生態(tài)文明法治視野下的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制的思考

馬東麗

摘要：關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆蓹C制，國外有關國家的做法是，對于煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w是政府和企業(yè)，政府主要負責立法前歷史遺留的生態(tài)問題，企業(yè)負責立法后產生的生態(tài)恢復；確立了行政許可證制度、復墾抵押金制度、廢舊礦山恢復治理基金。我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制應適應生態(tài)文明法治建設要求，確立煤炭礦區(qū)的生態(tài)補償最低標準，通過法律明確生態(tài)補償?shù)膬热?，完善煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制法律責任主體、追責機制、資金保障措施和社會監(jiān)督等配套制度。

關鍵詞：生態(tài)文明法治視野；煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制

中圖分類號：X322

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000301-03

生態(tài)文明法治建設既是我國依法治國的必然要求，也是我國建設生態(tài)文明社會的一項重要內容。煤炭資源在我國經濟發(fā)展歷史上作出了不可磨滅的貢獻，但是煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受的破壞也不容忽視。因此，以生態(tài)文明法治建設視野為背景下，研究煤炭礦區(qū)的生態(tài)補償法律機制，不僅能使人們認識到規(guī)范煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償?shù)闹匾?；還可以明確煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律責任的具體內容；不僅有利于預防煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境污染及破壞，還有利于我國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的構建。

一、生態(tài)文明法治視野下煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律機制的基礎性分析

（一）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實基礎

煤炭屬于一種礦產資源，資源使用權人在開發(fā)利用過程中，必然會產生負的外部性；具體表現(xiàn)為對大氣、水、土地等環(huán)境要素的污染和破壞，產生嚴重的噪音、礦山廢棄物污染、水土流失、地陷威脅、水資源再生能力和地表植被的破壞等。因此，生態(tài)環(huán)境需要保護、改善、治理與修復，需要投入大量資金；由于受環(huán)境污染的影響，煤炭礦區(qū)可能會喪失未來發(fā)展機會，同時當?shù)丶捌涓浇藗兊纳眢w健康安全也會受影響。因此，對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償?shù)木哂鞋F(xiàn)實的必要性。

2015年，為科學認知河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞程度，了解河南省民眾對于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護意識，從而為河南省煤炭礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制提供科學建議，河南城建學院法學院師生30多人對河南省鄭州、平頂山、焦作主要煤炭生產基地的主要煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況及損失評價與補償進行了問卷調查。調查結果顯示，56%的受調查者認為煤炭礦區(qū)及周圍的環(huán)境破壞程度非常嚴重（很嚴重）；94.67%的受調查人認為河南省煤炭礦區(qū)應該進行生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償。關于河南省煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償實際狀況的調查，受調查的民眾實際了解生態(tài)補償?shù)牧攘葻o幾，只占受調查總人數(shù)的3.29%；居住在煤炭礦區(qū)的受調查者得到生態(tài)補償?shù)囊彩乔缚蓴?shù)，占受調查總人數(shù)的7.67%。因此，從調查的數(shù)據和實證的結果看，對于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償具有十分重要的意義。

（二）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A

1.生態(tài)學理論基礎

生態(tài)學中最基本的五個規(guī)律是物物相關律、相生相克律、能流物復律、負載有額律、協(xié)調穩(wěn)定律。煤炭資源作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分客觀存在，開發(fā)利用必然會對生態(tài)系統(tǒng)的平衡產生影響。為了保證生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡和穩(wěn)定，需要對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償。

2.經濟學理論基礎

經濟學中的自然資源價值論、外部不經濟論、補償原則及邊際機會成本理論、公共物品理論等都是煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)睦碚摶A。煤炭資源開發(fā)利用對人們的生產生活帶來便利，產生了一定的“價值”；開采利用煤炭資源，對生態(tài)環(huán)境產生污染、破壞等不利的外部影響，即是煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的“外部不經濟性”；雖然煤炭在法律上有所有權主體，但“全民所有”的物品即具有“公共物品”的特征，為了避免“公有地悲劇”的出現(xiàn)，保護煤炭資源及煤炭礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償順理成章。

3.法的公平理論基礎

煤炭礦區(qū)生態(tài)補償體現(xiàn)了法的公平原則，協(xié)調并保障了人的生存權和發(fā)展權。公平包括代內公平和代際公平。煤炭資源作為典型的有限資源，開采利用者的行為勢必會影響后代人對煤炭資源的利用權益的實現(xiàn)。從法的公平正義的理念出發(fā)，既然我們的后代和我們一樣擁有享受良好環(huán)境的權利，那我們對煤炭礦區(qū)進行生態(tài)補償使破壞的生態(tài)環(huán)境達到或接近生態(tài)系統(tǒng)的平衡就是代際公平正義的體現(xiàn)。

從法律權利的角度分析，煤炭礦區(qū)的生態(tài)補償，也能使生態(tài)產品生產者的生活和生產得以維持和發(fā)展，維護他們的生存權和發(fā)展權；同時，他們的生存權和發(fā)展權得到了保障，保護生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源利用的積極性就會提高，又維護了他們享受環(huán)境的權益。

二、國外關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制法制狀況分析

（一）美國關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制狀況

美國有關煤炭礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆捎小兜V山租賃法》、《農業(yè)調整法案》、《露天采礦管理與復墾法》和《綜合環(huán)境反應、補償與責任法》（又稱《超級基金法》）。其中，《礦山租賃法》和《露天采礦管理與修復法》明確提出對法律實施后出現(xiàn)的礦區(qū)生態(tài)破壞，由礦山開發(fā)者承擔全部修復責任?！掇r業(yè)調整法案》規(guī)定國家通過財政方式對休耕或改種具有水土保持作用的農作物的農民實施補償?！堵短觳傻V管理與復墾法》明確了復墾保證金制度?！冻壔鸱ā方⒘谁h(huán)境侵權救濟補償基金制度和“危險物質反應基金制度”，由聯(lián)邦政府利用超級基金對污染場地進行調查和清理，然后向CERCLA責任主體追償?！堵短斓V礦區(qū)土地管理及復墾條例》中規(guī)定了嚴格的行政許可證制度，并實行復墾抵押金制度，明確未能完成復墾計劃的其抵押金將被用于資助第三方進行復墾。對于歷史遺留煤炭礦區(qū)生態(tài)問題，美國聯(lián)邦和州都設立了廢舊礦山恢復治理基金，通過治理基金組織恢復生態(tài)環(huán)境，基金來源主要以采礦收費、捐贈以及其他款項為主。

（二）德國關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制狀況

德國在礦山環(huán)境治理方面的法律體系相對較為完備有《德國民法》、《德國商法》、《德國經濟補償法》等通用性法規(guī)，還有《德國礦產資源法》、《德國礦山共同決定法》等專業(yè)性法規(guī)。在這些法律文件中規(guī)定了德國聯(lián)邦政府的責任，即由聯(lián)邦和州政府分別以75%、25%的比例共同出資，成立專門從事礦山恢復工作的復墾公司；新開發(fā)礦區(qū)設置復墾專項基金制度，一般按企業(yè)年利潤的3%預留復墾專項基金，且要求企業(yè)對礦山占用草地、森林實行等面積異地補償。此外，1991年德國設立了生態(tài)補償橫向轉移支付基金和礦區(qū)補償基金制度，即要求生態(tài)受益地區(qū)按照一定的補償標準向生態(tài)保護地區(qū)支付資金。1999年德國通過立法增加了生態(tài)稅，即在消費稅中附加的能源消耗稅，部分收入用于生態(tài)補償，作為生態(tài)補償財政資金的來源之一。

（三）歐盟關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制狀況

歐盟關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償機制，主要通過共同農業(yè)政策（cAP），即農業(yè)補貼和轉移支付方式對有利于生態(tài)保護的行為進行補償。歐盟生態(tài)補償立法主要是歐盟指令，具體包括歐盟第2080/92號、第1698/2005號指令和第1698/2005號條例。其中，第2080/92號指令規(guī)定歐盟增加對森林的財政支持額度。第1698/2005號農村發(fā)展指令規(guī)定，全部采用自愿性補償機制，改善環(huán)境和提升林農生活水平。第1698/2005號條例規(guī)定了農業(yè)環(huán)境支付應當授予自愿做出農業(yè)環(huán)境承諾的農民，但同時要求農民在申請承諾作出之前就要使其林地達到較高的環(huán)境屬性，否則可能因評判分低而失去接受補償資格。

綜上，國外關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償一般采用新帳舊帳分別對待的原則，政府通過公共支付解決立法前遺留的問題；開發(fā)者負責立法后新產生的問題。值得學習的經驗在于：一有比較健全的法律依據，且執(zhí)法嚴格；二是產權制度健全，能較好地運用市場機制進行補償；三是政府有能力購買重要的生態(tài)服務；四是社會參與協(xié)商機制相對穩(wěn)定。

三、我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法制性狀

（一）我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法制梳理

1990年《關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》，1993年《關于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補償費試點的通知》，1994年的《礦產資源補償費征收管理規(guī)定》，1996年《中華人民共和國礦產資源法》和《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》、1997《礦產資源法實施細則》、2000年《生態(tài)環(huán)境保護綱要》、2005年《國務院關于全面整頓和規(guī)范礦產資源開發(fā)秩序的通知》及《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》、2007年原國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》及《國務院關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》等是我國關于生態(tài)補償機制的相關政策法律規(guī)范。黨的十八大報告提出建立“反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補償制度”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對生態(tài)補償機制建立與發(fā)展提出了具體要求。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》明確生態(tài)補償，奠定了生態(tài)補償制度的法制化基礎。

（二）我國煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法制實踐

我國最早于1983年在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他生態(tài)環(huán)境破壞恢復費用，實踐生態(tài)補償費。上世紀90年代中期進入高峰。2013年《國務院關于生態(tài)補償機制建設工作情況的報告》顯示，中央財政安排的生態(tài)補償資金總額從2001年到2012年，累計約2500億元；其中，礦山地質環(huán)境專項資金從2003年的1.7億元增加到2012年的47億元，累計安排237億元，占中央財政安排的9.48%。但是，我國礦產資源生態(tài)補償機制尚處探索階段。生態(tài)建設主要依靠政府推動，地方通過政策法規(guī)對當?shù)孛禾康V區(qū)生態(tài)補償進行了針對性的具體規(guī)范，涉及礦山環(huán)境治理、保證金機制等。礦產資源生態(tài)補償機制試點陸續(xù)開展。

總之，我國關于煤炭礦區(qū)生態(tài)補償規(guī)定原則，效力層級不高，沒有具體的標準及實施方式；立法不足，主體、對象不明、資金保障措施缺乏，配套制度不完備，政府補償不協(xié)調、市場補償不成熟等，無法滿足生態(tài)補償實踐之需。

四、生態(tài)文明視野下煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償法律機制的確立

（一）煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償標準的確立

國家就全國煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償制定統(tǒng)一的最低標準，各省、各地市可以依據本標準指定或執(zhí)行高于該標準的標準。由于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償最低標準的確立是生態(tài)環(huán)境損失及環(huán)境補償?shù)幕A，該最低標準應該滿足煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償?shù)幕疽?，至少應該等于煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的評價和修復治理成本。煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境評價及環(huán)境補償資金至少應該可以使土地毀損、植被破壞等生態(tài)破壞得以修復，對于易于度量的污染和破壞得以治理，保證礦區(qū)居民生活水平不降低。其中，煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復治理成本包括生態(tài)破壞治理費用、環(huán)境污染治理費用以及礦區(qū)居民生產、生活損失補償費用等具體內容。各地在計算標準上，也要結合本地的實際情況，聯(lián)系煤炭礦區(qū)原生態(tài)狀況確定。

（二）建立生態(tài)環(huán)境損失評價監(jiān)測監(jiān)督及補償效果跟蹤保障

煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償?shù)男Ч枰邢鄳母櫤捅O(jiān)督來保證。按照國家有關規(guī)劃和政策要求，各部門須完善統(tǒng)計評價體系，加強對生態(tài)補償實施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查。

在中央層面，對煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償監(jiān)測與考核。財政部會同環(huán)境保護部制定出臺考核辦法，采取地方自查與中央抽查相結合的方式進行定期考核，將轉移支付資金撥付與縣域生態(tài)環(huán)境狀況評估結果掛鉤。

地方對煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及環(huán)境補償監(jiān)測與考核方案設計。如針對煤炭礦區(qū)生態(tài)補償，各省出臺重點煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質量考核辦法，貫徹新《環(huán)境保護法》“環(huán)保優(yōu)先”的原則，確立煤炭礦區(qū)綠色績效考評制度。具體方案設計，包括適用范圍、指標體系、職責分工、考核安排辦法、監(jiān)測方案及有關要求和法律責任。適用范圍上，應該涵蓋所轄區(qū)所有煤炭礦區(qū)，具體的指標體系可實行差別化考評。職責分工方面，財政部門負責總體指導，環(huán)境保護部門負責監(jiān)測、評價與考核的組織實施?？己斯ぷ靼才?，應分時間階段安排各煤炭礦區(qū)生態(tài)補償自查、各地市審核、省級評價。具體監(jiān)測工作方案，應涉及水、大氣、土壤、森林植被、居民生活區(qū)域環(huán)境等。遵守國家相關環(huán)境要素的“環(huán)境質量標準”和“監(jiān)測方法標準”等相關標準和規(guī)范。

（三）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償法律責任機制建構

在煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損失評價及補償機制的責任方面，建議明確生態(tài)環(huán)境損失責任終身追究。首先，在黨委和政府之間，在行政機關各部門內和上下級間科學合理的分配生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責，嚴格明確地界定和劃分各自的職責與權限，明確政府和環(huán)保部門、直接責任人和單位領導人的責任。依托網格化監(jiān)管，制訂相應的配套規(guī)則，并依托這套規(guī)則明確具體責任內容。其次，完善環(huán)?？冃Э己艘垣@得倒查追責之工具，確立并堅持在任考核、當期考核，長期考核相結合的考核評價制度?？己酥芷趹撌前l(fā)展規(guī)劃的周期，包括制定、執(zhí)行、最終結果等全過程。再次，完善資產負債表以促進環(huán)保審計，建立領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對領導干部實行自然資源資產離任審計，必須探索如何編制自然資源資產負債。最后，完善信息公開以促進追責的落實。建議進一步推行網格化的環(huán)境監(jiān)管，并公開網格負責人的名單和聯(lián)系方式，責任到人，必將有利于責任追究。

確保生態(tài)環(huán)境損失評價與環(huán)境補償?shù)目稍V性，從司法的角度保障生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償?shù)膶嵤┬Ч?。生態(tài)環(huán)境損失評價與環(huán)境補償案件納入環(huán)保法庭受案范圍，在理論、經濟、制度及實踐中是具有可行性的，同時，對于我國司法資源的價值的充分體現(xiàn)則是一個最優(yōu)選擇。將生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償案件明確納入環(huán)保法庭受案范圍，使之具有可訴性，接受國家法律的有力監(jiān)督，對于確保生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償具有積極的作用。

（四）煤炭礦區(qū)生態(tài)補償資金保障措施

首先，加強政府途徑的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償籌資渠道，形成國家、省、市、地、縣五級聯(lián)動的補償機制。地方政府制定一定的生態(tài)環(huán)境損失評價和環(huán)境補償考核機制，探索推進轉移支付分配與生態(tài)保護成效掛鉤，探索財政補貼、財政援助、優(yōu)惠貸款、減免稅收、減免收費，實施利率優(yōu)惠、對綜合利用和優(yōu)化環(huán)境予以獎勵等資金、政策、產業(yè)及技術等多元互補方式。

其次，建立市場途徑的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償籌資渠道，有益補充政府補償。探索生態(tài)補償保險制度，試點環(huán)境治理項目與經營開發(fā)項目組合開發(fā)模式。深化生態(tài)補償服務試點，創(chuàng)新煤炭礦區(qū)區(qū)域環(huán)境治理一體化、環(huán)保“互聯(lián)網+”、環(huán)保物聯(lián)網等污染治理與管理模式，鼓勵各類投資進入環(huán)保市場。鼓勵推行生態(tài)環(huán)境治理依效付費與生態(tài)環(huán)境績效合同服務，健全社會資本投資環(huán)境治理回報機制。

最后，重視社會途徑的煤炭礦區(qū)生態(tài)補償籌資渠道，發(fā)揮社會團體、國際環(huán)保機構和外國政府等對礦區(qū)生態(tài)補償提供的社會捐贈和國際援助等資金幫助和技術支持。

總之，通過對煤炭礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制的設計，發(fā)揮有關政府及其職能部門、社會組織、企業(yè)或被評價單位和公眾及受損群眾在生態(tài)補償?shù)姆ㄖ平ㄔO、執(zhí)行、遵守及救濟方面的作用，共同為我國生態(tài)文明法治建設視野下的生態(tài)環(huán)境補償問題提供相應的理論依據。