海外權(quán)益/利益保護(hù)：能力建設(shè)還存在巨大不足

目前，中國(guó)的海外行動(dòng)能力還是相對(duì)較弱的，我們要認(rèn)識(shí)到這一客觀現(xiàn)實(shí)，并做出相應(yīng)的調(diào)適。

肖河：近些年，中國(guó)的海外權(quán)益/利益保護(hù)取得了很多成績(jī)，但目前仍然以領(lǐng)事保護(hù)為主，且高度依賴于當(dāng)事國(guó)的配合，其他的保護(hù)工具和手段較少，質(zhì)量上也不能滿足要求。從過(guò)程上來(lái)說(shuō)，中國(guó)在人員安全的方面做得比較好，利比亞和也門的撤僑就是一個(gè)例子，國(guó)家對(duì)此也比較重視，但是在財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面就比較弱。當(dāng)然不管是哪個(gè)國(guó)家，對(duì)財(cái)產(chǎn)的保護(hù)肯定是弱于對(duì)公民生命保護(hù)的，但中國(guó)可能體現(xiàn)得更明顯。在海外權(quán)益/利益保護(hù)方面，中國(guó)常常被說(shuō)成是重處置、輕預(yù)防，但是事實(shí)上應(yīng)該說(shuō)中國(guó)處置能力弱，預(yù)防更難。

所謂海外權(quán)益/利益保護(hù)能力是以海外行動(dòng)能力為基礎(chǔ)的，中國(guó)在這方面的缺陷首先就體現(xiàn)在缺乏海外的信息源?，F(xiàn)在中國(guó)雖然有很多政府部門和企業(yè)都有大量的涉外活動(dòng)，但是它們大多并沒(méi)有建立起獨(dú)立可靠的海外信息網(wǎng)，在安全上還是高度依賴外交部門。而即使是外交部門，大多數(shù)情況下也只能做到事后通報(bào)，而非事前預(yù)警。這一狀況就決定了中國(guó)的海外利益保護(hù)能力極度欠缺。由于缺少信息渠道，所以很難針對(duì)權(quán)益侵害做到有效預(yù)防;在無(wú)法預(yù)防的情況下，問(wèn)題一旦出現(xiàn)，侵害已然發(fā)生，就很難及時(shí)處置和撤出了。就海外權(quán)益/利益保護(hù)而言，不論是國(guó)家還是企業(yè)，最重要的途徑始終是預(yù)防，但中國(guó)這方面的能力恰恰很弱。

在海外利益保護(hù)方面，西方大國(guó)由于起步較早，其保護(hù)能力、機(jī)制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在中國(guó)前面。圖為2013年1月27日，一名正在馬里執(zhí)行軍事任務(wù)的法軍士兵。

另一方面，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到海外權(quán)益保護(hù)是一項(xiàng)非常復(fù)雜、非常細(xì)致的工作。在今天的國(guó)際環(huán)境下，硬實(shí)力、尤其是軍事實(shí)力對(duì)海外權(quán)益/利益的直接保護(hù)其實(shí)是受到相當(dāng)多限制的。比如說(shuō)，中國(guó)在海外遭受侵害最多、損失最大的是經(jīng)濟(jì)利益，而中國(guó)的海外軍事力量所能提供的保障則更多的集中于人員安全。甚至說(shuō)，中國(guó)的海外力量本身也遭受到多方面限制，也存在著安全風(fēng)險(xiǎn)。比如在亞丁灣護(hù)航中，中國(guó)雖然也派出了多批次的護(hù)衛(wèi)艦，但是它們奉行的是非常低調(diào)的行動(dòng)原則，例如只能驅(qū)趕海盜，而不能進(jìn)行直接射擊。因?yàn)橐坏┰斐闪怂黢R里海盜的人員傷亡，可能會(huì)帶來(lái)強(qiáng)烈的報(bào)復(fù)。另外，為了降低政治和安全上的敏感性，中國(guó)軍艦在護(hù)航過(guò)程中基本不能在沿途港口停留。一旦中國(guó)軍艦在印度洋沿岸港口靠岸，就可能帶來(lái)很大的政治影響。這就使得巡航艦船難以在中途進(jìn)行補(bǔ)給。這既影響了艦上官兵的生活質(zhì)量，也制約了艦船的護(hù)航能力。而在南蘇丹，中國(guó)的維和部隊(duì)本身還遭到了自殺式襲擊，帶來(lái)了人員傷亡。這些現(xiàn)實(shí)都說(shuō)明當(dāng)前使用軍事實(shí)力保護(hù)海外利益仍然困難重重。以此而言，更多地強(qiáng)調(diào)海外利益的法權(quán)性質(zhì)或許是更適合中國(guó)當(dāng)前國(guó)情的作法。

中國(guó)目前也在探索如何通過(guò)多種多樣的市場(chǎng)化手段來(lái)保護(hù)海外權(quán)益。現(xiàn)在主要探索的辦法有利用私營(yíng)安保公司——尤其是發(fā)展中國(guó)自己的私營(yíng)安保公司，或者是推廣海外安全保險(xiǎn)。就在不久前，中國(guó)還采取了一些措施來(lái)推進(jìn)海外商業(yè)安全保險(xiǎn)。事實(shí)上，安保公司和保險(xiǎn)公司之間也是存在相互促進(jìn)關(guān)系的。因?yàn)樗綘I(yíng)安保公司的發(fā)展需要大量的資金支持和長(zhǎng)期的資本積累。而為了加速中國(guó)海外安保公司的發(fā)展，當(dāng)前的思路之一就是從引入保險(xiǎn)公司的資本入手。邏輯上說(shuō)，如果大量中國(guó)企業(yè)購(gòu)買了海外安全保險(xiǎn)，那么保險(xiǎn)公司為了不賠錢，它很可能會(huì)再雇傭一些安保公司，或者自己發(fā)展安保公司來(lái)降低客戶的海外安全風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)思路符合市場(chǎng)規(guī)律，但是目前仍然屬于起步期。這是因?yàn)楫?dāng)前中國(guó)海外行動(dòng)能力的“相對(duì)落后”是全方面、全產(chǎn)業(yè)的，需要一段時(shí)間來(lái)適應(yīng)和調(diào)整。

不過(guò)，當(dāng)前中國(guó)海外行動(dòng)能力的孱弱也是正?，F(xiàn)象，畢竟中國(guó)大規(guī)模卷入海外事務(wù)還是非常晚近的事，目前也沒(méi)必要急于求成。當(dāng)前的一些現(xiàn)象，不管是人員傷亡還是財(cái)產(chǎn)損失，都是很難完全避免的。在發(fā)展海外安保公司方面，我個(gè)人覺(jué)得還是應(yīng)該有序推進(jìn)市場(chǎng)化。雖然國(guó)家應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定的扶持，但主要還是應(yīng)該以健康的市場(chǎng)化方式來(lái)運(yùn)作。目前，最大的現(xiàn)實(shí)就是中國(guó)的海外安保公司實(shí)力還非常有限，其同樣缺乏有效的海外信息來(lái)源和行動(dòng)能力。在這種情況下，如果出臺(tái)國(guó)家政策強(qiáng)制規(guī)定國(guó)有公司在進(jìn)行海外投資時(shí)必須支出一定比例的海外安保費(fèi)用，并且將合作對(duì)象局限于中國(guó)的安保公司，就很有可能造成市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。一方面，這會(huì)降低國(guó)內(nèi)安全企業(yè)提高自身能力的競(jìng)爭(zhēng)壓力;另一方面，又會(huì)促使它們更加依賴于少數(shù)大型國(guó)企，最終形成畸形的產(chǎn)業(yè)模式。在大部分中國(guó)安保公司只能從事安全培訓(xùn)等軟性業(yè)務(wù)的當(dāng)下，購(gòu)買跨國(guó)安保公司的海外安保服務(wù)仍然是一個(gè)現(xiàn)實(shí)選項(xiàng)，中國(guó)的海外安保企業(yè)近期內(nèi)還是應(yīng)該以起輔助作用為主。相對(duì)于揠苗助長(zhǎng)，這在長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也有助于為中國(guó)海外安保公司的成長(zhǎng)塑造一個(gè)更為健康的市場(chǎng)環(huán)境。不過(guò)，考慮到安保公司的市場(chǎng)主體身份和發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)私營(yíng)安保公司的倚重，這一保護(hù)手段具有敏感性低、產(chǎn)業(yè)成熟的突出優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)的海外權(quán)益保護(hù)的主要發(fā)展方向之一。

于軍：說(shuō)到中國(guó)的海外利益保護(hù)，目前落到實(shí)處的最主要內(nèi)容是領(lǐng)事保護(hù)。領(lǐng)事保護(hù)現(xiàn)在取得了兩個(gè)大的成就：一是“大領(lǐng)事格局”的形成。典型案例是2014年成立了保護(hù)海外公民和企業(yè)利益的部際聯(lián)席會(huì)議，其成員囊括了中國(guó)處理涉外事務(wù)的26個(gè)部委;二是境外安保形成了一個(gè)聯(lián)防網(wǎng)，即所謂“五位一體”——中央、部委、地方政府、企業(yè)和個(gè)人，這個(gè)聯(lián)防網(wǎng)是2011年形成的。此外，外交部成立了專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，2004年成立了涉外安全司，2007年，領(lǐng)事司的領(lǐng)保處變更為領(lǐng)保中心，預(yù)計(jì)領(lǐng)保中心的規(guī)格還會(huì)進(jìn)一步提高。

但中國(guó)的領(lǐng)保工作還存在著巨大的提升和改進(jìn)空間。首先，中國(guó)領(lǐng)保工作的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，目前中國(guó)缺乏一個(gè)高層級(jí)的協(xié)調(diào)各個(gè)部門領(lǐng)保工作的機(jī)構(gòu)。其次，中國(guó)的領(lǐng)事機(jī)構(gòu)本身也亟需強(qiáng)化，目前美國(guó)一個(gè)領(lǐng)事官員只需負(fù)責(zé)6000至8000人，而中國(guó)一個(gè)領(lǐng)事官員要負(fù)責(zé)18萬(wàn)至20萬(wàn)人。沒(méi)有足夠的人員，很多工作就難以展開(kāi)?，F(xiàn)在中國(guó)一年要處理十幾萬(wàn)次的領(lǐng)事事件，中國(guó)的領(lǐng)事工作人員早就處于滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)了。學(xué)界一直在建議把領(lǐng)保中心擴(kuò)充為副部級(jí)的領(lǐng)?？偩?，納入到剛才提到的整體機(jī)制當(dāng)中。最后是“硬保護(hù)”缺乏，即缺乏軍事上的“走出去”。目前，中國(guó)軍事力量“走出去”的主要方式是參加多邊框架（主要是聯(lián)合國(guó)）下的維和任務(wù)。參與多邊機(jī)制也是貨真價(jià)實(shí)的海外權(quán)益，因?yàn)檫@既使中國(guó)了解外部的情況，也使中國(guó)獲得了鍛煉隊(duì)伍的機(jī)會(huì)。在駐有中國(guó)維和部隊(duì)（包括維和警察、武裝警察）的國(guó)家，中國(guó)的領(lǐng)保工作往往推進(jìn)的比較順利，但是在沒(méi)有中國(guó)維和部隊(duì)的國(guó)家，尤其是戰(zhàn)亂國(guó)家，領(lǐng)保工作的推進(jìn)就比較困難。

一個(gè)國(guó)家要真正做到維護(hù)好本國(guó)的海外利益，就必須做到軟硬兼修，我們不妨看看美國(guó)的作法。首先，美國(guó)有非常完善的法律體系，通過(guò)美國(guó)的國(guó)內(nèi)法解釋國(guó)際法，把國(guó)內(nèi)法向全球拓展。其次，美國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與分工比較明確，權(quán)責(zé)分工清晰，協(xié)商機(jī)制健全，總體而言，各機(jī)構(gòu)之間“踩腳”的情況比較少;最后，美國(guó)最大限度地發(fā)揮了自身的軟實(shí)力優(yōu)勢(shì)，以自己的理念和制度作為創(chuàng)制國(guó)際制度的標(biāo)準(zhǔn)，而且還試圖讓世界各國(guó)都認(rèn)同它所設(shè)立的規(guī)則。另外美國(guó)還建立并主導(dǎo)了一個(gè)全球同盟體系，以全球的基地、全球的軍事打擊能力和投送能力為后盾。美國(guó)在保護(hù)自己海外利益的時(shí)候從不手軟。