地方政府推行權力清單制度存在的問題以及對策研究

摘 要 截至2016年初，我國省級政府權力清單公開工作已經(jīng)完成，總結來看，地方政府在推行權力清單制度過程中普遍存在權力認定標準不統(tǒng)一，權力清單制定主體和制定程序問題，過于機械性而忽視制度作用的發(fā)揮以及監(jiān)督機制欠缺等問題。為了保證權力清單制度落到實處，我們應當積極轉變主體觀念，建立并完善與權力清單制度相關的法律規(guī)定，科學依法制定權力清單，繼續(xù)優(yōu)化權力流程，并逐步完善清單監(jiān)管機制。

關鍵詞 地方政府 權力清單 認定標準

作者簡介：張宇，黑龍江省政法管理干部學院副教授，研究方向：法理。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.217

2017年3月5日國務院總理李克強在政府工作報告中指出，2016年在推進政府建設和治理創(chuàng)新方面，推進政務公開，省級政府部門權力和責任清單全面公布。至此，自2013年十八屆三中、四中全會提出了推行政府權力清單制度這一重要改革任務以來，取得了較大的成果，但暴露的問題也較多。2017年政府重點工作任務之一是全面加強政府自身建設，加快轉變政府職能、提高行政效能，更好為人民服務。從這一角度來看，我們要對推行權力清單以來所暴露的主要問題進行梳理，并提出相應的解決對策。

一、地方政府推行權力清單制度存在的問題

（一）權力認定標準不統(tǒng)一，權力清單數(shù)量差異大

按照我國憲法和地方政府組織法的相關規(guī)定，地方各級人民政府及其工作部門所享有的行政權力基本上是一致的，然而，在梳理各省級政府公開的權力清單中發(fā)現(xiàn)各地公開的權力清單數(shù)量差異較大。2015年年底由中國政法大學發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報告（2015）》中披露，在同級地方政府中，所公布的權力清單差別巨大，比如廣州市政府公布的權力清單涉及4972項，四川省成都市則有7437項。造成權力清單事項數(shù)量的差別如此懸殊的原因是多方面的，最主要的原因在于各級地方政府對行政權力認定標準不統(tǒng)一。“現(xiàn)有權力清單制度的制定雖是以部門‘三定方案為基礎，但存在如何列、什么樣的權力進清單的困惑，且因行政權力的口徑不統(tǒng)一，缺少統(tǒng)一的規(guī)范操作和評價標準，導致權力清單的分類標準、數(shù)量等差別甚大?！?此外，有些地方政府在清理權力時隨意性較大，過度以任務為導向，而忽略了行政權力本身的功能和結構。

（二）制定主體欠缺客觀性，制定程序公正性缺位

制定權力清單旨在為政府瘦身，將權力關進制度的籠子。然而，這項制度的實施卻存在一個制度性困難，即地方政府一方面要積極曬出權力清單，另一方面又可能成為落實權力清單制度的內(nèi)在阻力。如何保證地方政府準確地劃定其權限范圍，并保證在此范圍內(nèi)積極履行職能？目前存在兩個具體問題：權力清單的制定主體問題和制定程序問題。

一是制定主體問題。《指導意見》明確“地方各級政府工作部門作為地方行政職權的主要實施機關”，“地方各級機構編制部門和政府法制部門要切實負起責任，在同級黨委和政府領導下，會同有關部門積極做好推行權力清單制度工作?！钡胤秸畷癯銮鍐尾⒎莾H是為了自我約束，而是要實現(xiàn)對行政權力的監(jiān)督和控制。而當前這種政府自己制定清單約束自己的自導自演式的做法，隨意性較大、欠缺剛性的外部約束，一方面會導致權力清單制定缺乏客觀性，另一方面權力清單執(zhí)行的公正性也難以保障。

二是制定程序問題。從程序上看，目前權力清單的制定是由各級政府部門自行清理，缺失嚴格的法定程序規(guī)范，“一般而言都是由政府自己整理匯總保留的權力事項，然后由法制辦審核，編制辦在聽取法制辦及各方意見之后進行修改，最后審核通過后確認簽章由法制辦進行公布?！?實踐中就會暴露諸多問題，例如，具體工作人員主觀隨意性較大，不完全從行政權力的功能和結構著手，功利性地以減少權力數(shù)量為目標，結果導致最終形成的清單質量大打折扣。因此，從權力清單的制定程序上看，政府既當運動員又當裁判員的做法，顯然有違自然公正原則。

（三）過度關注清單的制定，忽視權力清單制度的作用發(fā)揮

推行權力清單制度“要以充分發(fā)揮該項制度應有的作用為出發(fā)點和落腳點，但從目前情況來看，很多地方都是把該項制度的建設作為一項硬性任務來完成，而忽略了制度本身應該發(fā)揮的作用”。

具體而言，簡政放權原本是推行權力清單所要實現(xiàn)的直接目標，然而，在實踐中地方政府中卻出現(xiàn)了“為簡而減”的功利主義現(xiàn)象，過度消減行政職權，為簡權而減權。最后形成的權力清單僅僅是一個數(shù)字上的存在，關注點過度地停留在清理掉多少項權力，留下多少項權力。事實上，數(shù)量只是一種形式，它不是衡量權力清單制定優(yōu)劣的標準。推行權力清單，大力推進簡政放權，其實質價值在于建設法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府，通過精簡權力和下放權力，明確政府職能，保證政府職能科學高效地實現(xiàn)，最大限度地實現(xiàn)對社會的治理和服務人民。此外，在簡政放權的大背景下，實踐中不無這樣的現(xiàn)象發(fā)生，即上級政府精簡權力并將權力下放，但是沒有做好統(tǒng)籌，后續(xù)事項沒有明確，導致政府權力邊界“斷點”，各部門之間互相推諉?？梢?，這種簡政放權本末倒置，不僅沒有實現(xiàn)推行權力清單制度的目標，反而弱化了政府的公共服務職能。

（四）權力清單監(jiān)督機制尚不完善

截至2016年初省級政府權力清單公開工作已經(jīng)完成，但權力清單公布后究竟能在多大限度內(nèi)發(fā)揮作用是當前所面臨的問題之一，“各地權責清單最終公布的形式可能只是個效力等級較低的規(guī)范性文件，沒有強制執(zhí)行力，缺乏硬性約束機制，加上目前公眾的參與度又不高，很容易成為形式和過場。” 各地公布的權力清單雖然明確了政府各項行政職權及其依據(jù)、行使主體、運行流程，然而如何保證各級政府積極推進權力清單制度？ 監(jiān)督機制是必不可少的?！爱斍埃跈嗔η鍐沃贫冉ㄔO中，不乏存在虛報、瞞報、謊報等多種多樣抵制權力公開的作假行為……一定程度上，這些問題的存在是由于權力清單制度建設中監(jiān)督保障機制不完善、民眾監(jiān)督渠道不暢、監(jiān)督責任不明確等造成的?！?

二、化解推行權力清單制度有關問題的對策分析

（一）推行權力清單制度，積極轉變主體觀念

推行權力清單制度首先需要轉變兩個主體的觀念：

一是轉變政府官員的“權力”觀。長期以來，基于對權力的崇拜，政府權力被認為是一種管理權，不受限制。但實際上，“政府是保障個人獨立自主的一種工具，其權力必須要以維護社會公共利益為宗旨，以保障個人自由和生存為目標?！?政府權力不僅是行政管理權，它是有界限的，這一界限即是權利。推行權力清單制度就是通過公布權力清單，明確政府權力界限，保證其積極履行權力，不越權、不濫用，進而實現(xiàn)對行政權力的監(jiān)管和對公民權利的保護，它是建設有限政府的一項制度保障。推行權力清單制度并保證其落到實處，而不是為了完成任務走過場、走形式，首先要根除的就是政府官員陳舊的權力至上觀念，樹立法治觀念、提高法律素質，從維護公民權利出發(fā)，依法用權。

二是積極轉變公民的“權利”觀。與傳統(tǒng)的“權力”觀相對應，公民的權利意識一直處于沉睡狀態(tài)，任由行政權力大肆膨脹，個人權利得不到保護。當下，公民權利意識覺醒“主要表現(xiàn)在人民群眾對于維護自身權利有非常強的主動性，以及對自身作為權利主體的認可。權利意識的覺醒也就要求與之相對應的政府行政權力處于更為規(guī)范的地位，一旦政府權力超出其范圍，做出侵害公民權利的行為，將會受到人民群眾的強烈譴責” 推行權力清單制度，需要我國公民要有權利主體意識，樹立正確的權利觀，厘清權利和權力的關系，積極主動地從保障自身權利出發(fā)，參與到權力清單制度實施中來。

（二）明確權力清單的性質，建立并完善與權力清單制度相關的法律規(guī)定

目前，我國推行權力清單制度主要依據(jù)中央文件進行部署，沒有剛性的法律規(guī)制。這就導致了此制度在推行中在清單制定主體、標準認定、制定程序、責任追究和權力監(jiān)管等方面問題的發(fā)生。建立并完善相關法律規(guī)定是完善權力清單制度的首要措施。

首先，在中央立法方面，應當制定行政法規(guī)，作為在全國推進權力清單制度的依據(jù)，主要在以下幾個方面作出規(guī)定：一是明確清單制定主體和程序；二是詳細規(guī)定清單內(nèi)容；三是確定清單修改相關事項；四是明確相應的責任追究和監(jiān)管。

其次，在地方立法方面，建立完善相關配套的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。依據(jù)中央立法，并結合地方實際對權力清單制度予以法制化，明確清單制定主體、程序和流程，規(guī)定相應法律責任和權力救濟制度。

（三）依法科學制定權力清單，繼續(xù)優(yōu)化權力流程

從實現(xiàn)簡政放權的目標來看，應當依法科學制定權力清單，以保證分工明確、運轉高效的政府職能體系的建立，推進依法行政。

其一，規(guī)范權力認定標準。處理好政府和市場的關系，政府部門之間的關系，對于長期不發(fā)揮作用的僵尸權力應當果斷精簡，對于爭議較大的權力事項應當進行充分的論證慎重處理。對于保留的權力事項還要明確權力適用范圍等事宜，對于精簡掉的權力還需注意后續(xù)事項的辦理。

其二，嚴格依法制定權力清單。法定的清單制定主體依據(jù)法定的程序制定清單，以保證最終曬出得權力清單科學合法。在優(yōu)化權力運行流程方面，對清單內(nèi)的各職權進行流程后續(xù)完善，化繁為簡，化零為整，實現(xiàn)流程規(guī)范化。

（四）完善清單監(jiān)管機制

首先，可以設置專門機構或賦予現(xiàn)有某一機構專項監(jiān)督職權，負責監(jiān)督權力清單的制定、實施和完善。

其次，建立動態(tài)調(diào)整機制。權力清單一經(jīng)公布不得擅自增加或者減少項目，不得擅自更改權力運作流程。此外，建立權力清單評價制度。由有權的國家機關對權力清單實施情況進行定期評價，社會公眾可以對權力清單向相關部門提出建議以修改完善權力清單，確保其科學有效地發(fā)揮作用。

最后，加強宣傳，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。推行權力清單制度離不開公眾的參與和監(jiān)督。公眾參與機制應當貫穿于權力清單的制定和適用的整個環(huán)節(jié)。在清單制定環(huán)節(jié)，應廣泛征求公眾意見，包括有關專家、學者在內(nèi)。在清單適用階段，應當充分發(fā)揮廣播、電視、網(wǎng)絡、報紙等平臺的作用，廣為傳播，加大宣傳，使公眾知曉政府的職責權限，清楚權力運作流程，以保證清單的有效實施和后續(xù)完善。

注釋：

夏德峰.地方政府權力清單制度的實施現(xiàn)狀及改進空間.中州學刊.2016（7）.

楊雪原.淺論權力清單制度的不足與完善.太原城市職業(yè)技術學院學報.2016（8）.

鄭俊田、郜媛瑩、顧清.地方政府權力清單制度體系建設的實踐與完善.中國行政管理.2016（2）.

南京市編辦.南京權力清單制度建設的實踐與思考.中國機構改革與管理.2015（7）.

陳偉、楊超.權力清單制度建設中的主要問題及消解路徑.南方論刊.2015（7）.

馬懷德.法制現(xiàn)代化與法治政府.知識產(chǎn)權出版社.2010.362-365.

巴謀軍.地方政府權力清單制度研究.中共吉林省委黨校碩士學位論文.2015.