特朗普會(huì)放棄“兩國方案”嗎

張業(yè)亮

美國總統(tǒng)特朗普在白宮與以色列總理本杰明·內(nèi)塔尼亞胡舉行的首次會(huì)晤（2月15日）雖然已經(jīng)過去了一段時(shí)間，但仍在引發(fā)反響和關(guān)注。在經(jīng)歷了奧巴馬與內(nèi)塔尼亞胡之間長達(dá)八年的緊張關(guān)系之后，此次會(huì)晤為特朗普治下的美以關(guān)系定下了基調(diào)。在之后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，特朗普發(fā)表了他就任以來有關(guān)中東和平進(jìn)程的最深入的一次講話，宣稱他將支持巴以雙方達(dá)成的任何解決方案，“不管是一國還是兩國”，并強(qiáng)調(diào)“美國將與以色列緊密合作推動(dòng)這一進(jìn)程”。這一政策宣示背離了美國此前長期堅(jiān)持的解決巴以沖突的“兩國方案”，被視為特朗普政府對(duì)美國的中東和平政策作出的一個(gè)重大調(diào)整。

“一國方案”和“兩國方案”

所謂“兩國方案”，指的是通過建立一個(gè)與以色列和平共存的獨(dú)立的巴勒斯坦國來解決巴以沖突的一種構(gòu)想。這一方案被視為結(jié)束以色列與巴勒斯坦和阿拉伯鄰國之間的敵對(duì)、“取得中東持久和平的唯一方法”，數(shù)十年來得到包括美國在內(nèi)的國際社會(huì)的廣泛認(rèn)可。在2007年安納波利斯會(huì)議上，“兩國方案”得到了以色列和巴勒斯坦當(dāng)局的原則同意。但由于雙方?jīng)]能解決長期存在分歧的定居點(diǎn)、巴勒斯坦國邊界和以色列安全問題，最后一輪巴以和平談判于2014年4月破裂，至今沒有恢復(fù)。

“一國方案”由此應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸引起關(guān)注。該方案主張?jiān)谝陨小⒓s旦河西岸和加沙建立一個(gè)單一的聯(lián)邦制或邦聯(lián)制的以色列—巴勒斯坦國，這三塊領(lǐng)土上的所有居民不論其種族和宗教信仰如何，在組成的國家中都享有公民權(quán)和平等權(quán)。這一方案除了得到主張成立大以色列國的以色列右翼支持外，也得到了一小部分對(duì)巴以和平進(jìn)程陷于僵局而感到絕望的巴勒斯坦人的響應(yīng)，認(rèn)為它不失為一種替代方案。但該方案遭到國際社會(huì)多數(shù)、特別是巴勒斯坦大多數(shù)人的反對(duì)。此外，該方案還帶來一系列的問題：如，巴勒斯坦人是否享有完全的公民權(quán)？以色列是否放棄猶太人國家的屬性？一些分析家指出，在單一國家的情況下，巴勒斯坦人的數(shù)量將很快超過猶太人，他們將通過選舉獲得控制權(quán)，除非以色列放棄其民主制度，像南非曾經(jīng)在隔離政策下限制黑人投票權(quán)那樣限制巴勒斯坦人的權(quán)利，否則猶太人將喪失對(duì)這個(gè)新建立起來的單一國家的主導(dǎo)權(quán)。

修補(bǔ)關(guān)系、推動(dòng)巴以和談

位于約旦河西岸的猶太人定居點(diǎn)。

以色列是美國在中東地區(qū)最重要的盟國，戰(zhàn)后以來，美國一直不遺余力地在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事上對(duì)以色列進(jìn)行支持和援助。但與此同時(shí)，美國駐以色列大使館問題、猶太人定居點(diǎn)問題和建立獨(dú)立的巴勒斯坦國問題也成為長期困擾美以和中東和平的問題，也是特朗普政府對(duì)外政策面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一。

早在競選時(shí)期，特朗普就對(duì)奧巴馬政府的中東政策提出批評(píng)，承諾將對(duì)美國的中東和平政策作出大幅調(diào)整。作為政策調(diào)整的一個(gè)象征，特朗普發(fā)誓當(dāng)選后將把美國駐以色列大使館從特拉維夫遷到耶路撒冷。就任后，特朗普在雙邊戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，把以色列作為中東地區(qū)最緊密的盟國，在就任后的第二天就與內(nèi)塔尼亞胡通電話，并就伊核問題、巴以關(guān)系等地區(qū)問題交換了意見，“同意繼續(xù)就一系列地區(qū)問題緊密磋商”，以顯示對(duì)美以關(guān)系的高度重視。就任后的第四天，特朗普就召集白宮班子高級(jí)官員開會(huì)，討論把美國駐以色列大使館從特拉維夫遷到耶路撒冷的計(jì)劃，以期兌現(xiàn)他的諾言。特朗普還提名強(qiáng)烈反對(duì)“兩國方案”和支持定居點(diǎn)建設(shè)的律師戴維·弗里德曼為駐以色列大使，從而為特朗普政府將調(diào)整美國的巴以政策發(fā)出一個(gè)明確的信號(hào)。自1967年阿以戰(zhàn)爭以來，歷屆美國政府都把以色列定居點(diǎn)視為中東和平的障礙，雖然特朗普也溫和地要求內(nèi)塔尼亞胡停止在定居點(diǎn)上修建新的房屋，但他并不認(rèn)為定居點(diǎn)是“和平的障礙”。2月15日，特朗普與內(nèi)塔尼亞胡會(huì)晤后在會(huì)見記者的講話中，又從美國長期堅(jiān)持的“兩國方案”后退。上述政策言論和行動(dòng)表明特朗普政府正對(duì)美國的中東和平政策作出調(diào)整。

首先，特朗普調(diào)整美國對(duì)巴以沖突的政策的最主要原因是修補(bǔ)由于奧巴馬政府對(duì)以政策造成的雙邊關(guān)系緊張局面，強(qiáng)化美以同盟關(guān)系。

其次，特朗普還希望通過政策調(diào)整推動(dòng)巴以直接談判，在中東和平問題上取得突破。特朗普把重啟中東和平進(jìn)程并取得突破稱為“終極交易”，擬發(fā)起召開地區(qū)峰會(huì)以重啟新一輪巴以和平談判。特朗普會(huì)見內(nèi)塔尼亞胡后不久，就與巴勒斯坦領(lǐng)導(dǎo)人阿巴斯舉行電話交談并邀他訪美。他還派遣國際談判特別代表在中東地區(qū)展開穿梭外交，以重啟巴以和談進(jìn)程，并任命其女婿賈瑞德·庫什勒擔(dān)任白宮負(fù)責(zé)巴以談判的高級(jí)顧問。

再次，特朗普的政策調(diào)整還出于打擊“伊斯蘭國”極端恐怖主義和應(yīng)對(duì)伊朗威脅的戰(zhàn)略需要。特朗普把反恐和打擊“伊斯蘭國”極端主義組織放在安全政策的最優(yōu)先地位。他還在競選中承諾要廢除伊核協(xié)議。以色列作為美國在中東地區(qū)的最重要的盟國，也把擁有核武器的伊朗視為對(duì)自身最大的安全威脅。雙方在應(yīng)對(duì)伊朗“核威脅”上具有共同的戰(zhàn)略利益。

最后，特朗普對(duì)中東和平政策的調(diào)整還可能與他對(duì)中東國際關(guān)系變化的判斷有關(guān)。特朗普認(rèn)為目前一些阿拉伯國家把伊朗和激進(jìn)伊斯蘭視為主要敵人，而不是以色列，這有助于說服沙特等阿拉伯國家參與中東和平進(jìn)程，幫助巴以達(dá)成和平協(xié)議。目前，以色列除與約旦和埃及簽署了和平協(xié)議外，與沙特等其他阿拉伯國家的關(guān)系也在改善，這些國家都是美國打擊“伊斯蘭國”和遏制伊朗的重要戰(zhàn)略資產(chǎn)。

幾個(gè)主要的障礙

特朗普對(duì)中東和平政策的調(diào)整得到了美國國會(huì)兩黨不少政要的支持，也受到以色列右翼的歡迎。內(nèi)塔尼亞胡稱其為“以色列國的真正朋友”，并稱“美以緊密關(guān)系是建立在共享的價(jià)值觀、共同利益和共同的使命基礎(chǔ)上的”，表示要與美國共同努力“推進(jìn)該地區(qū)安全、穩(wěn)定與和平”。在經(jīng)歷了奧巴馬政府時(shí)期的關(guān)系緊張后，以色列右翼集團(tuán)對(duì)特朗普政府上臺(tái)后美以關(guān)系得到改善充滿期待，期望特朗普政府對(duì)伊朗實(shí)施強(qiáng)硬的政策，廢除伊核協(xié)議，盡快兌現(xiàn)把美國大使館從特拉維夫搬遷到耶路撒冷的承諾，并對(duì)以色列在約旦河西岸擴(kuò)大猶太人定居點(diǎn)大開綠燈。

但特朗普對(duì)中東和平政策的調(diào)整也將面臨一系列挑戰(zhàn)。

首先是猶太人定居點(diǎn)問題?！皟蓢桨浮迸c猶太人定居點(diǎn)、巴勒斯坦國邊界和耶路撒冷地位等問題緊密相關(guān)。巴勒斯坦一直尋求在被以色列占領(lǐng)的領(lǐng)土——約旦河西岸和東耶路撒冷建立自己的國家。但目前約有40萬名猶太人居住在西岸，另有20萬居住在東耶路撒冷的定居點(diǎn)。巴勒斯坦認(rèn)為，以色列在該地區(qū)的定居點(diǎn)使得他們的愿望——收回土地建立自己國家、取得獨(dú)立越來越難以實(shí)現(xiàn)。雖然對(duì)于巴勒斯坦人的主張聯(lián)合國表示支持，要求以1967年戰(zhàn)爭前邊界作為以色列和巴勒斯坦最后的邊界，但以色列一直堅(jiān)決反對(duì)退回到1967年戰(zhàn)爭前的邊界。在內(nèi)塔尼亞胡執(zhí)政的六年中，猶太人定居點(diǎn)人口成倍增長，內(nèi)塔尼亞胡面臨強(qiáng)大的定居點(diǎn)運(yùn)動(dòng)的壓力。今年2月6日，以色列議會(huì)通過決議，允許國家沒收西岸巴勒斯坦人私人擁有的土地，贈(zèng)與猶太人定居點(diǎn)使用，直到巴以沖突得到最終解決。此前，內(nèi)塔尼亞胡政府宣布將在猶太人定居點(diǎn)再建6000所房屋。在這樣情況下，以色列不會(huì)停止定居點(diǎn)建設(shè)。定居點(diǎn)問題已成為巴以達(dá)成全面和平協(xié)議的一個(gè)主要障礙。

其次耶路撒冷的歸屬問題。以色列在1948年控制了西耶路撒冷，并于1950年宣布耶路撒冷為其首都。在1967年“6天戰(zhàn)爭”中，以色列又從約旦手中奪取了東耶路撒冷。今天的耶路撒冷不僅是世界三大宗教的中心，也是以色列政府的中心，以色列議會(huì)、各部和總理官邸的所在地，以色列把耶路撒冷視為其“外部的、不可分割的首都”。 但是，時(shí)至今日，耶路撒冷的歸屬問題仍然存在爭議。世界多數(shù)國家并不承認(rèn)耶路撒冷是以色列的首都，東耶路撒冷被認(rèn)為是被占領(lǐng)土。巴勒斯坦則希望把東耶路撒冷作為其未來巴勒斯坦國的首都。多數(shù)國家都認(rèn)為，耶路撒冷的最終地位應(yīng)由以色列和巴勒斯坦達(dá)成和平協(xié)議解決。

自以色列1948年建國以來，在耶路撒冷設(shè)立美國大使館一直是美以關(guān)系中的一個(gè)爭議點(diǎn)。美國國會(huì)1995年通過《耶路撒冷大使館和遷址法》，企圖通過使館遷址，承認(rèn)耶路撒冷是以色列的首都，但此法通過的22年來一直沒有實(shí)現(xiàn)，歷屆美國政府都簽署棄權(quán)聲明書，聲稱推遲實(shí)施遷館是“保護(hù)美國國家安全所必須的”。因?yàn)榘衙绹笫桂^從特拉維夫遷到耶路撒冷，將被許多人解釋為變相承認(rèn)以色列擁有整個(gè)城市的主權(quán)，從而會(huì)引發(fā)巴勒斯坦和阿拉伯世界的抗議，以及美國與歐洲和該地區(qū)盟國的分歧。因此，特朗普在競選中所作出的遷館承諾雖然得到以色列的歡迎，但將遭到巴勒斯坦和美國在中東盟國的反對(duì)。巴勒斯坦視此舉為打破解決巴以沖突的“兩國方案”希望的“紅線”，將考慮撤銷對(duì)以色列國的承認(rèn)。這樣的情況一旦發(fā)生，意味著1993年《奧斯陸協(xié)定》的解體。約旦認(rèn)為，美國遷館將造成“災(zāi)難性后果”。一些美國外交官、包括前中東和平談判代表也認(rèn)為，此舉將無助于推進(jìn)美國在該地區(qū)的利益。根據(jù)《耶路撒冷大使館和遷址法》，如果美國總統(tǒng)決定不遷館的話，每半年要簽署棄權(quán)聲明書。因此特朗普政府是否正式作出遷館決定，今年6月是個(gè)節(jié)點(diǎn)。

第三，巴勒斯坦堅(jiān)持“兩國方案”和在1967年邊界基礎(chǔ)上建立巴勒斯坦國。巴勒斯坦一直致力于兩國解決方案。巴勒斯坦領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)特朗普的講話持謹(jǐn)慎的態(tài)度，認(rèn)為特朗普的這一政策調(diào)整還沒有成型，而“兩國方案”是以前歷屆美國政府的官方政策，“期待與特朗普在兩國方案并在1967年邊界的基礎(chǔ)上推動(dòng)建立巴勒斯坦國能達(dá)成一致”。但也有巴解組織官員認(rèn)為，特朗普對(duì)以色列擴(kuò)大定居點(diǎn)建設(shè)的溫和表態(tài)和背離“兩國方案”的講話，不僅使巴以和平取得突破的希望渺茫，而且將削弱根據(jù)1993年《奧斯陸協(xié)議》建立的巴勒斯坦當(dāng)局的權(quán)威。近期對(duì)西岸和加沙地帶的巴勒斯坦人的一項(xiàng)民調(diào)顯示，在巴勒斯坦領(lǐng)土上的許多人對(duì)特朗普從美國長期堅(jiān)持的“兩國方案”后退感到震驚，只有9%的人認(rèn)為特朗普將能重啟中東和平談判，而近38%的人認(rèn)為美國新政府可能會(huì)激起巴以的暴力沖突。

最后，中東地區(qū)復(fù)雜的地緣政治形勢(shì)也對(duì)特朗普巴以和平政策的調(diào)整形成挑戰(zhàn)。目前一些遜尼派阿拉伯國家把伊朗和激進(jìn)伊斯蘭視為主要敵人，與以色列的關(guān)系有所改善，有可能會(huì)參與中東和平進(jìn)程。但可以肯定，出于國內(nèi)政治的考慮，這些保守的海灣國家在以色列不做出重大讓步的情況下，是不會(huì)輕易放棄“兩國方案”的。從歷史上來看，以色列前政府也曾于上世紀(jì)90年代初通過試圖獲得阿拉伯國家的支持來解決巴以沖突，即由外而內(nèi)的方式，但沒有明顯成功，因此以色列轉(zhuǎn)向“由內(nèi)而外”方式，即認(rèn)為直接通過兩國方案解決巴以沖突將導(dǎo)致更廣泛的中東和平。這說明，不對(duì)巴勒斯坦作出讓步、不承認(rèn)兩國解決方案而讓阿拉伯國家同意合作是不可能的。聯(lián)合國秘書長古特雷斯2017年2月在開羅的一次講話中強(qiáng)調(diào)：“除了建立兩個(gè)國家的解決方案外，沒有其他替代方案，我們應(yīng)該盡力維持這一方案?！?/p>

因此，盡管特朗普政府不承諾堅(jiān)持“兩國方案”、而是力促巴以通過直接談判來解決究竟是“兩國”還是“一國”問題，但這一政策調(diào)整能否實(shí)現(xiàn)還存在很多變數(shù)。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心研究員）