“黨委領導下的校長負責制”的本質及運行機制分析

王衛(wèi)平

摘要：建設現代學校管理制度是我國各級各類高校“十二五”期間乃至以后相當長一段時間內必須研究和實踐的重要課題?！吨腥A人民共和國高等教育法》所規(guī)定的高校實行“黨委領導下的校長負責制”，奠定了我國高校管理制度建設的基本框架。在現實中，由于理解和認識的錯誤，這一制度在執(zhí)行中出現了這樣或那樣的問題。本文從世界高等教育發(fā)展歷史經驗和高校管理理論、民主管理機制入手，分析“黨委領導下的校長負責制”的制度特性、制度運行機制，為各級各類高校依據高等教育法建立現代管理制度提供參考。

關鍵詞：黨委領導下的校長負責制；民主管理制度；運行機制

建設現代學校管理制度是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中特別強調的內容，是我國各類高校現在至今后相當長時間內必須研究和實踐的重要課題。

《中華人民共和國高等教育法》以法律形式明確規(guī)定了我國高等學校管理是實行黨委領導下的校長負責制，并界定了高校黨委集體和校長之間的職責分工及關系。這一規(guī)定奠定了我國高校管理制度的基本框架結構。但是，由于我國各高校管理者對這一制度的理解、認識不同，以往，這一制度在運行上出現了因校因人而異的情況，甚至在學校管理活動中產生一些的問題：諸如主管領導不團結、處理問題“一言堂”、出現問題相互推諉以及學校部分學術活動受抑制等。

究其問題產生的根源，我們發(fā)現，由于高等教育法是我國高等教育活動推進和高校辦學的基本法，針對全國的高等教育狀況而設立，是一個宏觀規(guī)定，它的貫徹執(zhí)行需要各省、高校在深入研究分析，正確理解的基礎上，制定實施細則，依法辦學。而現實中人們對這一制度本質和機制缺乏深入研究和思考，僅從字面上想當然地理解，形成曲解和誤讀，造成管理實踐出問題。

在此，我們從世界高等教育發(fā)展歷史經驗和高校管理理論、民主管理機制入手，分析“黨委領導下的校長負責制”的制度特性、制度運行機制，為各高校依據高等教育法建立現代管理制度提供參考。

一、“黨委領導下的校長負責制”是中國特色的高校民主管理制度

包含大學在內的各國高等院校，都是一個涉及社會各方利益集團的學術組織。各方利益集團，包括一個國家政治的、經濟的、文化的、宗教的等集團，參與到大學教育中的狀態(tài)不一樣，對大學的管理和控制的表現形式也不一樣。但，無論怎樣，因為大學從其形成伊始，就是一個以教師和學生活動為主的學術組織，其他利益集團只能通過對教師和學生的影響體現其利益和主張。因此，獲得政府認可的大學的管理，一開始就實行民主管理制度——大學以教師和學生為主體運行，教會或政府會通過一些組織機構和規(guī)章制度對大學教師和學生進行監(jiān)督和調控；學校重大事務由幾方代表，特別是給予學校資助的代表，一起協商議事。隨著大學的發(fā)展，大學管理制度形成了一個傳統管理模式，就是：“委員會（或董事會）+以大學校長（或副校長）為首的行政管理+教授會（或教授評議會）”。

例如，美國的大學，校級層次的組織機構由以下三部分組成：主要由校外人士組成的董事會；以校長為首的行政體系；以教授（包括教授、副教授和助理教授在內）為主體的評議會和教授會。從責任分解看，董事會主要把握學校的總體政策和方向，包括考核任免校長、提出學校目標任務，制定政策方針，審批年度財務預算計劃、監(jiān)督全盤工作、建立校外關系等。大學學術權力由董事會授權校長承擔。校長是學校學術行政權力負責人，向董事會負責，實際掌握學術事務管理權。大學評議會或教授會是教師在學校層次參與學校重要學術問題解決的機構。雖然管理模式大體相同，不同學校由于受資助狀況不一樣，這三類機構成員構成不同。早期哈佛大學，校董事會主要由牧師組成；一些州立大學，校董事會成員在全州范圍內選舉產生，以便加強大學與社會的關系。美國大學的管理組織設置師從了歐洲大學，并在此基礎加入美國文化元素——多樣化。

我國現代大學建立初期，其組織設計也是沿用歐洲大陸模式，一個由政府官員組成的機構，統籌管理大學所有事務，下設校長、副校長負責大學運轉。發(fā)展到后來，越來越美國化。像1946-1948年，北京大學組織機構設置為：校務委員會，校長，評議會。這個組織以校長為核心，以評議會為立法機關。

新中國成立以后，我國形成了以中國共產黨為主體，多黨派參與的民主政府。政府管理形式一直都是黨政兩種組織共存于國家任何組織機構之中，高校也不例外。不過，我國高校管理組織設計也沒有躍出世界大學管理組織設計的模式。我國高校組織名稱為： “黨委會——校長——教職工代表大會”。這個制度也是長期以來，我國高等教育界在學校管理體制方面長期探索改革的結果。從1956年9月中國共產黨第八次代表大會提出實行“黨委領導下的校務委員會負責制”為這一管理體制開始，至1999年1月1日在正式施行的《中華人民共和國高等教育法》中進行規(guī)定，這一制度經歷了數十年的實踐和檢驗，也符合世界各國大學管理的傳統——以舉辦方為主的多方利益主體參與的民主管理體制。

歷史學家錢穆先生在《中國歷代政治得失》一書中，表達過這樣一種觀點：以往的一切制度傳統，只要已經沿襲到一百兩百年的，都是人事與制度相匹配的結果，不是出于一二人之私念[1]。新中國的高校管理制度雖然只有幾十年的時間，但是我國現代高等教育源自于西方，西方各國現代高等教育都是源自于歐洲。歐洲現代意義上的高等教育管理體制存在近千年。在世界范圍內，“很少能找到一種機構，既那么統一，又是那么多樣；無論它用什么偽裝都可以認出；但是，沒有一個地方，它和任何其他機構完全相同。這種統一性和多樣性構成大學是中世紀生活的自發(fā)產物的最后證明；因為只有活的東西才能這樣盡管充分保持它們的個性，同時使它們自己服從和適應形勢和環(huán)境的全部變化?！狈▏枷爰彝繝柛稍@樣描述歐洲中世紀大學[2]。世界各國的大學管理制度的形式和狀態(tài)，無論走過怎樣的“短暫”的“專制”或者“無政府狀態(tài)”的“自由”，最終，人們?yōu)榱俗约赫鋹鄣挠屑で榈闹橇顒?，能順利有序開展，都在各自國家允許的范圍內，選擇了民主管理制度。

世界歷史研究表明，民主管理制度的形式和程度是多樣化的。拋開其形態(tài)各異，程度參差的外表，其內核包括以下三個方面：（一）主體參與；（二）權力制衡；（三）依法行使權力?！包h委領導下的校長負責制”充分體現了這三方面：主體參與——高校的舉辦者：執(zhí)政黨成員；高校管理者：各級政府；高校辦學者：以校長為首的行政管理者和教職工代表大會。權力制衡——黨委會；校長辦公會和各類委員會；教職工代表大會。依法行使權力——高校各管理主體法律法規(guī)行使自己的權力，盡責任。

“黨委領導下的校長負責制”是中國特色的高校民主管理制度，這一制度雖然是以“黨委”這樣一個政治色彩濃厚的字眼表達其機構，其實質仍是一種民主管理制度。民主管理是這個制度的本質特點，而不是像現實中有些研究者和管理者認為的那樣：“黨委領導下的校長負責制需要民主管理制度保駕護航”。將制度的本質特性看作是制度外部環(huán)境或者運轉的基礎，會扭曲制度本身。

二、“黨委領導下的校長負責制”是合理合法的中國高校管理制度

其合理、合法性表現在，它是建立在我國高等教育管理體制和管理現實的基礎上，不以個人意志為轉移。

一所大學或高校內部管理狀況直接受制于國家高等教育管理體制。國家高等教育管理體制既包含管理權力的劃分，也包含管理權力分布和行使的方式。從世界范圍內的高等教育管理活動看，各國高等教育管理權力的劃分形式差異不大，都有反映著政府、社會和高校之間關系的舉辦權、管理權和辦學權。但是，各種權力分布和行使的方式，卻存在很大差異。在管理體制中，恰恰是權力分布和權力行使方式決定其體制特點。

高等教育的舉辦權表明的是大學和高校辦學經費由誰出資。即學校是國立的、公立的還是私立的。一般來說，舉辦者對高校的辦學都有監(jiān)督全盤工作、把握學?？傮w政策、辦學方向和價值追求的權力。

高等教育管理權表明的是政府對全國所有大學和高校都要進行的管理權力，不管誰出資辦學，政府要以資助、咨詢、審批、評估甚至任命等形式對高校行使管理權。

高等院校辦學權表明的是大學和高等院校作為高等教育活動的辦學主體所應有的權力。由于政府對高校管理的方式不同，不同國家的大學或者同一國家不同類型的大學，辦學自主權力大小不等，有的甚至沒有辦學自主權，學?；顒拥姆椒矫婷嬗烧孕姓钚问竭M行控制監(jiān)督，學校管理者僅僅是執(zhí)行。

我們國家高等教育管理體制的總體特點是中央集權式，全國大多數高等院校主要由國家政府或地方政府出資辦學，國家政府以行政任命、命令的方式管理大學。20世紀90年代以后，管理體制有了一定的變化，高等教育舉辦權下放或開放給社會力量，高校也在課程設置等方面有了一定的辦學自主權。但，總體上，仍屬于國家政府集權管理，各級政府都擁有相當多的管理權力。

在這樣的管理體制下，考慮中國共產黨是執(zhí)政黨等因素，黨委作為政府和黨的代表，在大學和高等院校管理中承擔什么角色，處于什么地位，在高校辦學中發(fā)揮什么作用，就一目了然了。

另外，我國的高等院校作為一個政府設立的組織機構，其內部機構設置，需要與政府設置的其他組織機構保持一致性，便于大學對外聯系。所以，高校內部不僅有學術性機構，還設置有很多群眾性、黨組織性的組織機構，它們的管理也都納入了高校統一的組織管理系統。各級政府對我國社會各方面生活和活動的強有力影響，同樣也包括對高校活動的強有力影響。高校各組織自身若得不到中國共產黨組織或政府組織的認可，會感覺自身沒有社會地位。國家體制是一切國家社會組織制度建立和運行之基礎，因此，我國高校內部組織運行實行“黨委領導下的校長負責制”，發(fā)揮黨委、行政、學術等三方面的作用，是高校制度建設的必然選擇。

三、“黨委領導下的校長負責制”需按民主管理制度運行

“黨委領導下的校長負責制”是中國特色的高校民主管理制度，討論運行機制，應從民主管理制度運行機制考慮。

民主管理體制的核心是主體參與、權力制衡和依法行使權力，其運行表達形式就是“議事制”。從20世紀初開始，中國各界精英就在追求“民主”，人們討論民主制度時，往往認為民主制度就是指政治制度；人們還往往把“民主”看得很復雜，很高深。從實踐角度看，民主管理制度踐行起來就可以簡化為“讓我說話，也讓你說話”，“誰也不能一個人說了算”，“我有說話的自由，你也有說話的自由，我的自由不能侵犯你的自由”，“要互相尊重”，“要遵守大家規(guī)定的程序”等。往抽象程度說，民主更是“一種思維方式”，或者是一種“對人對事的態(tài)度”。這種態(tài)度就是包容、寬厚，不以任何一方的強大力量湮滅弱小力量，是平等地表達意見、傾聽意見，全方位思考方式。只有態(tài)度端正，參與主體都以民主的思維方式和態(tài)度習慣討論問題，權力制衡和依法行使權力的狀態(tài)才能產生，民主管理制度才能夠生效。

反過來說，假如在“議事”過程中，決策主體不是按照民主方式而是按照“專制思維和態(tài)度”方式參與議事，按照職位大小說話，就會產生目前我國有些高校在管理過程中出現的問題：“誰是學校一把手”、“學校到底誰說了算？”這些“一把手意識”一旦被激發(fā)出來，決策參與主體之間的人為矛盾勢必極易造成。

所以，以民主管理制度運行方式理解，“黨委領導下的校長負責制”不是在紙上規(guī)定誰管理什么，不管理什么，而是“議事”，每個管理主體站在自己的立場上，表達意見，供大家決策參考。

同時，在理解“黨委領導下的校長負責制”時，還有兩個關鍵詞，必須以民主的思維和態(tài)度去看，那就是“領導”和“負責”。在民主管理制度中“領導”一詞，是指激勵、引導、影響和協調等。“負責”是指執(zhí)行權。校長負責制是指以校長名譽執(zhí)行議事機構的決策。我國高校在管理，對于這句話的理解有許多錯誤認識，比較典型有“黨委領導，校長負責，就是領導的不負責，負責的不領導”；“黨委統一領導學校一切工作”，就是黨委書記統攬一切；“校長獨立負責地行使職權”就是學校行政事務都應校長說了算。

民主管理制度中，委員會或學校負責人，其實是一個集體的榮譽人，擔當議事召集人、決策發(fā)布人的責任。在決策過程中，擔當第三方的角色，即每一個發(fā)言人，陳述問題，發(fā)表意見時，都對著他說，避免爭論雙方直接對話。他們負責的黨委會或校長辦公會都是議事機構，重大問題管理主體在各層次議事機構中進行討論。決策時每人一票，所有成員在決策權力上都是平等的。一旦決策，即按法規(guī)執(zhí)行，在執(zhí)行中不能任由個人意志推諉或偏激變形執(zhí)行。

民主的制度要按照民主的思維方式和行為習慣，才能實現真正的民主管理。

參考文獻：

[1] 錢穆.中國歷代政治得失[M].生活·讀書·新知三聯書店，2005年版，序第1頁.

[2] 轉引自[美]波頓·R·克拉克著，王承緒等譯.高等教育系統——學術組織的跨國研究[M]，杭州大學出版社，1994年版，序言第4頁.

[3] 趙永賢.堅持和完善黨委領導下的校長負責制[J].求是，2011（3）.

[4]董漫雪.論我國大學組織多元權力體制的構建[J].教育發(fā)展研究，2011（5）.

[5] 李福華.利益相關者理論與大學管理體制創(chuàng)新[J].教育研究，2007（7）.

[6][美]約翰·布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒，等譯.杭州：浙江教育出版社，2002.

[7]龔放.大學“去行政化”的關鍵：確定大學行政管理的科學性[J]. 人大復印資料·高等教育，2011（01）.

[8]畢憲順，趙鳳娟，甘金球.教授委員會：學術權力主導的高校內部管理體制.教育研究，2011（9）.

[9] [美]羅伯特·伯恩鮑姆.大學運行模式[M].別敦榮，主譯.青島：中國海洋大學出版社，2003：130.