城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次研究

摘 要 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險是我國社會保障制度的重要組成部分，我國現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險雖已形成初步的制度框架，但仍然存在很多問題，其中突出的表現(xiàn)是地區(qū)分割統(tǒng)籌，導(dǎo)致國家統(tǒng)一的法定制度淪為地方性的制度安排。由于統(tǒng)籌層次低，造成了很多負(fù)面影響，不利于制度的正常發(fā)展，全國統(tǒng)籌是優(yōu)化城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的必然選擇?；谌珖y(tǒng)籌的復(fù)雜性，本文認(rèn)為提高統(tǒng)籌層次不可能一蹴而就，需要協(xié)調(diào)多方面的利益，因此需要小步慢走，分步進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 全國統(tǒng)籌 統(tǒng)籌層次 城鎮(zhèn)職工 養(yǎng)老保險

作者簡介：張曉艷，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會保障。

中圖分類號：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.244

中國不僅是世界上老年人口最多的國家，也是全球人口老齡化速度最快的國家，在未來時期，老年人口數(shù)量和人口老齡化水平將同步快速加劇。據(jù)統(tǒng)計，截止1999年，我國60歲以上老年人口達(dá)1.26億，占總?cè)丝诘?0%，到2014年年底，我國60歲以上老年人口達(dá)到2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%，預(yù)計2020年升至2.23億，2030年將突破3億。①按照國際上通用的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化，這個國家或地區(qū)將進(jìn)入老齡化社會，可見，我國在上個世紀(jì)末就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會。面對如此快速的老齡化，迅速壯大的老年人口規(guī)模，我們必須采取相應(yīng)的措施來主動、積極應(yīng)對，否則勢必影響市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。

隨著老年人口的迅猛增加，老年撫養(yǎng)比也加快上升（見圖一）。截止2014年我國老年撫養(yǎng)比為13.7%，到2020年為16.9%，2030年此數(shù)據(jù)攀升到22%。面對如此嚴(yán)峻的形勢，亟需建立和完善社會養(yǎng)老保險制度，以應(yīng)對人口老齡化的殘酷挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全民“老有所依、老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。

然而，我國社會養(yǎng)老保險制度雖然已經(jīng)初步形成，但仍存在很多問題，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低是其突出表現(xiàn)之一，這使得城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度處于地區(qū)分割狀態(tài)，制度碎片化嚴(yán)重，從調(diào)查到的情況來看，目前全國僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省、區(qū)還停留在建立省級、地市級調(diào)劑金階段，個別省還未建立省級調(diào)劑金制度。②這就造成了養(yǎng)老保險支付水平和繳費(fèi)負(fù)擔(dān)省際差距較大，不同省份之間難以統(tǒng)籌調(diào)劑，這嚴(yán)重制約了我國養(yǎng)老保險制度健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

一、提高統(tǒng)籌層次的制度沿革

早在2003年10月14日黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就明確指出：“建立健全省級養(yǎng)老保險調(diào)劑基金，在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌，條件具備時實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌”。各省、市為了響應(yīng)中共中央的號召，分別根據(jù)本省、市的實(shí)際情況采取相應(yīng)的政策措施，主動積極推動養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的提高，但基于很多原因，收效不大。

2005年10月11日黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中指出：“逐步提高基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)統(tǒng)籌調(diào)劑的能力”。時隔兩年的2007年勞動和社會保障部、財政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，對實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的意義、標(biāo)準(zhǔn)、措施等做了更加明確的說明。各省、市根據(jù)相關(guān)政策文件的指示，雖然陸續(xù)制定了本省的省級統(tǒng)籌制度，并采取相關(guān)措施，但統(tǒng)籌層次還是沒有達(dá)到省級統(tǒng)籌。2010年10月通過的《社會保險法》中提出，我國基本養(yǎng)老保險基金要逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。這使得推進(jìn)全國統(tǒng)籌有了法律依據(jù)和保障。

在2011年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中又明確要求在“十二五”期間要“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，但由于改革牽涉面廣，需要協(xié)調(diào)多方面的利益關(guān)系，在推行過程中仍面臨很多阻力和困難。進(jìn)而在2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，再一次明確提出，要 “建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則?！钡捎谥醒肱c地方政府之間、地方與地方之間利益很難協(xié)調(diào)，加之各省市經(jīng)濟(jì)上、財力上差距較大，基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌困難重重。

2015年10月十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》又一次強(qiáng)調(diào)要“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”、“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”?？梢姡醒胝谕苿尤珖y(tǒng)籌方面的力度之大，但時至今日，全國統(tǒng)籌仍然停留在設(shè)計和選擇方案的階段，如何設(shè)計基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌方案，如何確定統(tǒng)籌后的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵，更是難點(diǎn)。

二、統(tǒng)籌層次低帶來的問題及實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的必要性

第一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，致使基本養(yǎng)老保險區(qū)域分割管理，各省、市之間難以實(shí)現(xiàn)制度的有效銜接，勞動者的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，這嚴(yán)重阻礙了地區(qū)間人才和要素流動，不利于人力資本質(zhì)量的提高，損害了公平競爭的市場環(huán)境，更不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。以東北三省為例：近年來，東北三省經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，并受多種因素的影響，均出現(xiàn)嚴(yán)重的人口老齡化趨勢，尤其是三省中的中心城市，如沈陽、大連、長春、哈爾濱等，同時受體制機(jī)制的影響，東北地區(qū)勞動年齡人口不斷外遷，而且，遷入人口即返鄉(xiāng)人員多數(shù)為喪失勞動能力的老年人，進(jìn)一步加劇了人口老齡化的嚴(yán)重性。致使東北三省實(shí)際繳費(fèi)率偏高，額外增加了企業(yè)人力資本，使企業(yè)缺少吸引人才的動力，這也是東北三省經(jīng)濟(jì)落后的原因之一，從而不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。

第二，制度碎片化導(dǎo)致不同省、市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重，不同地區(qū)之間費(fèi)率水平差異較大，直接造成了不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險基金余缺并存的現(xiàn)象。一些地區(qū)基金結(jié)存較多，繳費(fèi)率不斷下調(diào)，征繳力度放緩，另一些地區(qū)由于基金嚴(yán)重不足，征繳費(fèi)率居高不下，增大了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成本，從而阻礙了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。如2014年，用人單位繳費(fèi)率為20%的有26個省（區(qū)、市）；高于20%的有上海（21%）、江蘇（21%）、福建（22%）；低于20%的有廣東（約13%- 15%），浙江（省本級14%，地市15%-18%不等）、山東（18%）。地方繳費(fèi)差距之大，可見一斑。這不僅加重了制度的碎片化，更重要的是不利于養(yǎng)老保險制度健康發(fā)展。

第三，較低的統(tǒng)籌層次制約了養(yǎng)老保險基金的使用效率。目前我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險處于省級統(tǒng)籌狀態(tài)，養(yǎng)老保險基金以?。▍^(qū)、市）為單位進(jìn)行收支，被分隔管理，各?。▍^(qū)、市）之間的保險基金不能互相調(diào)劑使用，流動性弱化。一方面大大弱化了養(yǎng)老保險互助共濟(jì)的作用，廣東、浙江、江蘇、山東等省因養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相對較輕，即使繳費(fèi)率低也出現(xiàn)基金結(jié)余不斷增加的情況，以2014年為例，當(dāng)期結(jié)余最多的?。▍^(qū)、市）是廣東省，為770.26億元，北京市、浙江省、江蘇省和山東省當(dāng)期結(jié)余也分別為489.56億元、398.61億元、338.42億元和115.09億元；而黑龍江、吉林、遼寧等省因養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，即使有較高的繳費(fèi)率，仍然出現(xiàn)收不抵支的狀況，2014年黑龍江省仍然收不抵支，并且情況更加惡化，當(dāng)期赤字為106.149億元（見表1）。

另一方面，養(yǎng)老保險基金由各省的各部門分別管理，增加了管理成本，并且在公眾擔(dān)憂養(yǎng)老基金收不抵支的背景下，真實(shí)情況卻是職工養(yǎng)老保險基金累計已經(jīng)達(dá)到2萬多億元，并且此規(guī)模還在持續(xù)擴(kuò)大，但因為統(tǒng)籌層次低，如此大規(guī)模的基金無法有效進(jìn)行投資，每年貶值數(shù)以百億元計。④從如此巨大差異數(shù)字上可見，提高統(tǒng)籌層次，強(qiáng)化資金流動性的同時，也能提高養(yǎng)老保險制度體系的公平性、互濟(jì)性。

第四，較低的統(tǒng)籌層次容易導(dǎo)致地方政府的道德風(fēng)險。地方政府事權(quán)大，財權(quán)小，再加之缺少必要的監(jiān)督管理，一定程度上也會引發(fā)社會風(fēng)險，如基金管理不夠規(guī)范、違規(guī)使用養(yǎng)老基金等問題。根據(jù)2012年全國社會保障資金審計結(jié)果顯示：部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報銷費(fèi)用共18.52億元。其中：21個省、165個市和748個縣向不符合條件的人員發(fā)放社會保險待遇或報銷費(fèi)用4.18億元；8個省、178個市和1899個縣向不符合條件人員發(fā)放最低生活保障待遇累計323.06萬人次、共13.82億元；2個省、26個市和409個縣2.21萬人重復(fù)享受城市和農(nóng)村最低生活保障5205.64萬元；抽查的8101個村（居）委會中，719個村（居）委會未按規(guī)定程序?qū)徟捅ο螅?10個村（居）委會存在干部人為確定低保對象的情況。⑤養(yǎng)老保險基金實(shí)行全國統(tǒng)籌，一定程度上能夠規(guī)避地方政府濫用職權(quán)等現(xiàn)象，減少違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

鑒于以上種種問題，全國統(tǒng)籌是醫(yī)治城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度根本問題的良藥，更是養(yǎng)老保險制度走向完善的關(guān)鍵一步。提高統(tǒng)籌層次，能顧全國大局，顧長遠(yuǎn)利益，從而確保制度的公平性、互濟(jì)性；提高統(tǒng)籌層次，能為勞動者提供更加公平的就業(yè)環(huán)境及參保平臺，一定程度上擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面，增加制度的可持續(xù)性；提高統(tǒng)籌層次，降低養(yǎng)老保險基金的管理成本的同時，增強(qiáng)養(yǎng)老金的使用效率，有利促進(jìn)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)同發(fā)展。

三、政策建議

由于省級統(tǒng)籌的種種弊端，全國統(tǒng)籌勢在必行。然而，如何實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌仍然是中國目前面臨的重大問題，如何解決這個問題，更好的推進(jìn)全國統(tǒng)籌，需要協(xié)調(diào)多方面的利益，需要堅持平穩(wěn)過渡原則，并且要注重公平與效率之間的協(xié)調(diào)性等。借鑒專家的一些觀點(diǎn)，筆者在此提出以下幾點(diǎn)建議：

（一） 不斷提高對全國統(tǒng)籌重要性的認(rèn)識

全國統(tǒng)籌首先要打破地方保護(hù)主義，目前我國各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距十分明顯，大家對各自利益的爭奪和維護(hù)不可避免。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，養(yǎng)老基金結(jié)余較多，擔(dān)心全國統(tǒng)籌后會沒有回報的供養(yǎng)西部等欠發(fā)達(dá)省份，在推行全國統(tǒng)籌的進(jìn)程中缺少積極性。從短期看全國統(tǒng)籌確實(shí)可能會觸動這些省份的利益，但從長遠(yuǎn)來看，實(shí)行全國統(tǒng)籌，中央統(tǒng)收統(tǒng)支，有利于打破區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡的局面，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展，最終會惠及各省。中央政府能否盡快協(xié)調(diào)好各地區(qū)之間的利益，需要對基金結(jié)余省份進(jìn)行引導(dǎo)并加以鼓勵，并加以宣傳，提高各個省份對全國統(tǒng)籌的正確認(rèn)識，從而提高其積極性和主動性。

（二） 獎懲分明，抑制地方政府的道德風(fēng)險

在推行全國統(tǒng)籌的過程中，對有特殊貢獻(xiàn)的省份給予獎勵，地方政府的成績可以與養(yǎng)老保險的實(shí)施掛鉤，提高其積極性，例如，可以給予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份一些政策優(yōu)惠。反之，對濫用職權(quán)，濫用保險基金的地區(qū)要給予嚴(yán)懲。另外，要加大中央政府對地方政府的監(jiān)管力度，建立監(jiān)督管理機(jī)制，這樣可以促使地方政府主動并積極配合中央政府的工作。除此之外，還要加強(qiáng)中央政府對地方政府的管理和協(xié)調(diào)，弱化地方保護(hù)主義和利己主義行為，防范地方政府的不規(guī)行為，降低社會風(fēng)險。

（三） 分步進(jìn)行，堅持平穩(wěn)過渡原則

提高統(tǒng)籌層次，牽涉多方面利益，我國人口眾多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，加之各地區(qū)歷史債務(wù)差距較大，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌不可能一蹴而就，需要平穩(wěn)過渡，使提高統(tǒng)籌層次的阻力降到最低，從而降低社會風(fēng)險。另外，鑒于提高統(tǒng)籌層次的復(fù)雜性，還需要小步慢走、分步進(jìn)行，可采取條件相似的部分省份實(shí)現(xiàn)部分全國統(tǒng)籌，待條件成熟后，過渡到全部省份的全國統(tǒng)籌。

（四） 堅持精算原則，追求精算平衡

精算平衡是任何保險制度必須堅持的鐵律。⑥精算不僅是一種工具，也是提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的指導(dǎo)思想，精算將全國的人口結(jié)構(gòu)、人口預(yù)期壽命、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、工資增長率、通貨膨脹指數(shù)等各因素統(tǒng)統(tǒng)考慮進(jìn)來，為全國統(tǒng)籌提供了科學(xué)依據(jù)。另外，在提高統(tǒng)籌層次的過程中，需要設(shè)計科學(xué)合理的養(yǎng)老保險參數(shù)，并根據(jù)實(shí)際情況，適時進(jìn)行規(guī)范、調(diào)整，這也是保持養(yǎng)老保險基金平衡的關(guān)鍵。

（五）堅持公平與效率相協(xié)調(diào)原則

社會公平是社會保障制度的基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，也是養(yǎng)老保險制度設(shè)計和改革的基本原則。在推進(jìn)全國統(tǒng)籌的過程中，為了弱化區(qū)域差異帶來的負(fù)面影響，克服養(yǎng)老保險制度公平性與經(jīng)濟(jì)增長速度不相匹配的問題，必須堅持公平原則。但是統(tǒng)籌不是統(tǒng)一，在堅持公平原則的前提下，還要體現(xiàn)市場效率原則，如果過分強(qiáng)調(diào)公平，將使養(yǎng)老保險制度陷入平均主義，會嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份在推動全國統(tǒng)籌過程中的積極性和主動性，還會助長經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的過度依懶性。所以，在推動全國統(tǒng)籌的過程中，要把握好公平與效率之間的關(guān)系，充分發(fā)揮二者之間相互促進(jìn)的作用。

四、結(jié)語

國家在十八屆五中全會中已經(jīng)確立了“2020年全面建成小康社會”的目標(biāo)，并將實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃。在這一時期，充當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定器的社會保障各項制度理應(yīng)走向定型。特別是職工基本養(yǎng)老保險制度，而優(yōu)化這一制度的核心在于盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。但職工基本養(yǎng)老保險是一項長期的制度安排，牽涉多方面的利益，在改革的過程中要注意平穩(wěn)過渡，切不可操之過急。在明確制度優(yōu)化目標(biāo)的前提下，兼顧現(xiàn)實(shí)，制定相應(yīng)的過渡方案，力求職工基本養(yǎng)老保險制度在全面優(yōu)化的基礎(chǔ)上走向成熟，從而促進(jìn)整個養(yǎng)老保險制度體系更加公平、可持續(xù)。

注釋：

①中華人民共和國國家統(tǒng)計局官網(wǎng).網(wǎng)址www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201407/t201407 07_ 577438.html.

②④鄭功成.深化中國養(yǎng)老保險制度改革頂層設(shè)計.教學(xué)與研究.2013（12）.

③鄭功成.中國社會保障發(fā)展報告2016.人民出版社.2016.93.

⑤新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-08/02/c_123513771.htm.

⑥何文炯、楊一心.職工基本養(yǎng)老保險：要全國統(tǒng)籌更要制度改革.學(xué)海.2016（2）.

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