我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障現(xiàn)狀及對(duì)策建議

摘 要 我國(guó)大多數(shù)流動(dòng)人口被排斥在社會(huì)保障體系之外，社會(huì)保障水平不高，半數(shù)以上的流動(dòng)人口未參加任何社會(huì)保險(xiǎn)。流動(dòng)人口的社會(huì)保障隨著流入地區(qū)的發(fā)達(dá)程度提高而不斷提升，隨著流動(dòng)范圍的擴(kuò)大而不斷縮小。同時(shí)，流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平還存在著明顯的城鄉(xiāng)分割、人力資本差異以及收入、職業(yè)、就業(yè)行業(yè)之別。為提高流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平，需要個(gè)體、企業(yè)、政府等多方面的努力。

關(guān)鍵詞 流動(dòng)人口 社會(huì)保障 社會(huì)保險(xiǎn)

作者簡(jiǎn)介：李紅娟，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)中心。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.227

一、引言

在我國(guó)數(shù)千年的歷史文明中，公平正義一直是一個(gè)重要的社會(huì)價(jià)值觀。先賢們致力于建設(shè)一個(gè)使所有弱勢(shì)群體均可得到保障的“大同世界”。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步建成了一個(gè)世界上規(guī)模最大，覆蓋人口最多、多層次、?；镜纳鐣?huì)保障體系，并向更加公平、可持續(xù)發(fā)展的方向邁進(jìn)。然而，流動(dòng)人口中的大多數(shù)人仍被拒斥在社會(huì)安全網(wǎng)之外，社會(huì)保險(xiǎn)水平不容樂(lè)觀。這不僅給他們的穩(wěn)定就業(yè)、安心生活以及向上流動(dòng)與發(fā)展帶來(lái)極其不利的影響，而且凸顯出整個(gè)社會(huì)公平正義的缺失。關(guān)注并提升流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題成為學(xué)界、政府、社會(huì)的普遍共識(shí)。

二、我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障的現(xiàn)狀

（一）流動(dòng)人口社會(huì)保障總體水平較低

2013年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查的就業(yè)流動(dòng)人口數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)總體參與水平不高，半數(shù)以上的流動(dòng)人口未參加任何種類(lèi)的社會(huì)保險(xiǎn)。“五險(xiǎn)一金”均參與者僅有不到5%，而參與1種保險(xiǎn)、5種保險(xiǎn)者分別占到11.49%、11.13%。

我國(guó)流動(dòng)人口的社會(huì)保障狀況總體處于較低水平，呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域分割。就流入地區(qū)而言，具有如下兩個(gè)特點(diǎn)：一是同一種社會(huì)保障，各個(gè)不同城市之間的參保率相差甚大。二是同一地區(qū)，不同險(xiǎn)種的參保比例相差很大。流入到不同地區(qū)的流動(dòng)人口，在社會(huì)保障的參與方面總體上呈現(xiàn)出東部（蘇州、無(wú)錫、上海）、中部（武漢、長(zhǎng)沙）、西部（西安、咸陽(yáng)）三個(gè)梯度。泉州除工傷保險(xiǎn)參與水平相對(duì)較高外，其他各類(lèi)險(xiǎn)種參與水平均相對(duì)較低，形成了獨(dú)特的泉州模式。

（二）流動(dòng)人口社會(huì)保障水平呈現(xiàn)明顯的圈層結(jié)構(gòu)

社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品，依附于戶籍制度、地域等形成一種集體性的屏蔽制度。相比而言，省內(nèi)流動(dòng)人口流出地與流入地的異質(zhì)性較小，受到的社會(huì)排斥相應(yīng)較小。因此，省內(nèi)流動(dòng)人口更接近社會(huì)保障圈層的核心，而跨省流動(dòng)人口則相對(duì)遠(yuǎn)離社會(huì)保障圈層的核心。同時(shí)，省內(nèi)流動(dòng)人口面臨的轉(zhuǎn)移續(xù)接難度較小，因此，在社會(huì)保障的享有方面優(yōu)于跨省流動(dòng)人口。

（三）流動(dòng)人口的社會(huì)保障水平存在明顯的分層與分化

1.城鄉(xiāng)分割：

戶籍制度造成了城鄉(xiāng)居民在資源獲取以及發(fā)展機(jī)會(huì)方面的差距與溝壑，由此使得城-城流動(dòng)人口在各種資源的獲得方面更具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，在知識(shí)結(jié)構(gòu)以及專業(yè)技術(shù)以及信息的獲取、等方面優(yōu)于鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口，城-城流動(dòng)人口的人力資本水平相對(duì)更高，這使得他們更可能就職于職業(yè)聲望較高、管理更為規(guī)范的企業(yè)，從而在社會(huì)福利資源的享有方面高于鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口。與此同時(shí)，附著在戶籍制度上的許多其他結(jié)構(gòu)性和制度性因素也可能對(duì)流動(dòng)人口內(nèi)部的分層起到一定作用。

2.人力資本差異：

個(gè)體的人力資本水平高低直接影響到其在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，人們的受教育程度越高、受過(guò)相應(yīng)的培訓(xùn)、工作經(jīng)驗(yàn)及技能水平越高，越有利于適應(yīng)環(huán)境的變化，增強(qiáng)在不同行業(yè)、不同地區(qū)之間流動(dòng)的機(jī)會(huì)以及向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，個(gè)體的人力資本水平越高，越有可能關(guān)注并了解自身的權(quán)益及福利并通過(guò)相應(yīng)的途徑去爭(zhēng)取。相應(yīng)地，那些受教育程度較低者，并不了解合同給他們帶來(lái)的保護(hù)以及福利享有，反而將其看作是一種束縛，更無(wú)從去爭(zhēng)取自身相應(yīng)的福利。

3.勞動(dòng)就業(yè)特征之別：

隨著收入的提高，流動(dòng)人口社會(huì)保險(xiǎn)的參與水平逐漸提高。這一方面是因?yàn)?，流?dòng)人口作為社會(huì)保障的重要繳費(fèi)主體，社會(huì)保障的參與和收入直接掛鉤。另一方面，收入越高者，任職于正規(guī)企業(yè)的可能性更大。勞動(dòng)合同的簽訂，有效地保障了勞動(dòng)者的合法權(quán)益以及各類(lèi)社會(huì)保障的參與。在不同行業(yè)、單位任職、從事不同工作的流動(dòng)人口的社會(huì)保障參與差異明顯。

三、流動(dòng)人口社會(huì)保障的提升路徑

（一）縮小差距，破除區(qū)域分割

政府必須從維護(hù)社會(huì)公平正義的立場(chǎng)出發(fā)，打破地方保護(hù)主義，破除社會(huì)保障的區(qū)域分割，因時(shí)制宜、因地制宜地提供大體均等的社會(huì)保障公共服務(wù)。在具體實(shí)施過(guò)程中，不同地區(qū)需要互通有無(wú)，相互借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)并交流做法，減少地區(qū)之間的差異性。

（二）加大對(duì)企業(yè)監(jiān)管及政策實(shí)施的力度

在流動(dòng)人口社會(huì)保障水平的提升過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的約束行為，規(guī)范企業(yè)的用工制度與環(huán)境，建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，不定期的檢查企業(yè)的用工狀況，增大企業(yè)的違規(guī)成本，對(duì)逃避繳納社保的企業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲的處罰措施。在制度約束與監(jiān)管的同時(shí)，考慮到不同企業(yè)的承受能力，如：小微企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)等，應(yīng)通過(guò)減免稅收等政策提升企業(yè)為員工參保的積極性。同時(shí)，還可以考慮借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

（三）針對(duì)各類(lèi)保險(xiǎn)的不同特性和影響機(jī)制，有針對(duì)性地進(jìn)行推進(jìn)

流動(dòng)人口各類(lèi)社會(huì)保障的繳費(fèi)方式、保障范圍以及影響機(jī)制均不同，因此，在各類(lèi)社會(huì)保障水平的提升方面應(yīng)根據(jù)各類(lèi)社會(huì)保障的特性來(lái)進(jìn)行。如：根據(jù)流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保障的需求，優(yōu)先關(guān)注醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)這兩類(lèi)關(guān)乎流動(dòng)人口健康與切身安全的保險(xiǎn)，降低他們因病返貧、返鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）廣泛開(kāi)展宣傳教育，提高流動(dòng)人口社會(huì)保障意識(shí)

流動(dòng)人口往往出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)而流動(dòng)，因此，比較看重眼前的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)，出于年輕、健康等方面的考慮，對(duì)社會(huì)保障重要性的認(rèn)識(shí)不足，往往基于眼前利益考慮而放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，在流動(dòng)人口社會(huì)保障水平的提升中，應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育。針對(duì)流動(dòng)人口的認(rèn)知水平和心理承受能力的不同，社會(huì)保障相關(guān)人員，應(yīng)該動(dòng)之以情、曉之以理，耐心講解相關(guān)保險(xiǎn)的近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、隱性利益與顯性利益。人力資源和社會(huì)保障相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與企業(yè)的合作，通過(guò)形式多樣的活動(dòng)，廣泛開(kāi)展社會(huì)保障知識(shí)的宣傳教育，提升流動(dòng)人口對(duì)社會(huì)保障的具體內(nèi)容，各項(xiàng)社會(huì)保障對(duì)自身的重要性及意義的認(rèn)識(shí)，并對(duì)社會(huì)保障的具體參保流程，轉(zhuǎn)移續(xù)接等知識(shí)進(jìn)行普及，增強(qiáng)流動(dòng)人口社會(huì)保障參與意識(shí)，提高流動(dòng)人口參加各項(xiàng)社會(huì)保障的積極性和主動(dòng)性。

（五）降低社會(huì)保障的參保費(fèi)用

我國(guó)目前的社保負(fù)擔(dān)是世界上最重的，尤其是對(duì)于流動(dòng)人口而言，自身的收入水平相對(duì)低下，再拿出一部分收入為未來(lái)的不確定性買(mǎi)單，自然難以提高他們參保的積極性?；诖?，可以考慮降低社會(huì)保障的參保比例，尤其是目前繳納費(fèi)用較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。由于各企業(yè)的規(guī)模不一，盈利能力不同、發(fā)展水平及能力等有較大差異。因此，他們的社會(huì)保障繳費(fèi)及承擔(dān)能力明顯不同?；诖?，可以考慮根據(jù)企業(yè)的具體情況，采取差別化的繳費(fèi)比例和檔次。

（六）提高流動(dòng)人口的人力資本水平

人力資本水平不僅關(guān)乎流動(dòng)人口的勞動(dòng)就業(yè)水平與質(zhì)量，同時(shí)，也關(guān)乎他們各類(lèi)社會(huì)保障享有。人力資本水平越低者，相應(yīng)的社會(huì)保障享有水平也較低。因此，對(duì)于流動(dòng)人口而言，目前，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)他們的職業(yè)培訓(xùn)，提高工作技能，提升他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

（七）加大醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性

我國(guó)的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性不足，在全國(guó)的自由流動(dòng)存在三大障礙：

其一，財(cái)政的分灶吃飯以及社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)等原因造成的區(qū)域分割。

其二，制度碎片化帶來(lái)不同制度之間的轉(zhuǎn)移續(xù)接困難。

其三，缺乏全國(guó)性的標(biāo)準(zhǔn)化的社保電子平臺(tái)。

在增強(qiáng)我國(guó)流動(dòng)人口醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的便攜性方面，應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，最大限度地保護(hù)流動(dòng)人口的權(quán)益，增加便攜性。如：歐盟模式中，歐盟建立了協(xié)調(diào)取向的社會(huì)保障制度，這種制度一方面允許各個(gè)成員國(guó)維持和發(fā)展各自的社會(huì)保障制度，另一方面，要求各個(gè)成員國(guó)必須遵守相應(yīng)的協(xié)調(diào)規(guī)則，確保各自的社會(huì)保障制度不會(huì)阻礙勞動(dòng)自由流動(dòng)。同時(shí)，還根據(jù)勞動(dòng)者實(shí)施職業(yè)行為的區(qū)域所在國(guó)的單一成員國(guó)的社會(huì)保障來(lái)避免兩個(gè)或兩個(gè)以上的成員國(guó)的社會(huì)保障制度對(duì)勞動(dòng)者形成重復(fù)覆蓋。如：在社會(huì)保障的繳費(fèi)方面，借鑒歐盟的惟一國(guó)及工作地原則。只能選擇在工作地或流出地繳費(fèi)，避免重復(fù)繳費(fèi)。在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等涉及到轉(zhuǎn)移續(xù)接的險(xiǎn)種中，應(yīng)充分借鑒國(guó)外的先進(jìn)模式。如：歐盟采取的工作地點(diǎn)繳費(fèi)、分段記錄繳費(fèi)、退休國(guó)家發(fā)放退休金、全盟結(jié)算相關(guān)費(fèi)用。新加坡的養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)立完全個(gè)人賬戶，全國(guó)統(tǒng)一，賬戶余額可以繼承。美國(guó)實(shí)行“一繳費(fèi)、積分累計(jì)、參保記錄累計(jì)、保險(xiǎn)金輸出和延續(xù)。因此，在我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)保障制度的建設(shè)中，國(guó)家應(yīng)充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用，出臺(tái)相應(yīng)文件，指導(dǎo)各地區(qū)建立醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的互認(rèn)機(jī)制，應(yīng)考慮實(shí)施分段計(jì)算、權(quán)益累加的轉(zhuǎn)移繼續(xù)模式，平衡地方政府之間的利益困境，建立全國(guó)性的基金結(jié)算中心和政府調(diào)劑基金，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)保障的統(tǒng)一管理，明確不同地區(qū)、不同層級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任。整合資源，建立相應(yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，致力于打造中央與地方之間的縱向連接，地區(qū)之間的橫向連接的公共服務(wù)體系。真正實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口在轉(zhuǎn)換工作地點(diǎn)時(shí)的“錢(qián)隨人走”、“進(jìn)退自由”。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧明威、羅華.包容性發(fā)展中社會(huì)保障法的立法公平.西部法學(xué)評(píng)論.2011（4）.

[2]鄭秉文.歷史新起點(diǎn)：建立“更可靠的社會(huì)保障”.中國(guó)社會(huì)保障.2013（1）.

[3]楊菊華.城鄉(xiāng)差分與內(nèi)外之別：流動(dòng)人口社會(huì)保障研究.人口研究.2011（5）.

[4]秦立建、王震、葛玉好.城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割與流動(dòng)人口社會(huì)保障缺失.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理.2015（3）.

[5]盧建中、謝沅芹.教育培訓(xùn)促進(jìn)農(nóng)民工市民化研究.現(xiàn)代農(nóng)業(yè).2009（11）.

[6]石人炳、陳寧.城-城流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)參保影響因素研究——基于全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析.人口研究.2015（4）.

[7]唐霞.城市農(nóng)民工群體社會(huì)保障制度完善.人民論壇.2015（14）.

[8]張火軍、董川遠(yuǎn).加強(qiáng)農(nóng)民工社會(huì)保障政策執(zhí)行力研究——基于利益博弈的視角.社會(huì)保障研究.2010（2）.

[9]鄭秉文.歷史新起點(diǎn)：建立“更可靠的社會(huì)保障”.中國(guó)社會(huì)保障.2013（1）.

[10]楊燕綏.統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)并非簡(jiǎn)單整合.中國(guó)社會(huì)保障.2014（4）.