水污染治理要打好“國際合作牌”

孫暢++何穎

【摘要】水污染問題不僅影響國內經濟社會的發(fā)展，還會影響到國際之間的交流與合作。破解水污染治理難題，需要通過建立深層次的國際合作模式和水污染法律治理體系，從政府、管理、法治三個層面，共同為水污染的治理貢獻力量。

【關鍵詞】黑龍江流域 水污染 法治 國際合作 【中圖分類號】D996.9 【文獻標識碼】A

水污染一直是一個嚴峻的問題。黑龍江流域的水污染更是一個突出而緊迫的區(qū)域污染問題，該流域曾發(fā)生多起跨境污染事件。黑龍江跨越中俄兩國，該流域的水污染問題不僅僅是一國的問題而且是國際問題，它不僅影響流經區(qū)域內的社會經濟的發(fā)展與穩(wěn)定，而且在一定程度上也會影響到中俄兩國深層次的交流與合作。因此，必須結合黑龍江流域的實際情況尋求解決之道。

國際河流是一種共享資源，水污染是一種公共危機，諸如黑龍江這種國界河流，除了國家之間的經濟合作以外，還需要構建深層次的治理框架，實現(xiàn)系統(tǒng)治理和有效治理。解決黑龍江流域的污染問題，應該以中俄兩國的合作伙伴關系為指導，加強中俄兩國高層合作，為兩國多層和多元主體的合作提供戰(zhàn)略支撐，充分發(fā)揮該區(qū)域地方政府和相關社會組織的作用，在制度上達成進一步合作的協(xié)議，形成河流污染的依法治理及國際合作的深層次治理模式。

建構中俄兩國共同解決水污染問題的戰(zhàn)略合作模式

中俄兩國要共同制定水污染治理的戰(zhàn)略政策。中俄兩國的合作依賴于共同利益，黑龍江流域是中俄兩國共同開發(fā)的領域。一直以來，中俄兩國的開發(fā)合作主要集中于水電的開發(fā)和海運聯(lián)運幾個方面，要進一步改變黑龍江流域污染的狀況，實現(xiàn)黑龍江流域的可持續(xù)開發(fā)，還需要考慮黑龍江流域的生態(tài)環(huán)境變化，發(fā)揮該流域水電能源、農牧產品等資源優(yōu)勢，努力避開黑龍江流域的發(fā)展短板，形成流域經濟。并分別對主流和支流進行合理的開發(fā)和利用，使中俄兩國對黑龍江流域的經濟開發(fā)和空間布局更加合理化，實現(xiàn)該流域的綜合性發(fā)展，進而推動周邊地域經濟、社會的發(fā)展。

中俄兩國要共同制定水污染治理的防治政策。中俄兩國進行的“八項合作”中，其中一項是環(huán)保領域的合作，包括跨境水體合作、在法律框架內交換環(huán)保技術、舉行環(huán)保研討會、開展聯(lián)合行動、交換環(huán)保意見等。在中國經濟穩(wěn)步發(fā)展的現(xiàn)狀下，中俄兩國共同制定有效的水污染防治政策更具戰(zhàn)略意義。兩國可以基于“八項合作”，通過研討專項領域的合作，引入第三方專項機構，以及加強公民的環(huán)保意識等舉措實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

加快建設管理層面的合作機制

管理層面是在戰(zhàn)略指導下落實政策和規(guī)劃的層面，目的是實現(xiàn)執(zhí)行機制有序平穩(wěn)運行。在國際水污染問題中，管理層面要解決利益沖突、溝通交流、市場運作等諸多問題，首先是要建立協(xié)調機制，實現(xiàn)國家間利益的協(xié)調。國際水資源的開發(fā)主要面臨兩方面的權益問題，一方面是水資源的所有權益，包括使用水域、損壞水域和保護水域的權益；另一方面是水資源開發(fā)的衍生權益。以黑龍江水域為例，黑龍江水域的管理主要由水利部門來完成，其關注的是水資源的公共權益，那么，在黑龍江流域污染問題的解決中，中俄兩國可以借助國外治理的成功模式，即“流域聯(lián)席會議”進行管理協(xié)調。流域聯(lián)席會議是一個政府的協(xié)調組織機構，發(fā)揮執(zhí)行職能，完成戰(zhàn)略任務，對各種利益的協(xié)調發(fā)揮重要作用。

其次要構建責任分擔和損害的賠償機制。約束參與者的行為是治理流域污染的重要方面，以黑龍江流域為例，將會涉及到政府、市場監(jiān)管人員、第三方人員、公眾等，這就需要對不同角色的人員進行約束，中俄兩國在責任分擔和損害賠償機制建立方面仍有些困難，還需要兩國共同商討。既要建立完備的法律體系，也要建立相同的約束機制。兩國既要考慮國際爭端解決機制又要考慮自身法律制定的差異性。流域內市場主體要形成一種自主的相互牽制的互動網絡，通過網絡間的互動過程，形成合作的約束規(guī)則。這種規(guī)則需要在兩國的共同管理體系以及法律規(guī)定下長期互動才能形成。

最后要構建信息披露與公眾參與機制。在流域治理的過程中，溝通也非常重要，包括政府與政府之間的溝通及政府與公眾之間的溝通。以黑龍江流域為例，中俄兩國政府的溝通主要是以兩國之間定期召開會議的形式進行。筆者認為，還可以通過例會、通報、共享等溝通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)兩國更好的溝通和交流。在公眾參與方面，國外很多國家公眾參與度很大，但是，中俄兩國公眾參與度相對較弱，對流域污染問題認識不足，多存在等待、逃避的想法。所以，應該主動引導公眾提高認識、參與交流、建言獻策，共同推動水污染的治理。

不斷推進法律層面的治理機制

環(huán)境問題的解決需要以法律為保障。流域水污染的治理需要全面推行流域依法治理理念，建立一整套完備的法律體系，使流域治理得到法律支持。世界水污染治理的趨勢是建立統(tǒng)一的立法體系，這種統(tǒng)一的立法模式在英國、法國都已經基本成熟，并且為其水污染治理作出了非常大的貢獻。而中國采取的是自然資源法和環(huán)境保護法分立的模式，為了更好地實現(xiàn)水污染的治理，在流域水污染的防治上應該選擇統(tǒng)一的立法模式?！读饔蛩Y源保護法》是一部以全國水流域為治理對象的法律，全國人大常委會作為其立法主體，應更好地實現(xiàn)統(tǒng)領作用。當法律之間發(fā)生沖突時就可以適用特殊法優(yōu)于一般法的原則?！读饔蛩Y源保護法》應該建立完備的內容體系，包括總則、監(jiān)督和管理、流域水資源合理開發(fā)利用、流域水污染防治、法律責任、附則等幾個部分，要形成完備的法律保障體系，為水資源流域污染的治理提供最后一道防線。

要落實法律責任的承擔主體，完善賠償責任。應該完善民事賠償責任，提高民事賠償責任的數(shù)額，加強環(huán)境公益訴訟的力度。水污染的發(fā)生會直接和間接地造成連環(huán)影響，因而還應該擴大賠償范圍，不僅要對直接損失進行賠償還要賠償造成的間接損失，并且為環(huán)境的恢復支付一定比例的資金。在可能涉及到精神損害賠償?shù)姆矫?，還應該完善精神損害賠償相應的規(guī)章制度。修正后的《民事訴訟法》中增加了環(huán)境公益訴訟的內容，這也在一定程度上看出了環(huán)境保護的重要性。此外，應該逐漸完善有關環(huán)境公益訴訟的內容，使其發(fā)揮相應的作用。在涉及到刑事法律責任時，應該嚴格追究責任人的刑事責任，充分利用法律的震懾作用，對水污染刑事違法事件中的相關責任人予以嚴厲懲處。

（作者分別為哈爾濱學院副教授；哈爾濱學院教授）

【注：本文系黑龍江省教育廳2014年度人文社會科學（指導）項目“黑龍江水域垃圾污染的法律規(guī)制與國際合作”（項目編號：12544053）的研究成果】

【參考文獻】

①楊龍、戴揚：《地方政府合作在區(qū)域合作中的作用》，《西北師大學報》，2009年第5期。

②李文星、蔣瑛：《簡論我國地方政府間的跨區(qū)域合作治理》，《西南民族大學學報》，2005年第1期。

責編/孫娜 美編/王夢雅