自然資源損害賠償制度的構(gòu)成要素

摘 要 隨著去年出臺的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度試點(diǎn)方案》，自然資源損害賠償制度成為熱點(diǎn)話題，那么制度的核心的構(gòu)成要素也成為重點(diǎn)討論的對象，文章通過對美國自然資源生態(tài)損害賠償?shù)难芯?，試圖構(gòu)建我國自然資源損害制度的框架。

關(guān)鍵詞 自然資源 損害賠償 賠償范圍 賠償對象

作者簡介：石蕊，浙江農(nóng)林大學(xué)研究生院。

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.154

隨著2016年全國人大提出建立生態(tài)損失賠償制度，并且提出了在部分地區(qū)的試點(diǎn)方案，自然資源的損害賠償問題已經(jīng)成為近年來受人矚目的法學(xué)話題。當(dāng)然，在建立我國的自然資源生態(tài)損害賠償制度之前，必要的研究和借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)是我國立法多年來的經(jīng)驗(yàn)，加之在各省進(jìn)行試點(diǎn)操作，加強(qiáng)了司法實(shí)踐的價值。因此，文章主要探討的是美國自然資源生態(tài)損害賠償?shù)慕Y(jié)構(gòu)，以更好的服務(wù)于我國生態(tài)損害賠償制度。

一、賠償主體

在公共信托和國家親權(quán)的概念已被廣泛接受的基礎(chǔ)上，賠償主體主要是指美國自然資源損害賠償制度中由于自身的損害行為應(yīng)給予自然資源所有者賠償?shù)闹黧w。

（一）《清潔水法》中的賠償主體

在1977年修訂后的《清潔水法》中所涉及的是美國內(nèi)陸水域以及海岸線和海域毗連區(qū)內(nèi)因污染行為、漏油事件而產(chǎn)生的水質(zhì)變化而導(dǎo)致的自然資源損害的情形。 因此，該法所規(guī)定的賠償主體一般是指油船的所有或者機(jī)構(gòu)或者直接管理者、負(fù)責(zé)人或者潛在的責(zé)任人，該法中對潛在責(zé)任人有具體的解釋，具體而言包括：

1.該船舶的合法繼承人。

2.近海設(shè)施的所有者或者負(fù)責(zé)人。

3.對于無主物、被遺棄的船舶、近海設(shè)施的最終登記所有人、負(fù)責(zé)人。

當(dāng)然，如果此類糾紛涉及第三方責(zé)任人，如果當(dāng)責(zé)任者或者潛在責(zé)任方能夠提夠免責(zé)事由，或者應(yīng)該由第三方承擔(dān)責(zé)任或者要求追加第三方承擔(dān)連帶責(zé)任，那法院將做出由第三方承擔(dān)部分或者全部責(zé)任。

（二）《超級基金法案》中的賠償主體

在《超基金法案》中則針對更為具體的自然資源生態(tài)損害賠償?shù)某杀疽约爸亟ǚ桨负驮u估方案的承擔(dān)者或者潛在的承擔(dān)者所設(shè)定，主要的責(zé)任主體包括現(xiàn)任或者過去的所有人或者經(jīng)營者，安排有害物質(zhì)處理和運(yùn)輸者。對于潛在的責(zé)任者，該法案第107條規(guī)定的主體（PRPS）具體包括：

1.不動產(chǎn)或者設(shè)備的所有者或者經(jīng)營者。

2.在危險物質(zhì)（the hazardous substance）損害生態(tài)環(huán)境的情況下，被遺棄危險物質(zhì)的不動產(chǎn)的所有者或者經(jīng)營者。

3.通過合同方式安排處理、運(yùn)送、遺棄危險物質(zhì)的合同主體，包括所有者和運(yùn)營者。

4.負(fù)責(zé)運(yùn)送危險物質(zhì)的運(yùn)輸者、機(jī)構(gòu)。

同時，CERCLA對于賠償主體認(rèn)定的所依據(jù)的原則的通說還包括溯及既往說和無過失連帶責(zé)任說。但是以上所提到的賠償主體的認(rèn)定也受到該法抗辯條款的限制，《超級基金法案》在修正案中規(guī)定責(zé)任主體的抗辯權(quán)條款，以限制CERCLA規(guī)定的責(zé)任主體，并未無需承擔(dān)責(zé)任的所有人提夠免責(zé)依據(jù)。

在《油污法案》中的賠償主體與《清潔水法》中的主體的范圍大致相同，主要是包括船舶、設(shè)施、土地、大陸架上的設(shè)施的所有者運(yùn)營者或者潛在責(zé)任方。

二、賠償對象

在美國自然資源損害賠償制度中，賠償對象或者說求償主體，基于其所有權(quán)或者基于法理學(xué)理念賦予其托管、信托權(quán)利，正如前文提到的公共信托和國家親權(quán)觀點(diǎn)，有權(quán)利獲得損害主體的賠償，或者從另一個角度說是對其所有或者授權(quán)管轄的自然資源的損害而要求損害主體賠償?shù)淖匀蝗嘶蛘邫C(jī)構(gòu)或者州政府，同時該主題還有權(quán)協(xié)商、選擇賠償?shù)姆绞胶拖碛袑r償金的處置權(quán)利。

（一）普通法和制定法下的賠償對象

基本上在普通法和制定法下，主要的賠償對象是基于公共信托原則，州政府取得了自然資源的托管權(quán)，基于此法理依據(jù)，州政府以及一些政府部門或者多個政府部分作為一個或者共同的賠償對象，并且賠償對象一般也是重建方案或者替代物安置方案的執(zhí)行者，或者該賠償對象也可委托第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)行方案。

具體而言，《超級基金法案》第107條（a）款規(guī)定，一般而言，原告應(yīng)該符合以下要件才有資格基于第107條提起請求：

1.被告必須屬于上文提到的責(zé)任人或者潛在責(zé)任人的之一。

2.必須有危險物質(zhì)由責(zé)任人的設(shè)施、場地泄露或者即將可能泄露的事實(shí)或者危險。

3.導(dǎo)致原告支付了回復(fù)費(fèi)用。

同時該法案還在一般規(guī)定中指出：身為信托人，為美國政府有主權(quán)的自然資源或是在美國領(lǐng)土內(nèi)或漁業(yè)維護(hù)區(qū)內(nèi)由美國政府管理或保護(hù)的自然資源、或由任何州在其州界內(nèi)屬于州、由州管理、由州控制、或與州相連，或由印第安部落或美國政府作為印第安部落的代理人為屬于此部落、由此部落管理、控制、或與此部落相連、或?yàn)榱舜瞬柯涞睦娉闪⑿磐械淖匀毁Y源、或如果此資源是受到信托限制不得移轉(zhuǎn)而屬于此部落成員，由成員代表對自然資源提出請求。

以下的機(jī)構(gòu)（除了其他適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)外）應(yīng)該要在全國及地區(qū)性應(yīng)變小組中提供代表來執(zhí)行他們在 NCP 的職責(zé)：美國政府國務(wù)院、國防部、司法部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、勞工局、家庭規(guī)劃辦公室、交通部、能源署、環(huán)境保護(hù)署、聯(lián)邦急難管理局、美國政府海洋防署及核能規(guī)范委員會等參與。當(dāng)然，在諸多部門參與到自然資源損害賠償?shù)恼{(diào)查中時，管轄權(quán)的重疊會造成一定的問題，所以美國內(nèi)政部規(guī)定，對于多源頭管轄的自然資源，在遇到?jīng)_突和解釋不詳盡的時候做出最終的決定以保證程序或者計劃的完成和連續(xù)性；如果由于各種原因未能選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)部門，則是采用自然資源的自然地理性的歸屬原則確定管轄。

（二）公民訴訟——自然資源損害賠償制度賠償對象的例外

在《超級基金法案》第9659條中專門提到了公民訴訟的問題，其中指出，公民有提起訴訟的權(quán)利，但是公民個人關(guān)于自然資源損害賠償案件的調(diào)整屬于傳統(tǒng)侵權(quán)法上的范疇，尤其調(diào)整，此處所指的公民訴訟是指公民以對抗任何違反依據(jù)本章（包括任何依據(jù)本章第9620條制定的協(xié)議的規(guī)定，關(guān)于聯(lián)邦設(shè)施）生效的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、條件、要求或命令的人（在憲法第11修正案允許的范圍下，包括美國政府以及其他任何政府的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)）；或?qū)箍偨y(tǒng)或任何其他美國政府的官員（包括環(huán)保署署長），總統(tǒng)或其他官員沒有履行依據(jù)本章特定的行為或責(zé)任，包括本章第9620條非總統(tǒng)或其他官員裁量權(quán)在內(nèi)的行為或責(zé)任。因此，美國自然資源損害賠償制度中的公民訴訟的目的其實(shí)是通過此種方式促進(jìn)托管者履行職責(zé)，來達(dá)到救濟(jì)生態(tài)損害的目的，從而保護(hù)生態(tài)環(huán)境，其與直接的自然資源生態(tài)損害賠償?shù)馁r償對象以及訴訟的訴求還是有區(qū)別的。

總之，在美國的自然資源損害賠償制度中賠償對象主要是自然資源的托管人，即州政府或者州政府機(jī)構(gòu)或者聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，這樣的設(shè)計使得求償主體的取證以及最后對賠償資金的執(zhí)行能力有著很強(qiáng)的保障。

三、賠償范圍

總體而言，美國自然資源生態(tài)損害賠償制度中賠償范圍根據(jù)損害發(fā)生加的救濟(jì)的時間順序的原則包括三個部分，修護(hù)、重建損失的費(fèi)用，加上修復(fù)期間的價值減少的部分，評估費(fèi)用。具體而言，《超級基金法案》中規(guī)定，求償范圍，應(yīng)包含先期的移除、調(diào)查評估、可行性研究、整治工作的費(fèi)用、以及美國環(huán)保署執(zhí)行監(jiān)督工作的經(jīng)費(fèi)和所衍生的利息等項(xiàng)在內(nèi)，均可求償。在執(zhí)法過程中，包含發(fā)布支付信函，與潛在責(zé)任人進(jìn)行和解談判，發(fā)布行政命令處分書，司法和解以及訴訟等方式。針對應(yīng)變行動金額超過五十萬美元的和解案，美國環(huán)保署必須取得法院的核準(zhǔn)方生效力。通常潛在責(zé)任人都會與美國環(huán)保署展開和解談判，達(dá)成協(xié)議時，美國環(huán)保署可出具“行政命令同意”，潛在責(zé)任人并應(yīng)依此支付美國環(huán)保署相關(guān)的費(fèi)用，如果潛在責(zé)任人拒不履行時，美國環(huán)保署可送交法院強(qiáng)制執(zhí)行。至于求償期限的時效，法律亦有規(guī)定，皆應(yīng)于清除行動完成后3年內(nèi)或在整治計劃展開后6年內(nèi)進(jìn)行求償，逾期不得再行求償。依CERCLA規(guī)定，此假扣押直到潛在責(zé)任人完成法律所要求履行的相關(guān)責(zé)任經(jīng)費(fèi)支付后，方可撤銷。

但是，在實(shí)際的執(zhí)法中，該項(xiàng)規(guī)定面臨的最大挑戰(zhàn)是法律執(zhí)行的問題，大多均是由超級基金先行支付相關(guān)的緊急應(yīng)變污染改變工作，以免污染事件擴(kuò)大而造成更大的危害。因此，如何將基金墊付的費(fèi)用向污染行為人，責(zé)任人與關(guān)系人求償，則是超級基金計劃中最重要且最優(yōu)先的工作之一。

四、我國自然資源損害賠償?shù)臉?gòu)成設(shè)想

（一）求償主體

在求償主體的問題中，主要是區(qū)分傳統(tǒng)侵權(quán)法、物權(quán)法、合同法下的賠償主體，該主體已經(jīng)有現(xiàn)有的法律侵權(quán)法、物權(quán)法、合同法調(diào)整自然資源所有人，即平等主體之間的關(guān)系；另一方面，在具有社會公益性質(zhì)的自然環(huán)境生態(tài)損害求償?shù)闹黧w，應(yīng)當(dāng)由政府或者環(huán)保部門，或者甚至可以是多個部門聯(lián)合成為主體中國的從憲法到新的試點(diǎn)方案都有所體現(xiàn)，同時在訴權(quán)歸屬的問題上較美國而言反而具有優(yōu)勢，無需單獨(dú)提出法理依據(jù)或者證明權(quán)屬。

（二）賠償范圍

就賠償范圍而言，賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)根據(jù)自然資源損害的時間順序這一基本邏輯順序進(jìn)行求償，包括損害本身的賠償，如果需要重建或者替代，則可以提出重建和提點(diǎn)的成本的求償，加上重建期間的損失，另外還有對前兩者評估的費(fèi)用，當(dāng)然也可以加入這三者所附帶的利息，同時如果求償主體委托第三方執(zhí)行重建方案的費(fèi)用。

注釋：

王樹義、劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析.法學(xué)評論.2009（1）.75.

Kaley Beins and Stephen Lester：Superfund Polluters Pay So Children Can Play. 35th Anniversary Report. December 2015， 80 pp， The Center for Health， Environment & Justice.

U.S Environmental Protection Agency： Superfund： CERCLA Overview，https：//www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overvie.33 U.S.C.ch. 23，9620.