我國養(yǎng)老保險制度存在的問題與對策

楊燕杰　徐世雨

我國是一個人口大國，自從80年代的計(jì)劃生育政策實(shí)施以來，雖然人口增長速度得到了有效的遏制，但由此造成了我國人口比例失調(diào)，青少年人口占總?cè)丝诘谋壤粩嘞陆怠Ｍ瑫r，到2012年為止，20世紀(jì)50年代以前出生的人口總數(shù)占總?cè)丝诘谋壤试鲩L的趨勢。我國當(dāng)前處于社會轉(zhuǎn)型期，家庭養(yǎng)老由于受到多種因素的影響，已經(jīng)不能完全承擔(dān)起養(yǎng)老的責(zé)任了，而且，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不完善，無法有效解決人口老齡化問題。在未來，不僅家庭養(yǎng)老壓力增加，而且社會的養(yǎng)老壓力也會增加，因此養(yǎng)老保險制度能否發(fā)揮其作用是非常重要的。

一、我國養(yǎng)老保險存在的問題

1.養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在企業(yè)職工養(yǎng)老保險的收入和支出方面，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的省、市、自治區(qū)僅占53%，然而這并不利于養(yǎng)老保險基金的調(diào)集和使用，容易造成資源重復(fù)浪費(fèi)。地區(qū)間養(yǎng)老保險制度以及老齡化程度的差異，一方面導(dǎo)致了不同地區(qū)企業(yè)之間的不公平競爭，養(yǎng)老保險制度較完善的地方的企業(yè)的競爭優(yōu)勢比較強(qiáng)，因此就能夠有足夠的資金和精力用于企業(yè)發(fā)展；另一方面導(dǎo)致了勞動力跨省、市流動時保險關(guān)系順利轉(zhuǎn)移的麻煩，使勞動力在流動過程中失去了之前因繳納養(yǎng)老金所獲得的權(quán)利，最終出現(xiàn)退保現(xiàn)象。另外，由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老保險基金的收繳和使用的地區(qū)差異明顯，其中差異最明顯的要數(shù)廣東省與西藏自治區(qū)，數(shù)據(jù)顯示：2012年，廣東的基本養(yǎng)老保險基金收入、支出、結(jié)余分別是16，809，262萬元、9，008，626萬元、38796116萬元，而西藏自治區(qū)分別是182，187、120，454、245，591比廣東少16，627，075萬元、8，888，172萬元、38，550，525萬元（詳見圖一）。

2.個人賬戶“空賬”運(yùn)行仍然存在。所謂空賬運(yùn)行是指在養(yǎng)老保險由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制過程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本無法通過社會統(tǒng)籌賬戶自身消化，從個人賬戶支取現(xiàn)金彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌賬戶資金空缺，從而造成個人賬戶成為名義賬戶的現(xiàn)象。2013年末，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余28269億元，山東等13個做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點(diǎn)省份基金累計(jì)4154億元，從而出現(xiàn)個人賬戶空賬缺口24115億元，占賬面總額的85.3%。與此同時，伴隨老齡化程度的加劇，所要支付的養(yǎng)老金也日益增加，容易出現(xiàn)支付危機(jī)，使得社會成員對個人賬戶的“空賬”運(yùn)行持擔(dān)憂心態(tài)，降低了對養(yǎng)老保險的信任度。

3.對養(yǎng)老保險基金的收繳、發(fā)放以及管理的監(jiān)督機(jī)制不夠嚴(yán)格。在養(yǎng)老保險基金收發(fā)方面，缺乏監(jiān)督企業(yè)履行繳納養(yǎng)老保險義務(wù)的相關(guān)機(jī)制，企業(yè)為實(shí)現(xiàn)自身的利益，出現(xiàn)為員工漏繳、少繳以及不繳養(yǎng)老保險現(xiàn)象，數(shù)據(jù)顯示：2010年和201 1年我國的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的收繳率分別為77%、83%，由此可見養(yǎng)老保險的收繳率仍然有待提高。另外，缺乏養(yǎng)老金領(lǐng)取方法的監(jiān)督機(jī)制，信息不對稱，很多地方出現(xiàn)養(yǎng)老金的冒領(lǐng)、多領(lǐng)、騙取養(yǎng)老金等情況，這些都不利于養(yǎng)老保險基金的積累，并且損害了參加養(yǎng)老保險的社會成員的利益；在養(yǎng)老保險基金管理方面，缺乏養(yǎng)老保險基金管理的監(jiān)督機(jī)制，使得養(yǎng)老保險基金不能被依法使用，許多地方出現(xiàn)養(yǎng)老基金被挪用、被貪污等情況，雖然不合法的基金使用被發(fā)現(xiàn)后就會被追回，但是被追回的基金卻很少，損失仍然很大。

4.養(yǎng)老保險依然存在“雙規(guī)制”問題。目前，我國的養(yǎng)老保險實(shí)行企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位相區(qū)別的政策，兩者無論是籌資機(jī)制還是退休后待遇標(biāo)準(zhǔn)都不能相提并論，企業(yè)職工養(yǎng)老保險除了本單位繳納一部分外個人還需要承擔(dān)一部分費(fèi)用，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險費(fèi)用全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時，在養(yǎng)老金的發(fā)放方面，前者的待遇標(biāo)準(zhǔn)與退休前繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)用有關(guān)，而后者與工齡和在職期間的工資有關(guān)，因此在實(shí)際發(fā)放中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險待遇明顯高于企業(yè)職工的待遇，這明顯不利于社會公平的實(shí)現(xiàn)。

二、養(yǎng)老保險存在的的問題的原因分析

首先，我國是一個人口大國，地域?qū)拸V，地區(qū)之間政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展不平衡，養(yǎng)老保險負(fù)僨情況和老齡化程度各個方面也存在很大的差距，提高統(tǒng)籌層次比起西方國家確實(shí)存在一定的困難，所以這也是導(dǎo)致我國不能盡快解決養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低的一個客觀原因。實(shí)行全國統(tǒng)籌就需要從養(yǎng)老壓力小的地方調(diào)集資金支援養(yǎng)老壓力大的地方，然而資金調(diào)離就意味著掌握的資源的減少，所以對于資金調(diào)離的地方是非常不愿意看到的，這會使提高統(tǒng)籌層次面對一些困難。

其次，我國從1997年7月開始實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度，到現(xiàn)在為止才經(jīng)歷了12年的時間，目前又迎來人口老齡化的高潮，養(yǎng)老保險基金支出規(guī)模越來越大。再加上統(tǒng)賬結(jié)合制度管理不到位，現(xiàn)階段領(lǐng)取退休金的老年人的個人賬戶積累幾乎為零，而社會統(tǒng)籌賬戶基金積累不夠充分，不得不從現(xiàn)在正在繳納養(yǎng)老保險的個人的賬戶透支基金彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌賬戶。另外，我國的養(yǎng)老保險基金運(yùn)營渠道單一，目前只能存入銀行或購買國債，而且收益極低，在未來，如果出現(xiàn)通貨膨脹等情況將會使得基金出現(xiàn)一定程度的貶值，不僅不能有效解決空賬運(yùn)行問題，而且還會雪上加霜。

再次，我國的養(yǎng)老保險法律體系不夠完善，僅有一部2010年通過的《社會保險法》，并且立法時間較短，對一些普遍性的養(yǎng)老保險問題只有原則性的規(guī)定，沒有做到實(shí)體法與程序法的統(tǒng)一。勞動社會保障部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，即對養(yǎng)老保險基金既有監(jiān)督的權(quán)利又有管理的權(quán)利，使得養(yǎng)老保險的收繳與管理存在漏洞。對于職工來說，在職職工由于領(lǐng)取養(yǎng)老金是在退休以后，他們體會不到足額繳費(fèi)的重要性，在社會中沒有形成自下而上地監(jiān)督企業(yè)繳納養(yǎng)老保險的良好氛圍。

最后，縱觀我國養(yǎng)老保險整個發(fā)展過程，我們可以看出養(yǎng)老保險的“雙軌制”問題是改革開放以來我國從傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度的過程中出現(xiàn)的特殊產(chǎn)物。1993年以前我國企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度是相同的，不存在雙軌制問題，此后，我國對養(yǎng)老保險進(jìn)行改革，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合制度，然而這次改革由于影響到了一些團(tuán)體的利益，改革受到阻礙，由此也就產(chǎn)生了“雙規(guī)制”問題。在我國，養(yǎng)老保險“雙軌制”改革任務(wù)是由政府部門負(fù)責(zé)，而并軌問題涉及到政府工作人員退休后的養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，為了不損害自身利益，他們在改革過程中無形地消極怠工，使得“雙軌制”問題遲遲得不到解決。

三、走具有中國特色的社會養(yǎng)老保險道路

由于養(yǎng)老保險制度殘缺等原因，養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展日益呈現(xiàn)出供給與需求尖銳的矛盾。中國20世紀(jì)90年代末期步入老齡化社會，到2012年為止，全國65歲及以上的老年人口達(dá)12，714萬人，占總?cè)丝诘?.4%，預(yù)計(jì)到2013年將突破13萬人，老齡化水平達(dá)到10%，由此可見，養(yǎng)老保險事業(yè)的滯后，事實(shí)上直接影響到他們的生活。面對這樣的局面，尋求解決問題的措施就變得刻不容緩，我們要遵循頂層設(shè)計(jì)的原則，采取多管齊下的方法解決這些問題。

第一，盡快實(shí)現(xiàn)由底層次統(tǒng)籌向高層次統(tǒng)籌過渡，最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。我們應(yīng)該綜合分析各地區(qū)的老齡化程度和養(yǎng)老保險歷史負(fù)債的情況，從老齡化程度較低或者養(yǎng)老保險歷史負(fù)債較少的地區(qū)調(diào)集養(yǎng)老基金救濟(jì)老齡化程度較高或者養(yǎng)老保險歷史負(fù)債較多的地區(qū)，解決各地區(qū)養(yǎng)老保險水平的差異問題，在這個過程中要調(diào)節(jié)好與基金調(diào)整有關(guān)的地區(qū)之間的關(guān)系，對基金調(diào)出地區(qū)在其他方面進(jìn)行補(bǔ)償。同時，在過渡過程中，對一些全國性的問題的解決措施應(yīng)該一步到位，避免以后的頻繁調(diào)整，減少政策措施運(yùn)行的成本。另外，通過完善參保人員的信息，建立參保人員信息管理數(shù)據(jù)庫，為最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌奠定基礎(chǔ)。

第二，變被動為主動，通過多途徑做實(shí)個人賬戶。要想做實(shí)個人賬戶，首先要解決“混賬管理”的問題，運(yùn)用科學(xué)的管理方法將統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶分開管理，這樣就能夠控制隱性債務(wù)的范圍；然后通過多種途徑來彌補(bǔ)社會統(tǒng)籌賬戶的資金缺口，如劃撥國有資產(chǎn)，發(fā)行有關(guān)養(yǎng)老基金的債券，加大財(cái)政投入以及擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面等；最后，輔之延長退休年齡，這樣可以緩解養(yǎng)老壓力，為做實(shí)個人賬戶爭取時間上的優(yōu)勢。另外，現(xiàn)行的基金增值方式已經(jīng)不適用于老齡化加速發(fā)展的今天了，所以必須拓寬基金運(yùn)營的渠道，選擇收益率較高的投資項(xiàng)目，進(jìn)而彌補(bǔ)統(tǒng)籌賬戶的資金缺口，促進(jìn)個人賬戶盡快做實(shí)，如改善市場秩序和投資環(huán)境，將基金投入市場。

第三，加強(qiáng)養(yǎng)老保險的法制建設(shè)，建立有效的監(jiān)督與懲治機(jī)制，形成職工自下而上的參與意識。完善與養(yǎng)老保險有關(guān)的法律法規(guī)，修補(bǔ)法律漏洞，盡快實(shí)現(xiàn)實(shí)體法與程序法的統(tǒng)一，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。另外，加強(qiáng)政府及養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的作風(fēng)和倫理建設(shè)，遏止尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，向社會成員宣傳養(yǎng)老保險的益處，使他們擺脫短視效應(yīng)，形成社會成員自覺參與主動監(jiān)督企業(yè)繳納養(yǎng)老保險的社會意識。

第四，推進(jìn)我國養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程，實(shí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。盡管多年來政府一直在為解決“雙軌制”問題努力著，但是至今這個問題沒有得到解決，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險之間存在的差距還是非常大的，要想真正解決這個問題就需要統(tǒng)一兩者的養(yǎng)老保險制度。總的來說企業(yè)職工養(yǎng)老保險經(jīng)過多年的改革發(fā)展比較成熟，因此機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度可以逐漸向企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度過渡，最終實(shí)現(xiàn)兩種制度的統(tǒng)一。在過渡過程中無論是企業(yè)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工都要實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。同時，在并軌過程中要做到兩種制度無縫銜接，明確個人和單位在養(yǎng)老保險費(fèi)用繳納中的義務(wù)與責(zé)任。

在人口老齡化速度越來越快的今天，完善的養(yǎng)老保險制度就決定著我國能夠改善及提高人民生活水平，反之，不完善的養(yǎng)老保險制度就無法有效地改善及提高人民的生活水平。改革開放以來實(shí)行的“先試點(diǎn)，后推廣”的方法由于老齡化速度的加快已經(jīng)不符合時代的潮流了，因此有必要實(shí)行“頂層設(shè)計(jì)”的方法，從國家的角度，對養(yǎng)老保險體制改革的成本、風(fēng)險以及同代和隔代的分配效果統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有限資源，高效快捷地解決和預(yù)防養(yǎng)老保險目前和未來可能出現(xiàn)的問題。