政治與行政二分思想理論及反思

摘要：威爾遜和古德諾在提出政治與行政二分思想基礎(chǔ)理論后，有許多對(duì)政治與行政二分的不同見(jiàn)解和看法的出現(xiàn)，批判和逆向思維方向上的剖析也不可避免。政治與行政二分的出現(xiàn)對(duì)我國(guó)行政產(chǎn)生一定的影響，但根據(jù)我國(guó)國(guó)情只有在時(shí)間的檢驗(yàn)和實(shí)踐的踐行上合適的才是最好的。

關(guān)鍵詞：政治與行政 二分 行政

一、政治與行政二分思想的理論

托馬斯·伍德羅·威爾遜是現(xiàn)代行政學(xué)的鼻祖，他在《政治與行政》中明確闡述了政府功能和政府行為的關(guān)系。他指出任何政治體制中的政府都存在兩種基本職能，政治既是國(guó)家意志的表達(dá)功能，行政既是國(guó)家意志的執(zhí)行功能，而這兩個(gè)功能要很好的協(xié)調(diào)就必須有一方失去獨(dú)立性而服從于另一方，兩者在相互區(qū)別中又相互聯(lián)系。

馬克斯·韋伯提出官僚制，使得政治與行政二分在技術(shù)上得以實(shí)施，是從威爾遜行政學(xué)理論到行政學(xué)建立的跨越

這四位對(duì)政治與行政二分思想貢獻(xiàn)大成者是從政治與行政二分思想的點(diǎn)、線、面上去不斷深化的，換句話說(shuō)即：發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，是一般對(duì)待問(wèn)題的必然邏輯。只是這個(gè)過(guò)程較長(zhǎng)，影響范圍較廣。

二、政治與行政二分思想的波折

政治與行政二分作為一個(gè)新事物出現(xiàn)必然會(huì)受到來(lái)自各種思想的沖擊和評(píng)判，它的成長(zhǎng)和發(fā)展毫無(wú)疑問(wèn)要受到多方的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，在發(fā)展的同時(shí)，政治與行政二分的研究范圍的輻射和國(guó)情的變化，也就提供了越來(lái)越多的爭(zhēng)議點(diǎn)。

最早的羅斯福新政成為了這種反對(duì)聲音的直接插入點(diǎn)，認(rèn)為政治是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的存在領(lǐng)域，為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，政府活動(dòng)和政黨活動(dòng)開(kāi)始糾纏不清，淡化了政治與行政的二分性。發(fā)展完善是一個(gè)過(guò)程，有了這個(gè)實(shí)踐上出現(xiàn)的顯著地不同聲音之后，政治與行政二分又在理論上受到了質(zhì)疑。19世紀(jì)60年代末70年代初期出現(xiàn)的“新公共行政學(xué)派”就否認(rèn)過(guò)政治與行政二分的科學(xué)性。雖然有馬克斯·韋伯的科層制作為政治與行政二分在實(shí)踐上的可行性論證，卻依然有人根據(jù)現(xiàn)實(shí)的觀察去逆向思維，“新公共管理學(xué)派”就提出了行政具有濃厚的政治色彩，公務(wù)員和政治官員之間的相互影響不可避免之說(shuō)，認(rèn)為政治與行政具有聯(lián)系性，回避問(wèn)題還不如解決問(wèn)題，主張部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們承擔(dān)責(zé)任也保持政治敏感度。如此，政治與行政二分就有些名不符實(shí)。到90年代，西方國(guó)家興起治理理論，主張通過(guò)信任、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系來(lái)確定共同目標(biāo)，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)共同利益。這一主張使得政府不再是唯一的管理權(quán)力中心，并且強(qiáng)調(diào)公民的參與，而且給公共行政人員提出了參與、民主、合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性八個(gè)行政價(jià)值，批判了政治與行政二分思想價(jià)值中立的行政主張。后來(lái)，羅伯特·登哈特夫婦系統(tǒng)的闡述了“新公共服務(wù)”的內(nèi)涵：“新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論”。新公共服務(wù)聚焦的民主政府的職責(zé)既不是掌舵也不是劃槳，而是提供公共服務(wù)，這使得政治的公平、正義和民主與行政的技術(shù)、效率處于長(zhǎng)期的沖突之中。

如今美國(guó)是實(shí)行政治與行政二分最為成功的國(guó)家，實(shí)行立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的三權(quán)分立制，把行政單列出來(lái)，總統(tǒng)主行政權(quán)，國(guó)會(huì)主立法權(quán)，最高法院主司法權(quán)。是否如此就是對(duì)政治與行政二分的最好詮釋?zhuān)罴逊绞?？其?shí)未必。首先，三權(quán)分立的行政權(quán)指的是對(duì)外的外交和對(duì)內(nèi)的維護(hù)國(guó)內(nèi)和平。行政是按憲法制定的法律授予了執(zhí)行和行政官員的獨(dú)立性，與古德諾提出的政治與行政二分中的行政有本質(zhì)的區(qū)別。然而三權(quán)分立和中央與地方分權(quán)兩者相結(jié)合足可以提現(xiàn)行政的弊端，中央與地方權(quán)力的分立使得行政力量的統(tǒng)一性不夠，從而使國(guó)家意志在執(zhí)行上出現(xiàn)問(wèn)題。中央將國(guó)家意志交給地方政治共同體去執(zhí)行，地方政治共同體可以運(yùn)用其執(zhí)行權(quán)力予以執(zhí)行或修正，若修正則改變了由整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)表達(dá)的國(guó)家意志，二者不再協(xié)調(diào)。其次，總統(tǒng)選舉使得登上寶座的總統(tǒng)受到政黨的鉗制，在黨政分肥的前提下，官職任命考慮的政治問(wèn)題多于官職工作的需要，出現(xiàn)素質(zhì)低下、人浮于事、工作效率低下等問(wèn)題，使得行政受到了政治的很大的影響。這為政治與行政二分的實(shí)踐方式提出了一個(gè)疑問(wèn)，同樣也成為了現(xiàn)代政治與行政二分思想的一個(gè)挑戰(zhàn)點(diǎn)。

三、政治與行政二分思想的反思

（一）我國(guó)無(wú)法施行政治與行政二分

政治與行政二分是在多黨制這一特定條件下產(chǎn)生的，它與許多國(guó)家的政治體制基礎(chǔ)就不一樣，因而也不存在舶來(lái)品的適用性。就如炕頭、暖氣是中國(guó)北方的取暖工具，而空調(diào)是南方的取暖和消暑工具，由于氣候不同，南方人感嘆于北方的炕頭卻并不因此就在家里設(shè)一個(gè)炕頭，北方人覺(jué)得空調(diào)是一個(gè)很好的消暑工具卻不會(huì)鋪張的去把它也用作取暖。中國(guó)的南北就好似世界的東西，我們相互借鑒、彼此學(xué)習(xí)，卻不因此而變得一樣、相同，就如同北京奧運(yùn)會(huì)提出的：中國(guó)的就是世界的。政治與行政二分也是如此，可以學(xué)習(xí)卻不能夠用于平移。

從縱向上來(lái)說(shuō)，中國(guó)就是一個(gè)超大的封建社會(huì)，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)資本主義社會(huì)而直接跨越到社會(huì)主義階段的國(guó)家，它的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等方面都還沒(méi)有發(fā)育完全，它需要的是集國(guó)家和人民的力量來(lái)發(fā)展自身的實(shí)力，即用強(qiáng)有力的國(guó)家行政來(lái)執(zhí)行國(guó)家意志的表達(dá)，實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)下的行政，政治與行政在很大程度上實(shí)現(xiàn)一致，以求能在世界民族之林中有一席之地，只有先站穩(wěn)，才能徐圖站好與靠前站好。相比于民主集中制，政治與行政二分對(duì)當(dāng)前的中國(guó)來(lái)說(shuō)并不合適。從橫向上來(lái)說(shuō)，中國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，是一黨制，作為一種大的社會(huì)環(huán)境背景，以多黨制為政治前提的政治與行政二分就已然無(wú)法在中國(guó)實(shí)行。

（二）政治與行政二分給我國(guó)行政的啟示

政治與行政二分不適合我國(guó)運(yùn)用，但是它的理論和已有實(shí)踐對(duì)我國(guó)的行政具有相當(dāng)大的借鑒意義。

首先，政治與行政二分可以使得行政更加具有效率性，我國(guó)行政則可以借鑒，讓政府充分發(fā)揮行政職能，行政權(quán)力的相對(duì)獨(dú)立性，可以最大限度的避免黨政不分的情況，更可以充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的職能。政治與行政雖然在我國(guó)不能絕對(duì)的實(shí)行二分，但卻可以使政治與行政在某種程度上達(dá)到協(xié)調(diào)，形成良性互動(dòng)，現(xiàn)如今我國(guó)提倡“服務(wù)性政府”，行政服務(wù)于政治要求，政治考慮人民大眾，使得政治與行政有一個(gè)很好的良性循環(huán)。

其次，政治與行政二分給我國(guó)的執(zhí)政者和行政者提出了思考，在政治領(lǐng)域用行政方式不能解決問(wèn)題，在行政領(lǐng)域用政治策略也打不到目的。政府的管理的者若能正確的對(duì)待政治問(wèn)題和行政問(wèn)題，那么在政府決策時(shí)就會(huì)有不同的行為和方式，能更好的形成問(wèn)題的創(chuàng)新型解決方案。在對(duì)待政治與行政二分的方式上需要有一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，既不能一概的否定，也不能不經(jīng)思考的稱(chēng)贊，在當(dāng)代深化行政體制改革的時(shí)期，要綜合我國(guó)國(guó)情，也必須采取“內(nèi)聯(lián)外引”的策略，政治與行政二分思想就是一個(gè)很好的“外引”策略，適當(dāng)加以利用即可進(jìn)一步促進(jìn)行政管理學(xué)的持續(xù)過(guò)程。

再次，我國(guó)的公務(wù)員制度可以說(shuō)是剛好使得行政可以相獨(dú)立的很好的前提條件，但是隨著公務(wù)員制度的不斷推進(jìn)，腐敗問(wèn)題隨之而來(lái)，如今我國(guó)的老虎蒼蠅一起抓，其原因之一就在于權(quán)力過(guò)于集中，而權(quán)力問(wèn)題就在于政治問(wèn)題，政治是國(guó)家意志的表達(dá)功能，很好的傳達(dá)人民的意愿，社會(huì)的公平和正義就能得到提高和發(fā)展。公務(wù)員的職責(zé)在于行使國(guó)家權(quán)力更好的為人民服務(wù)，我國(guó)行政有這個(gè)前提條件，那么就可以運(yùn)用政治與行政二分的思想好好的完善，讓行政稍微單純一些或者細(xì)化職權(quán)，使得行政機(jī)構(gòu)能夠更好的發(fā)揮其應(yīng)有的水平。

最后，不斷的發(fā)展完善我國(guó)的行政是一個(gè)長(zhǎng)期堅(jiān)持的過(guò)程，現(xiàn)階段我國(guó)提出依法治國(guó)，正是一個(gè)讓政治和行政都有法律性規(guī)范的好時(shí)機(jī)，政治有法律的規(guī)范，更能表達(dá)人民志向，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的最優(yōu)規(guī)范表達(dá)，行政有法律的規(guī)范，有法可依，就能更加清晰有條理，使得提高行政效率不再是一個(gè)難題。

參考文獻(xiàn)：

[1]伍德羅·威爾遜.行政學(xué)之研究[J].國(guó)外政治學(xué)，1987，（06）.

[2]古德諾.政治與行政[M].北京：華夏出版社，1987.

[3]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能和新策略[M].孫柏英.等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

（作者簡(jiǎn)介：楊柳，研究生在讀，單位：西華師范大學(xué)，研究方向：行政管理。）