現依法治國的途徑。

圖2 歐盟鐵路安全法規(guī)體系建設進程

（2）建立安全法制體系。歐盟鐵路建立SMS、安全認證和許可制度，統(tǒng)一CSIs、CSTs和CSMs，公開安全年度報告等，都需要以科學技術和標準規(guī)范為支撐，通過法規(guī)來實現。我國應采用專門的鐵路安全法和配套技術法規(guī)構成安全法規(guī)體系，以技術規(guī)范和標準支撐法規(guī)的技術細節(jié)。構建安全法制體系，是實現鐵路安全法治的有效方式，應當予以深入研究。

4.3 細節(jié)決定成敗

RSD細節(jié)規(guī)定和按照法定時間節(jié)點推進，將可能的變化、可以預見的變化、預期的變化包括修訂完善的要求，按照時間的要求寫入法規(guī)，形成不斷完善的安全法制體系。

我國的安全管理還處于“運動式”的建設和執(zhí)法階段，在立法“宜粗不宜細”的慣性思維下，法規(guī)內容一般不規(guī)定實行時間節(jié)點，因此常有“計劃趕不上變化”的遺憾。特別是法規(guī)習慣性使用“應符合有關法規(guī)的規(guī)定”和“應符合國家有關標準規(guī)定”等含糊不清的用語，很可能不存在對應的法規(guī)或標準，使法規(guī)的效力大打折扣。借鑒歐盟RSD實踐，我國實現鐵路安全法制體系建設需要樹立精準的立法精神，立法實施要有時間要求、實踐積累和技術進步的預見。而仔細研究立法細節(jié)，提出階段性目標和改進，才能將安全建設導入依法有序推進的軌道，才能夠實現鐵路安全管理水平的不斷提高。

5 結束語

我國現有的安全法制觀念和認識水平以及安全科學的研究和運用，與安全管理需求差距明顯。歐盟鐵路安全法制建設中嚴謹的實現法制的過程和方法說明，我國特別需要摒棄以“解決有無”為目標的“有總比沒有強”的簡單化立法傾向。應以長期的和逐步完善的法制建設進程和依靠科學技術的思維，建立“百密而無一疏”的安全法制體系，探索實現鐵路安全建設長治久安的途徑。

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[18] THE EUROPEAN COMMISSION. COMMISSION IMPLEMENTING REGULATION (EU) No 402/2013 of 30 April 2013 on the common safety method for risk evaluation and assessment and repealing Regulation (EC) No 352/2009[S].

[19] EN. DIRECTIVE 2008/110/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2008 amending Directive 2004/49/EC on safety on the Community's railways (Railway Safety Directive)[S].

[20] EN. COMMISSION DIRECTIVE 2014/88/EU of 9 July 2014 amending Directive 2004/49/EC of the European Parliament and of the Council as regards common safety indicators and common methods of calculating accident costs[S].

[21] THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. REGULATION (EC) No 91/2003 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2002 on rail transport statistics[S].

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[23] 陳燕申，陳思凱. 歐盟鐵路安全目標和風險指標及評估[J]. 中國鐵路，2015(2)：13-17.

責任編輯 盧敏

On EU Railway Safety Regulation Framework and Its Development

CHEN Yanshen1，CHEN Sikai2
（1. Research Fellow，China Metro & LRT Research Center，MOHURD，Beijing 100037，China；2. Doctor Candidate，Purdue University -West Lafayette，College of Engineering IN 47907，USA）

Improving safety legislation should be key to realizing ‘rule of law’ in the railway industry. The paper introduces the background, aim and legislative process of the Railway Safety Directive (RSD), and analyses the railway safety regulation system consisting of three levels, namely technical regulations, technical specif cations and standards and the technical support among them. This paper concludes that specialized railway safety legislation, complete legal system and the spirit of precise legislation are the major inspirations that China can draw from the EU in improving railway safety.

EU；railway；safety；rule of law；laws and regulations；technical specif cation；standards

U298；D93/97

A

1001-683X（2017）01-0091-06

10.19549/j.issn.1001-683x.2017.01.091

2016-01-08

陳燕申（1956—），男，研究員。E-mail：chenys1999@sina.com