成都市城鄉(xiāng)要素平等交換合理配置體制機制研究

王莉

摘要：在國家經(jīng)濟體制改革的大背景下，成都市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的重要試驗區(qū)，針對土地、勞動力、資本等重要要素，堅持以培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場為目標，推進土地制度改革、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、戶籍制度改革、金融機制創(chuàng)新，探索建立城鄉(xiāng)要素平等交換合理配置的體制機制。隨著改革的推進，一些深層次問題和矛盾凸顯，改革進入了深水區(qū)，進一步深化改革，除了需要解放思想，開拓創(chuàng)新，大膽踐行外，也需要橫向（國內(nèi)外）和縱向（歷史經(jīng)驗）的經(jīng)驗支持，需要頂層架構(gòu)設計的完善等。本文分析了成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中，要素市場交換的歷程、經(jīng)驗及問題，為構(gòu)建要素平等交換合理配置機制體制提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：生產(chǎn)要素；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；平等交換；土地產(chǎn)權(quán)；戶籍制度

中圖分類號：F127

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000477-02

一、引言

生產(chǎn)要素，指進行社會生產(chǎn)經(jīng)營活動時所需要的各種社會資源，它是維系國民經(jīng)濟運行及市場主體生產(chǎn)經(jīng)營過程所必須具備的基本因素。傳統(tǒng)西方經(jīng)濟學認為生產(chǎn)要素包括勞動力、土地、資本、企業(yè)家才能，隨著科技的發(fā)展和知識產(chǎn)權(quán)制度的建立，技術(shù)、信息也作為相對獨立的要素投入生產(chǎn)。城鄉(xiāng)要素平等交換是指擁有不同要素稟賦的地域（城市、農(nóng)村）或利益主體（市民、農(nóng)民），站在對等的地位上，在要素市場上，對其所擁有的要素條件進行自主充分交換，以實現(xiàn)要素的生產(chǎn)力效用和收益的最大化。在目前城鄉(xiāng)存在較明顯發(fā)展差距的狀況下，土地、勞動力、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)等要素的主要載體是農(nóng)村，資本、技術(shù)、城市產(chǎn)權(quán)等要素的主要載體是城鎮(zhèn)。當前由于以城鎮(zhèn)化為導向的要素流動引導機制的驅(qū)動，農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市轉(zhuǎn)移已經(jīng)形成初步機制和較大的規(guī)模，但城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動的制度機制尚不具備，出現(xiàn)了生產(chǎn)要素從農(nóng)村流向城市遠遠大于從城市流向農(nóng)村的不平衡格局。

為了快速推進工業(yè)化進程，中國采取了半個多世紀的城鄉(xiāng)二元分割模式，在此模式下，中國的城鄉(xiāng)發(fā)展表現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)分割、進程緩慢等特點，由此造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、城鄉(xiāng)間要素流動受阻。人口的轉(zhuǎn)移集聚必然帶來土地流轉(zhuǎn)、資金流動等等，戶籍制度的背后是土地制度，農(nóng)村金融創(chuàng)新也與土地產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn)制度密切相關(guān)，因此，所有問題都主要集中在二元化的、不平等的城鄉(xiāng)土地、金融、人力等生產(chǎn)要素方面，因此歸根到底還是城鄉(xiāng)二元化的不平等的要素制度。

以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民利益為代價的城鄉(xiāng)要素不平等交換具有不可持續(xù)性，打破直至消除城鄉(xiāng)二元體制，提高要素的使用效率，解決好城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素交換不平等、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等問題，是目前我國改革的重點問題，也是成都試驗區(qū)改革的重要內(nèi)容。近年來，成都作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，針對土地、勞動力、資本等關(guān)鍵要素，堅持以培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場為目標，在全國率先探索建立城鄉(xiāng)要素平等交換的體制機制，“成都模式”為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗。作為西部地區(qū)經(jīng)濟核心和全國特大型城市，成都市深化改革的探索能夠有力的輻射和帶動四川省、乃至西南地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，也能為全國其他地區(qū)的提供經(jīng)驗和借鑒。

二、成都市推進城鄉(xiāng)要素平等交換合理配置的探索

1.明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，盤活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易

2008年以來，成都市改革和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。改革的總體思路是：建立健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，落實農(nóng)民對土地、房屋等的財產(chǎn)權(quán)，推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化。

（1）確實權(quán)頒鐵證。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，首要內(nèi)容是“確權(quán)”。2008年，成都市發(fā)布“一號文件”，即《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于加強耕地保護，進一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》，正式啟動成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2014年底，全市已基本完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，實現(xiàn)了“應確盡確、應頒盡頒”，累計頒發(fā)各類產(chǎn)權(quán)證和股權(quán)證共計883.54萬本。

（2）探索產(chǎn)權(quán)“長久不變”。成都市自2009年開展“長久不變”試點。截至2014年底，全市共有32001個村民小組對農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)達成“長久不變”決議，占農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及村民小組35970個的89%。

（3）成立首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌成立，它是全國第一家綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務平臺。搭建了成都范圍內(nèi)的市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級交易平臺，加上村在內(nèi)而形成的四級服務體系，稱之為“三級（交易）平臺、四級服務體系”。

2.深化土地改革，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

成都的土地制度改革可以概括為：增加現(xiàn)存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權(quán)為基礎，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度準備條件。

（1）創(chuàng)新集體建設用地的流轉(zhuǎn)制度。成都市在全國率先建立集體建設用地流轉(zhuǎn)的制度體系，明確提出，凡是合法取得并經(jīng)過確權(quán)、登記的集體建設用地，包括鄉(xiāng)村工業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益用地、農(nóng)村房屋用地，可以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股和合作等方式流轉(zhuǎn)使用。

（2）城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤。成都積極探索以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，取得很好的效果。截至2015年底，成都市已批復566個城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，規(guī)劃整理面積32.03萬畝，累計投入項目資金480億元，實施完成300余個掛鉤項目，復墾面積15.20萬畝，近200萬農(nóng)民生活居住條件得到改善。

（3）耕地保護經(jīng)濟補償機制改革。成都市率先在全國實施以經(jīng)濟補償和契約式管理相互結(jié)合的耕地保護基金制度，使其“老有所養(yǎng)，老有所依”。

3.創(chuàng)新金融服務，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境

（1）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。成都市于2009年出臺了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及管理辦法》等文件。隨著相關(guān)配套政策的逐步完善，持續(xù)推進農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押融資工作。

（2）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。成都目前全面推行政策性農(nóng)業(yè)保險險種8個，自主探索開展特色農(nóng)業(yè)險種11個，截至2014年底，實現(xiàn)保費收入19.7億元，累計為農(nóng)村提供892億元風險保障。

4.破除身份壁壘，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務體系

（1）戶籍制度改革。2011年1月，成都對流動人口推行居住證管理。根據(jù)《成都市居住證管理規(guī)定》，擬居住時間在一年以上，且在當?shù)貜氖聞展ぁ⒔?jīng)商及買房租房人員，并交納社會保險六個月以上的，可以辦理居住證。持證人員在勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、法律援助等12個方面享有與成都戶籍人口同等的權(quán)利和保障。

（2）健全社會保障體系。2014年，成都市出臺《成都市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（成人社發(fā)[2014]55號文），為全市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險提供了“換算轉(zhuǎn)入”和“補差轉(zhuǎn)入”兩條途徑，居民可以根據(jù)自己的實際情況來選擇用換算或補差來保障此前的參保年限權(quán)益，真正實現(xiàn)無障礙的自由轉(zhuǎn)接。

三、成都市城鄉(xiāng)要素平等交換合理配置的政策建議

1.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村“沉睡”資源

（1）加快建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。第一，進一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記頒證工作。充分尊重確權(quán)頒證成果，推進土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施所有權(quán)、小型水利工程所有權(quán)等產(chǎn)權(quán)登記管理。第二，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度常態(tài)化服務機制。將財產(chǎn)權(quán)利登記服務轉(zhuǎn)變?yōu)檎某Ｄ攴諆?nèi)容，將所有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記納入常態(tài)化、信息化管理。第三，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護體系建設。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機制，暢通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)維護法律援助通道。

（2）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“長久不變”。第一，鞏固長久不變改革成果。繼續(xù)堅持和落實中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，建立二輪承包期到期后自動續(xù)期的制度，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)投資的長遠預期。第二，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“長久不變”法律和制度支撐。如制定集體經(jīng)濟組織成員身份界定的地方性法規(guī)，規(guī)范集體資產(chǎn)股權(quán)長久不變決議的程序和內(nèi)容，為產(chǎn)權(quán)改革提供法律保障。

（3）加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺建設。第一，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度和管理服務體系。推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公開、公平、規(guī)范流轉(zhuǎn)。健全區(qū)（市）縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所的平臺和功能，對區(qū)縣及市州產(chǎn)權(quán)交易平臺進行標準化改造，推進其與成都農(nóng)交所整合。第二，擴大成都農(nóng)交所輻射范圍和影響力。加強農(nóng)交所信息平臺建設，完善產(chǎn)權(quán)交易信息系統(tǒng)，強化村級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息宣傳，形成功能健全、綜合服務、覆蓋全省的平臺支撐，努力將其打造成為全省乃至全國區(qū)域性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心。

2.改革城鄉(xiāng)土地管理體制，促進城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)

（1）創(chuàng)新集體建設用地開發(fā)利用協(xié)調(diào)機制。第一，健全和完善集體建設用地價格指導體系。依托成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務體系建設，同步完善流轉(zhuǎn)管理辦法和交易規(guī)則，積極開展集體經(jīng)營性建設用地抵押融資試點。第二，完善“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”機制。提高增減掛鉤項目驗收效率，降低土地復墾項目資金成本。允許將農(nóng)村集體建設用地整理項目節(jié)余的指標在市域乃至省域范圍內(nèi)公開交易、按規(guī)劃落地使用。鼓勵有條件的農(nóng)戶有償騰退宅基地。

（2）完善宅基地管理和有償退出機制。第一，探索農(nóng)民住房保障新機制。對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，完善宅基地權(quán)利保障和取得方式，保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)。第二，推進宅基地有償退出的機制。針對進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出宅基地，探索采取“貨幣化非集中安置+整理形成建設用地或指標”等方式，積極探索農(nóng)民自愿有償騰退宅基地進城購房落戶試點，促進有意愿、有能力進城購房落戶的農(nóng)民有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，同步配套完善城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務。

（3）推進農(nóng)用地保護及流轉(zhuǎn)體系建設。第一，建立和完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)準入和退出機制。明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)長久不變，形成農(nóng)用地承包權(quán)長久不變機制，保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。第二，建設農(nóng)用地流轉(zhuǎn)配套服務機制。加快培育基于合作社的中介組織，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)理人管理示范點，吸引具有豐富農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)管理經(jīng)驗的人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務，建立長效人才保障機制。第三，建立耕地保護配套機制。政府應該建立吸引資金投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項配套激勵機制，如發(fā)展規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)購置農(nóng)機具的財政補貼、技術(shù)改良和良種補貼等等機制。

3.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，完善農(nóng)村金融體系

（1）創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。第一，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法和配套措施。修訂完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法，進一步明確抵押年限，規(guī)范抵押行為。探索擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資范圍。第二，加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估機制。要積極培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)評估機構(gòu)和評估人員，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估提供服務。第三，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險防控機制。制定完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金實施細則，進一步優(yōu)化風險基金補償流程，規(guī)范風險基金的籌集、使用、監(jiān)督等，充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風險基金作用。

（2）加快完善農(nóng)村金融服務體系。第一，創(chuàng)新新型農(nóng)村金融主體。要發(fā)揮政府的財政投資導向功能，支持組建主要服務“三農(nóng)”的金融租賃公司，規(guī)范發(fā)展小額貸款公司，豐富農(nóng)村金融服務主體。第二，推進農(nóng)村金融服務向基層延伸。深入推進農(nóng)村支付服務環(huán)境建設，支持在蓉銀行及金融機構(gòu)向農(nóng)村延伸金融網(wǎng)點，豐富銀行自助設備和服務網(wǎng)點，探索助農(nóng)貸款、匯款、轉(zhuǎn)賬和手機支付等多種形式，推動農(nóng)村金融服務互聯(lián)網(wǎng)化發(fā)展。

4.深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，推進公共服務一體化

（1）進一步深化戶籍制度改革。第一，深化戶籍制度改革，提升人口服務管理水平。分階段、有步驟、有彈性地推進戶籍管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記、管理制度，進一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，清理限制居民自由遷徙的不合理規(guī)定，分類明確落戶政策，支持符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，引導市內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地落戶、有序市民化。第二，建立統(tǒng)一開放的勞動力市場體系，促進城鄉(xiāng)人力資源自由流動。逐步建立按需配置、多層互補的城鄉(xiāng)就業(yè)服務供給體系。創(chuàng)新就業(yè)服務，建立以政府投資為主、社會力量參與的多元化資金投入機制，建立培訓對象的分層瞄準機制，根據(jù)不同培訓群體實際需求提供培訓服務。

（2）完善公共服務體系建設。第一，持續(xù)推進村級公共服務和社會管理改革。按照“公益性服務政府承擔、經(jīng)營性服務推向市場”的思路，構(gòu)建村級（社區(qū)）公共服務和社會管理分類供給機制。建立村級公共服務購買社會組織服務目錄，細化政府向社會組織購買服務的許可領(lǐng)域，擴大基層公共服務和社會管理民主決策范圍。第二，大力發(fā)展城鄉(xiāng)社會事業(yè)，推進城鄉(xiāng)社會保障改革。加大對城鄉(xiāng)居民參保的補貼力度，引導城鄉(xiāng)居民提升參保檔次，不斷擴大城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保規(guī)模。全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標準按圈層統(tǒng)一，持續(xù)提高最低生活保障標準，持續(xù)提高城鄉(xiāng)社會保障水平。