基于內(nèi)部控制視角的地方政府性債務(wù)風險評價研究

徐國偉+宋常

摘要：我國地方政府性債務(wù)的風險評估問題是當前債務(wù)管理中亟待解決的主要問題之一，已有部分學者探討建立地方政府性債務(wù)的風險評價模型，但大多缺乏有力的理論基礎(chǔ)支撐，且風險評估的維度不甚全面。針對目前我國地方政府性債務(wù)管理權(quán)責不清、風險意識淡薄、監(jiān)管機制不完善等問題，文章結(jié)合內(nèi)部控制理論及其實踐應(yīng)用，基于內(nèi)部控制的風險管理本質(zhì)，以內(nèi)部控制框架為支撐，使用專家評判法和熵值法，嘗試構(gòu)建地方政府性債務(wù)風險評價機制，并據(jù)以評估和預(yù)警債務(wù)風險，探尋追蹤具體的風險源，以期為我國地方政府性債務(wù)的風險評價與控制提供有益的借鑒及參考。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù);風險評價;內(nèi)部控制

一、 引言

2011年，全國地方政府性債務(wù)專項審計顯示：截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額共計107 174.91億元，占當年GDP的1/4，超過當年全國財政總收入 。2014年，為積極控制和化解地方政府性債務(wù)風險，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求測算債務(wù)相關(guān)指標，評估地區(qū)債務(wù)風險狀況，對債務(wù)高風險地區(qū)進行預(yù)警。黨的十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議提出，應(yīng)“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制”、“著力防控債務(wù)風險”。

相關(guān)法規(guī)及政策的出臺已凸顯出當前建立我國地方政府性債務(wù)風險評價機制的緊迫性，但由于相關(guān)數(shù)據(jù)及信息披露有限，我國地方政府性債務(wù)的風險量化和預(yù)警研究尚未得到深入開展，目前針對地方政府性債務(wù)風險評價問題的研究主要有：裴育、歐陽華生（2007）從理論高度闡述了我國地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制的目標及其構(gòu)建;許爭、戚新（2013）、倪筱楠等（2014）、朱文蔚、陳勇（2015）則依照債務(wù)資金流向，從借、用、還三個環(huán)節(jié)依次選取風險衡量指標，構(gòu)建地方政府性債務(wù)的風險評價機制 ;繆小林、伏潤民（2012）按照地方政府性債務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)風險和外部負擔風險分類，討論了風險指標的選取，并利用HP濾波分析判斷了債務(wù)風險的長期波動趨勢 ;陳夢秋、宋良榮（2013）嘗試為地方財政編制資產(chǎn)負債表，并據(jù)此從靜態(tài)、動態(tài)兩個維度選取風險評價指標，構(gòu)建債務(wù)風險評價指標體系 ;郭宇、莊亞明（2014）基于系統(tǒng)工程論，通過社會經(jīng)濟、舉債程度和償債能力三個子系統(tǒng)構(gòu)建了風險系統(tǒng)的多層次預(yù)警指標體系和機制。

雖然國內(nèi)學者從不同角度嘗試探討了我國地方政府性債務(wù)的風險測算和評價方法，但仍存在一些問題：首先，缺乏必要的理論基礎(chǔ)及依據(jù)。多數(shù)研究對指標的選取設(shè)置沒有進行充分論證，注重實踐應(yīng)用而忽視了理論研究，理論基礎(chǔ)的薄弱導(dǎo)致債務(wù)風險評價體系的科學性受到影響;其次，所建立的風險評價指標體系相對狹隘。多數(shù)指標體系不能全面反映與債務(wù)風險相關(guān)的各項因素，偏重個人主觀經(jīng)驗，缺乏對我國地方政府性債務(wù)發(fā)展歷程和特有背景的客觀考量。因此，找到一種科學合理的理論作為基礎(chǔ)及依據(jù)，結(jié)合我國特有的地方政府性債務(wù)特征與制度背景，構(gòu)建一套客觀全面的風險評價機制成為亟需，也是本文的主要研究目的。

二、 地方政府性債務(wù)的風險特征及內(nèi)部控制的適用性

當前，我國地方政府性債務(wù)主要存在以下特征：

首先，主體多元，管理權(quán)責不清。在目前的地方政府性債務(wù)體系中，舉債主體包括融資平臺公司、地方政府部門及機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位等，債務(wù)監(jiān)管主體包括財政、審計、貸款銀行等部門。但在諸多的參與主體中，作為主要監(jiān)管部門的地方財政只能掌控部分債務(wù)，絕大多數(shù)存在于融資平臺公司和其他政府部門的債務(wù)由各單位獨自管理，其來源渠道復(fù)雜，投資方向多樣，財政部門難以對該部分債務(wù)實施統(tǒng)一有效的直接監(jiān)管。這種復(fù)雜多元的系統(tǒng)使債務(wù)的借、用、還被隔絕于不同主體而難以明確權(quán)責，在面臨債務(wù)風險時不能及時采取控制措施，增加了債務(wù)風險向財政風險甚至金融風險轉(zhuǎn)化的可能性。

其次，“重借輕還”，風險意識淡薄。由于債務(wù)償還期限通常大于領(lǐng)導(dǎo)干部換屆周期，上界地方政府舉借的債務(wù)常常由下屆地方政府承擔償還，而當本級政府面臨債務(wù)償還危機時，最終會由上級政府“買單”，這種舉借權(quán)力與償還責任上的時空分離，導(dǎo)致地方政府管理人員的風險意識相對淡薄，極易出現(xiàn)過度舉債行為。此外，我國的政治文化背景和不盡完善的干部考核機制使得部分地方政府在舉借債務(wù)時，考慮的不是長遠發(fā)展戰(zhàn)略和財政承債能力，而是短期經(jīng)濟效益及“形象工程”。淡薄的風險意識和“重借輕還”的管理態(tài)度無疑加重了地方債務(wù)負擔及債務(wù)風險爆發(fā)的可能性。

最后，機制缺失，監(jiān)管乏力。監(jiān)管機制的缺失，首先表現(xiàn)在債務(wù)的計量管理基礎(chǔ)薄弱。目前，全國地方政府性債務(wù)尚未形成統(tǒng)一的統(tǒng)計系統(tǒng)和信息反饋路徑，信息分散、統(tǒng)計不準確、反饋不及時都增加了債務(wù)管理的難度，降低了債務(wù)管理的精度，使得大量透明度差的隱性債務(wù)游離于地方財政和人大的監(jiān)管之外。其次在于缺少統(tǒng)一的風險控制機制。我國至今尚未建立起統(tǒng)一的債務(wù)風險評價和預(yù)警機制，難以對整個債務(wù)系統(tǒng)實施全面的風險預(yù)警和控制，這是債務(wù)監(jiān)管面臨的突出問題。

內(nèi)部控制理論自18世紀產(chǎn)業(yè)革命后，伴隨企業(yè)實踐發(fā)展至今，內(nèi)部控制的具體目標也由最早的保障財物安全和信息真實，擴展至經(jīng)營效率以及戰(zhàn)略正確性，以風險管理為起點的內(nèi)部控制，逐步成為現(xiàn)代公司治理中的重要組成部分。針對前述我國地方政府性債務(wù)存在的管理權(quán)責不清、風險意識淡薄、風險控制機制缺失等特征及問題，內(nèi)部控制恰好是一種在多環(huán)節(jié)系統(tǒng)中分配權(quán)責、實施監(jiān)督的有效管理機制，有利于克服債務(wù)管理中的權(quán)責不清;同時，作為風險管理中的重要機制，內(nèi)部控制能夠有效增強地方政府的風險意識，促使其著眼于長期發(fā)展，立足戰(zhàn)略層面對債務(wù)進行科學規(guī)劃和管理 ;風險控制方面，內(nèi)部控制是一種主動的風險應(yīng)對機制，可以融入到日常管理中，在事前、事中、事后對組織實施連環(huán)不間斷的動態(tài)管理過程，可以有效彌補風險控制機制缺失問題。

此外，內(nèi)部控制在行政管理及國家治理中的實踐應(yīng)用也較為普遍。諸多學者認為內(nèi)部控制能夠保證政府有效履行公共受托責任，對于提升單位管理和國家治理水平都具有重要意義 。也有學者進一步探討了內(nèi)部控制在地方政府性債務(wù)管理中的應(yīng)用邏輯、作用機理和面臨困境 ，并嘗試將內(nèi)部控制理論與地方政府性債務(wù)風險防范問題相結(jié)合，探討基于內(nèi)部控制的債務(wù)風險防范方法 ，但內(nèi)部控制在地方政府性債務(wù)風險管理中的實踐應(yīng)用尚未有學者展開進一步的討論。

三、 地方政府性債務(wù)風險評價機制的構(gòu)建

1. 風險指標的選取設(shè)定。COSO在《內(nèi)部控制整體框架》中指出，內(nèi)部控制系統(tǒng)由相互關(guān)聯(lián)的五項要素組成，分別是控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督，它們相互聯(lián)系，又分別適用于特定目標類別，共同構(gòu)成能夠?qū)Νh(huán)境變化連續(xù)反應(yīng)的一個整體。本文基于該五項要素構(gòu)建了債務(wù)風險評價的基本框架，結(jié)合我國地方政府性債務(wù)有限可得的數(shù)據(jù)資料，共設(shè)置了16項風險評價指標，構(gòu)建風險評價指標體系，如表1所示。

（1）控制環(huán)境。結(jié)合COSO內(nèi)控整體框架，本文將控制環(huán)境設(shè)定為債務(wù)運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)和財政基礎(chǔ)，從經(jīng)濟和財政兩大視角出發(fā)，為控制環(huán)境選取了七項評價指標。經(jīng)濟基礎(chǔ)方面，參考黃運（2002）;肖紅葉等（2007）;郭玉清等（2015）的研究成果，選取地方“GDP增長率”和“人均GDP”衡量經(jīng)濟發(fā)展水平，用“第三產(chǎn)業(yè)增加值GDP占比”和“商品出口額GDP占比”反映經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。財政基礎(chǔ)方面，選取“地方財政收入”和“財政收入支出比”衡量地方政府財力及其流動性，用“財政支出貢獻率”（財政支出/GDP）反映地區(qū)經(jīng)濟對財政支出的依賴度，以反應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

（2）風險評估。風險評估要素旨在識別和分析系統(tǒng)活動中與實現(xiàn)組織目標相關(guān)的風險，以合理確定風險對策。參考黃燕芬、鄔拉（2011）;繆小林、伏潤民（2012）等人對我國地方政府性債務(wù)所面臨風險的分析及研究，本文將風險評估要素分為規(guī)模風險、結(jié)構(gòu)風險和運行風險三類，分別設(shè)置風險評價指標，以求全面識別和評估風險。

規(guī)模風險即債務(wù)總量超過地區(qū)經(jīng)濟承載能力，導(dǎo)致債務(wù)無法按期償還所帶來的風險，本文從當前規(guī)模和發(fā)展速度兩個角度評估，使用“債務(wù)率”（年末債務(wù)余額/當年綜合財力）和“負債率”（年末債務(wù)余額/GDP）兩項國際通用指標衡量債務(wù)的相對規(guī)模，用“債務(wù)增速與GDP增速比”衡量債務(wù)相對發(fā)展速度。結(jié)構(gòu)風險指標參考繆小林、伏潤民（2012）的研究成果，選取“擔保債務(wù)風險”（年末擔保債務(wù)余額/財政收入）、“逾期債務(wù)率”（年末逾期債務(wù)額/年末債務(wù)余額）兩項指標組成對結(jié)構(gòu)風險的評估，其中，“擔保債務(wù)風險”反映地方政府的或有債務(wù)風險，“逾期債務(wù)率”反映地方政府當前積累的信用違約風險狀況。運行風險選取“債務(wù)依存度”（當年新增債務(wù)額/財政支出）衡量，反映財政支出對債務(wù)資金的依賴性。

（3）控制活動。本文參考2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》以及財政部相關(guān)規(guī)定，對各地區(qū)的政府性債務(wù)相關(guān)管理制度和風險控制措施進行評估，我們選用各地區(qū)在2013年政府性債務(wù)審計公告中披露的地區(qū)債務(wù)管理制度數(shù)量作為對該要素的評估，設(shè)置“債務(wù)管理制度”指標，制度數(shù)量和涉及內(nèi)容越全面，債務(wù)風險發(fā)生的可能性越小。

（4）信息與溝通。在地方政府性債務(wù)的風險評價體系中，地方政府應(yīng)及時收集與傳遞有關(guān)債務(wù)規(guī)模、來源、當前使用情況、償還情況、政府承債能力、可能面臨風險等的信息。本文借鑒上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院研究團隊依據(jù)各地信息公開申請、網(wǎng)絡(luò)、出版物等渠道，搜集相關(guān)信息制定發(fā)布的“財政透明度指數(shù)”來衡量地方政府性債務(wù)信息與溝通指標，完善的信息披露可以形成有效的外部約束機制，降低債務(wù)風險。

（5）監(jiān)督。本文將監(jiān)督要素設(shè)定為以控制債務(wù)風險為目的，對債務(wù)資金運行有效性進行的監(jiān)督評價活動。本文從審計視角出發(fā)，評估地方政府性債務(wù)的監(jiān)督要素，并借鑒朱榮（2014） 的研究方法，用各地政府性債務(wù)審計公告中披露的審計查處違規(guī)金額數(shù)量衡量“審計執(zhí)行力度”，查處金額越大，表明審計執(zhí)行力度越大，監(jiān)督作用越強。

2. 風險評價指標體系的建立。由于表1所列指標的量綱和數(shù)量級存在差異，考慮我國相關(guān)數(shù)據(jù)獲取困難，樣本量有限等因素，本文選取均值法對指標進行無量綱化處理，并對負向指標取倒數(shù)，得到各指標最終的評價值，將其調(diào)整到方向一致可加總的狀態(tài)，使得債務(wù)風險越大，最終評分越大。

對于指標權(quán)重的確認，本文采用專家評判法和熵值法分別為主因子和次因子賦權(quán)。通過向業(yè)內(nèi)專家發(fā)放調(diào)查問卷的方式，獲得主因子指標的重要性判斷矩陣，通過一致性檢驗后，確定主因子權(quán)重。本文手工整理了2013年全國地方政府性債務(wù)專項審計結(jié)果，即30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和3個計劃單列市的債務(wù)審計公告及其相應(yīng)年份的統(tǒng)計年鑒，剔除數(shù)據(jù)缺失的樣本，最后得到了27個地區(qū)2012年末次因子指標的相關(guān)數(shù)據(jù)，考慮樣本數(shù)量能夠滿足客觀賦權(quán)法的計算要求，因此采用熵值法計算次因子指標權(quán)重。最終得到風險評價指標體系的權(quán)重分布，如表1各指標后括號內(nèi)數(shù)值所示。基于地區(qū)i第j項指標的評分和權(quán)重分布，測算其政府性債務(wù)的總體風險：

由此得到相關(guān)地區(qū)的政府性債務(wù)風險評分，分值越大，地方政府性債務(wù)風險越大。同時，根據(jù)本文所構(gòu)建的風險評價機制得到債務(wù)風險最終評分，可以追溯定位關(guān)鍵風險點，找到“五要素”中具體薄弱環(huán)節(jié)所在，為后續(xù)風險管理和相關(guān)措施改善提供有效參考和指引。

四、 結(jié)論

本文以內(nèi)部控制理論為基礎(chǔ)及依據(jù)，結(jié)合我國地方政府性債務(wù)的風險特征及制度背景，探討了內(nèi)部控制理論在地方政府性債務(wù)風險管理中的適用性。內(nèi)部控制的風險管理本質(zhì)為其在地方政府性債務(wù)風險評價中的應(yīng)用奠定了較合理的理論邏輯和實踐基礎(chǔ);同時，內(nèi)部控制理論的應(yīng)用也有利于解決當前債務(wù)風險評價模型普遍缺乏理論依據(jù)的問題。本文從控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等多維度出發(fā)，構(gòu)建了涵蓋經(jīng)濟基礎(chǔ)、財政基礎(chǔ)、規(guī)模風險、結(jié)構(gòu)風險、運行風險等方面的地方政府性債務(wù)風險評價機制，為我國地方政府性債務(wù)的風險評價與預(yù)警、控制及管理提供有益的借鑒及參考。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目“基于風險防范的地方政府性債務(wù)審計研究”（項目號：14AGL008）。

作者簡介：宋常（1965-），男，漢族，安徽省舒城縣人，中國人民大學商學院教授、博士生導(dǎo)師、博士后合作導(dǎo)師，研究方向為資本市場、審計理論;徐國偉（1991-），女，漢族，山東省泰安市人，中國人民大學商學院博士生，研究方向為公司金融、審計。

收稿日期：2017-03-18。