分區(qū)域分群體推進(jìn)農(nóng)民工差別化落戶城鎮(zhèn)

歐陽(yáng)慧 ，鄒一南

(1. 國(guó)家發(fā)改委 國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038；2. 中共中央黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，北京 100091)

分區(qū)域分群體推進(jìn)農(nóng)民工差別化落戶城鎮(zhèn)

歐陽(yáng)慧1，鄒一南2

(1. 國(guó)家發(fā)改委 國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038；2. 中共中央黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，北京 100091)

推進(jìn)農(nóng)民工群體落戶城鎮(zhèn)是我國(guó)重大戰(zhàn)略任務(wù)。現(xiàn)行的依照城市規(guī)?！翱卮蠓判　钡穆鋺粽咴趯?shí)踐中存在一定缺陷，不區(qū)分區(qū)域差異和農(nóng)民工群體差異的落戶政策實(shí)施難度較大。未來(lái)推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶應(yīng)按照“城市壓力+農(nóng)民工條件差異”分區(qū)域分群體推進(jìn)，通過(guò)綜合考慮農(nóng)民工遷入?yún)^(qū)域的不同特征以及農(nóng)民工群體自身的條件差異，制定更具針對(duì)性的落戶政策。

農(nóng)民工；差別化落戶；分區(qū)域分群體

一、引言

近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，戶籍制度改革再次成為中央和地方工作的重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。十八大以來(lái)，國(guó)家多次下發(fā)涉及戶籍制度改革的政策性文件，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會(huì)上就“十三五”規(guī)劃建議所做的說(shuō)明中，也專門強(qiáng)調(diào)了加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的重大意義，并指出“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度”，李克強(qiáng)總理在多個(gè)場(chǎng)合要求加快解決“三個(gè)1億人”問(wèn)題、“放寬城鎮(zhèn)落戶條件”。然而從戶籍改革的實(shí)施情況來(lái)看，“戶改新政”雖然取得了一定的成效，中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍管制已基本全面放開，一些大城市的落戶門檻也已明顯降低，但戶籍制度改革進(jìn)展依然困難重重：“落戶難”與“不愿落戶”現(xiàn)象普遍存在，戶籍制度改革遭遇“落地難”。因此，為順利將戶籍制度改革推向深入，有必要反思這項(xiàng)制度的發(fā)展脈絡(luò)，完善這項(xiàng)改革的頂層設(shè)計(jì)。

戶籍制度是傳統(tǒng)計(jì)劃體制的產(chǎn)物，在新中國(guó)早期的工業(yè)化發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。改革開放之后，伴隨著市場(chǎng)化的大潮，戶籍制度開始出現(xiàn)松動(dòng)。30多年來(lái)，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列的改革措施，戶口遷移政策已發(fā)生了很大改變。從國(guó)家層面來(lái)看，1985年開始實(shí)施的暫住證制度，使流動(dòng)人口在非戶籍地長(zhǎng)期居住具有了合法性，適應(yīng)了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)育對(duì)勞動(dòng)力資源的需求； 1997年國(guó)家逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制，允許在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的流動(dòng)人口落戶；2010年又將放松落戶限制的范圍擴(kuò)大到中小城市，并開始實(shí)行居住證制度，力求以居住證為載體，逐步實(shí)現(xiàn)外來(lái)流動(dòng)人口平等享有基本公共服務(wù)[1]。從地方層面來(lái)看，出于自身發(fā)展的需要，很多城市也探索出了一些地區(qū)性的戶籍改革方案：自20世紀(jì)80年代中期開始，部分東部沿海城市開始實(shí)施藍(lán)印戶口制度，給予藍(lán)印戶口持有者一定的社會(huì)福利保障；上海、廣州、深圳等一些特大城市率先實(shí)行了積分落戶制度，通過(guò)積分形式量化持證條件、落戶條件和所能享有的福利待遇；重慶和成都也以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)，進(jìn)行了配套的戶籍制度改革，為國(guó)家整體戶籍改革積累了經(jīng)驗(yàn)[2]。以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國(guó)發(fā)[2014]25號(hào))的出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“實(shí)施差別化落戶政策”無(wú)疑是“新戶改”的核心特征。

根據(jù)對(duì)有關(guān)文件的梳理，近年來(lái)，有些學(xué)者尋找新路，開始轉(zhuǎn)向了農(nóng)民工群體差別化落戶的研究，取得了一些初步成果。一是從城市規(guī)模的角度，分大、中、小城市和小城鎮(zhèn)實(shí)施差別化落戶政策的文獻(xiàn)較多，提出合理確定大城市落戶標(biāo)準(zhǔn)、有序放寬中小城市落戶限制相關(guān)舉措[3-4]。二是依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)的大小在落戶時(shí)序上體現(xiàn)一定的差別，設(shè)置工作的年限、納稅情況、各項(xiàng)社保費(fèi)繳納情況、獲得專業(yè)技能證書情況等多項(xiàng)指標(biāo)，確定優(yōu)先轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶籍居民[5]。三是城市綜合承載能力的差別化，要求引導(dǎo)農(nóng)民工群體在承載力強(qiáng)、潛力大的城鎮(zhèn)落戶[6]。雖然當(dāng)前有些學(xué)者對(duì)農(nóng)民工落戶差異化落戶有初步的研究探索，但與當(dāng)前戶籍功能在城鄉(xiāng)區(qū)域間的變化與落戶群體的差異性結(jié)合不夠，影響了落戶政策的實(shí)施效果。

二、目前按照城市規(guī)模制定的差別化落戶政策存在一定的局限性

(一)目前我國(guó)差別化的落戶政策分類的主維度是“城市規(guī)?！?/p>

1.當(dāng)前我國(guó)差別化落戶的政策表述

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確了按照城市規(guī)模等級(jí)調(diào)整戶口遷移政策的思路，將城市按不同規(guī)模分為建制鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市、特大城市4類，落戶門檻隨城市規(guī)模增大趨于提高。在2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》中，采用了“除極少數(shù)超大城市外”、“除超大城市和特大城市外”等“兩分法”的表述，即將超大城市和特大城市作為一類，其他城市作為一類。在剛剛發(fā)布的《國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要》中，采用了“省會(huì)及以下城市”、“大城市”、“大中城市”、“超大城市和特大城市”的表述，呈現(xiàn)出“城市規(guī)模+行政級(jí)別”的共同使用。盡管近年來(lái)國(guó)家政策明確了中西部吸納1億人就地就近城鎮(zhèn)化，明確了落戶要重點(diǎn)針對(duì)有穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷移、新生代等農(nóng)民工群體，但在政策的實(shí)施操作層面主要還是以“城市規(guī)模”為主維度，區(qū)域維度和農(nóng)民工群體維度還停留在戰(zhàn)略層面。

2.以“城市規(guī)模”為主維度的差別化落戶政策是我國(guó)“控大放小”城市發(fā)展方針的體現(xiàn)

以“城市規(guī)?！弊鳛槁鋺粽叩膶?shí)施標(biāo)準(zhǔn)，延續(xù)了自上世紀(jì)80年代的城市發(fā)展方針。1980年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》，提出“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”；1984年，國(guó)務(wù)院頒布的《城市規(guī)劃條例》確認(rèn)了這一方針；1989年，新出臺(tái)的《城市規(guī)劃法》提出“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針。盡管后來(lái)國(guó)家對(duì)“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！钡乃悸愤M(jìn)行了一定調(diào)整，但我國(guó)的落戶政策卻一直沿用此方針，沒有大的改變。

(二)按照城市規(guī)模制定差別化落戶政策存在一定的局限性

按照城市規(guī)模制定差別化落戶政策方面，盡管考慮到了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中為數(shù)眾多的農(nóng)民工落戶所面臨的實(shí)際困難，體現(xiàn)了漸進(jìn)性改革的特征，盡管也在一定程度上兼顧了各類區(qū)域和各類群體差別，強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)人群和重點(diǎn)區(qū)域在落戶上的優(yōu)先地位，但從實(shí)踐情況看，該政策還存在較大的局限性。

一是落戶陷入死結(jié)。一方面，農(nóng)民工呈現(xiàn)出很強(qiáng)的在大城市、特大城市落戶趨向，而大城市和特大城市對(duì)人口規(guī)模的嚴(yán)格控制，尤其是設(shè)置學(xué)歷、職稱等高門檻，則基本排除了農(nóng)民工落戶的可能。另一方面，農(nóng)民工對(duì)“全面放開落戶限制的中小城市和小城鎮(zhèn)”，因其就業(yè)機(jī)會(huì)和公共服務(wù)水平較低，沒有較強(qiáng)的落戶意愿。

二是特大城市采用相同落戶標(biāo)準(zhǔn)存在困難。同樣是特大城市和超大城市，各城市面對(duì)的農(nóng)民工規(guī)模和結(jié)構(gòu)有巨大差異性，顯然采用相同的落戶政策是不適宜的。一是農(nóng)民工規(guī)模的巨大差異。如2015年沈陽(yáng)農(nóng)民工數(shù)量約70.2萬(wàn)，僅為北京的15.0%、廣州的17.5%、深圳的10.9%和東莞的12.3%*資料來(lái)自2015年各市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào)。。二是農(nóng)民工跨省比例的巨大差異*受我國(guó)事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的影響，城市在解決跨省農(nóng)民工的難度明顯較高。。如重慶是我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)民工數(shù)量最多的城市，但農(nóng)民工規(guī)模不及北京、上海、廣州、深圳的一半，而且跨省農(nóng)民工占比不到20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于北京的90%、上海的92%、深圳的74%、廣州的64%*數(shù)據(jù)來(lái)源于各省第六次人口普查資料。。

三是中小城市落戶門檻低于大城市的要求不具有普遍適用性。有些大城市、特大城市農(nóng)民工并不多，如東北地區(qū)的哈爾濱、沈陽(yáng)；而東南沿海地區(qū)的一些中小城市，外來(lái)人口規(guī)模大且占常住人口的比例超過(guò)50%，如晉江、嘉興。后者在放開落戶所面臨的公共支出壓力要遠(yuǎn)大于前者?？梢?，如果僅以常住人口規(guī)模達(dá)到大城市或特大城市標(biāo)準(zhǔn)就要求嚴(yán)控城鎮(zhèn)戶籍；以常住人口數(shù)量只達(dá)到中等城市或小城市標(biāo)準(zhǔn)就要求其全面或基本放開落戶，顯然不符合實(shí)際。

四是城市規(guī)模的認(rèn)定存在受行政區(qū)劃影響的問(wèn)題。根據(jù)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城市規(guī)模是以“城區(qū)人口”數(shù)量來(lái)認(rèn)定。城市規(guī)模按這種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定，受行政區(qū)劃影響較大。如果某城市一旦縣(市)改區(qū)，城區(qū)范圍將大幅度擴(kuò)大，城區(qū)人口規(guī)模也將出現(xiàn)較大的改變，以城市規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)制定的落戶條件就會(huì)發(fā)生較大變化。

三、分區(qū)域分群體差異制定農(nóng)民工差別化落戶政策的必要性

(一)我國(guó)戶籍福利差距已從城鄉(xiāng)差距為主向區(qū)域差距為主轉(zhuǎn)變

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，隨著改革的推進(jìn)，我國(guó)戶籍制度背后的福利差異發(fā)生了以下變化。

其一，城鄉(xiāng)戶籍福利“含金量”差距逐漸縮小。經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，由過(guò)去的剝奪性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮Ｗo(hù)性結(jié)構(gòu)[7]。一方面，在2004年十六屆四中全會(huì)中央做出“兩個(gè)趨向”的判斷之后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度空前加強(qiáng)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，各種惠農(nóng)補(bǔ)貼和扶貧資金大量進(jìn)入農(nóng)村，徹底改變了工農(nóng)業(yè)剪刀差條件下城市對(duì)農(nóng)村的剝奪型體制。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)以及新農(nóng)合、新農(nóng)保制度的建立，更是極大地改善了農(nóng)村軟、硬公共品的供給，提高了農(nóng)民的生活水平。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建成區(qū)范圍的擴(kuò)張，農(nóng)村土地尤其是城郊農(nóng)地的潛在價(jià)值開始迅速攀升。由于農(nóng)村戶籍與農(nóng)村土地掛鉤，農(nóng)地價(jià)值的上升也使得農(nóng)村戶籍的含金量與日俱增，與城市戶籍的差距正逐漸縮小，甚至有超過(guò)城市戶籍含金量的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)二元差距的縮小，使農(nóng)民工離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的保留效用提升，進(jìn)城農(nóng)民工增速迅速降低，即使是遷移到城市的農(nóng)民工也普遍不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

其二，區(qū)域間的戶籍福利含金量差距持續(xù)擴(kuò)大。改革開放后，不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距持續(xù)拉大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)所能提供的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平較高，其城鎮(zhèn)戶籍的“含金量”就更大，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平明顯偏低。區(qū)域之間的戶籍“含金量”差距逐漸超過(guò)了城鄉(xiāng)戶籍間的差距，區(qū)域分割也取代城鄉(xiāng)分割成為福利分配戶籍歧視的主要表現(xiàn)形式。

由此可見，現(xiàn)實(shí)情況客觀上要求我國(guó)戶籍制度改革采取區(qū)域化差異推進(jìn)的策略，推進(jìn)農(nóng)民工落戶時(shí)忽視我國(guó)巨大的區(qū)域發(fā)展差距和公共服務(wù)水平差距是行不通的。

(二)農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)性分異特征日趨明顯

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力進(jìn)程的推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，分異特征日趨明顯。雖然2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶的通知》明確了四類重點(diǎn)落戶群體，即農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城市的人口、在城鎮(zhèn)居住5年以上的人口、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工，但這一分類并未和區(qū)域差異有機(jī)結(jié)合起來(lái)，也并未說(shuō)明各群體具體的落戶方式。我國(guó)的農(nóng)民工數(shù)量巨大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)亦非常復(fù)雜。按照進(jìn)城時(shí)間分，可分為長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工和非長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工；按照遷移模式分，可分為舉家遷移農(nóng)民工和單身外出農(nóng)民工；按照年齡結(jié)構(gòu)分，可分為新生代和老一代農(nóng)民工。不同類型的農(nóng)民工群體，制定落戶政策時(shí)要加以區(qū)別對(duì)待。

首先，要區(qū)分長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工和非長(zhǎng)期進(jìn)城農(nóng)民工。在長(zhǎng)期進(jìn)城的農(nóng)民工中，有相當(dāng)一部分人具有合法穩(wěn)定居所和合法穩(wěn)定工作，并長(zhǎng)期參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，已經(jīng)完全融入城市，落戶意愿和能力較強(qiáng)，也是城市不可或缺的組成群體。對(duì)于這一部分人群，應(yīng)作為進(jìn)城農(nóng)民工中的重點(diǎn)落戶人群。而對(duì)于進(jìn)城不久的農(nóng)民工，工作重點(diǎn)則應(yīng)放在為其提供基本公共服務(wù)以及進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)、幫助其增強(qiáng)落戶能力和意愿上。區(qū)分長(zhǎng)期進(jìn)城和非長(zhǎng)期進(jìn)城的農(nóng)民工實(shí)施差別化落戶政策，在一些吸納農(nóng)民工較多的特大和超大城市尤為重要。將在城市里長(zhǎng)期生活的存量農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)戶籍人口范圍，一方面是對(duì)其為所在城市長(zhǎng)期作出的貢獻(xiàn)進(jìn)行認(rèn)可和回饋，同時(shí)也有利于將城市人口規(guī)模大的負(fù)外部性內(nèi)部化，提高特大城市和超大城市長(zhǎng)期被壓低了的生活成本，從而有助于疏解產(chǎn)業(yè)和人口，使得特大和超大城市同時(shí)實(shí)現(xiàn)戶籍人口增多而常住人口減少的雙重目標(biāo)。

其次，要區(qū)分舉家遷移農(nóng)民工和單身外出農(nóng)民工。目前，我國(guó)外出農(nóng)民工中，舉家外出的比例約占20%*數(shù)據(jù)來(lái)源：《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告2015》。。相對(duì)于單身外出的農(nóng)民工，舉家遷移者在城市長(zhǎng)期定居的傾向更為明顯，落戶意愿也相對(duì)較強(qiáng)，是制定落戶政策的重點(diǎn)人群。單身外出農(nóng)民工的流動(dòng)性較大，具有臨時(shí)性遷移的特征，落戶意愿相對(duì)較弱。同時(shí)，由于單身外出農(nóng)民工與家人分離，需要較高的收入和福利補(bǔ)償才愿意在城市落戶，并且隨著農(nóng)村居民收入水平的提高，其保留工資也會(huì)提高[8]，城市政府為使其落戶所需支付的公共支出成本也較高，落戶難度較大。因此，對(duì)舉家遷移和單身外出的農(nóng)民工，應(yīng)制定不同的落戶政策，舉家遷移者是優(yōu)先考慮的落戶對(duì)象。

再次，區(qū)分新生代農(nóng)民工和老一代農(nóng)民工。新生代農(nóng)民工是未來(lái)城鎮(zhèn)化的主力軍，其在農(nóng)民工總體中所占比例逐年上升，到2015年，1980年后出生的新生代農(nóng)民工數(shù)量在農(nóng)民工總數(shù)中的比例已接近50%*數(shù)據(jù)來(lái)源：《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告2015》。。相對(duì)于老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工的平均受教育程度更高，接受過(guò)培訓(xùn)的比例也更高，具備更高的人力資本水平。在對(duì)未來(lái)的打算上，有相當(dāng)比例的新生代農(nóng)民工有在城市定居的打算，相對(duì)于老一代農(nóng)民工，落戶意愿更強(qiáng)，是最容易實(shí)現(xiàn)市民化的群體。

可見，如果對(duì)農(nóng)民工群體不作結(jié)構(gòu)性區(qū)分，“一刀切”推進(jìn)農(nóng)民工落戶是不切實(shí)際的。

四、按“城市壓力+農(nóng)民工條件差異”分區(qū)域分群體推進(jìn)農(nóng)民工差別化落戶

分區(qū)域分群體推進(jìn)農(nóng)民工差別化落戶的核心思想是：在尊重農(nóng)民工落戶意愿的基礎(chǔ)上，在充分考慮城鎮(zhèn)資源環(huán)境承載能力、產(chǎn)業(yè)支撐能力的前提下，根據(jù)落戶供給=落戶需求來(lái)決定，即城市提供的落戶政策供給要與落戶需求相匹配。其中，落戶需求由城市落戶壓力(簡(jiǎn)稱城市壓力)和農(nóng)民工條件差異共同決定，城市落戶壓力主要由承接落戶農(nóng)民工的規(guī)模來(lái)體現(xiàn)，也是落戶需求的數(shù)量方面；農(nóng)民工條件差異是落戶需求的結(jié)構(gòu)方面。在數(shù)量方面，農(nóng)民工尤其是跨省農(nóng)民工越多的區(qū)域，落戶壓力越大。根據(jù)落戶壓力的不同程度，可將全國(guó)339個(gè)基本空間單元?jiǎng)澐譃椴煌愋偷霓r(nóng)民工遷入?yún)^(qū)域*根據(jù)我國(guó)行政區(qū)劃，我國(guó)分為4個(gè)直轄市和335個(gè)地級(jí)行政單元，共計(jì)339個(gè)基本空間單元，覆蓋了全國(guó)所有的地域空間。其中每個(gè)空間單元是區(qū)域概念，如地級(jí)行政空間單元包括地級(jí)城區(qū)、縣城、鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)。。在結(jié)構(gòu)方面，要根據(jù)面對(duì)落戶時(shí)的條件差異，將農(nóng)民工群體劃分為不同的人群。也就是說(shuō)，根據(jù)落戶需求的數(shù)量和結(jié)構(gòu)特征，制定有針對(duì)性的落戶供給政策，使得落戶的供求相匹配，以最大限度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工群體差別化落戶的目標(biāo)。

(一)依據(jù)城市落戶壓力進(jìn)行區(qū)域類型劃分

城市面對(duì)的落戶壓力主要取決于農(nóng)民工的數(shù)量和跨省農(nóng)民工的比例。第一，農(nóng)民工數(shù)量越大則城市的落戶壓力越大，這是由于每一個(gè)農(nóng)民工落戶都將給城市增加一定的公共支出成本，所以農(nóng)民工數(shù)量多的城市面臨著更大的落戶壓力。第二，跨省農(nóng)民工比例越高的城市，承接壓力也越大，這是因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行財(cái)政制度對(duì)各級(jí)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分還未能匹配，轉(zhuǎn)移支付制度尚不夠科學(xué)合理，公共服務(wù)和社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌層次還不高，城市解決跨省農(nóng)民工落戶的成本和難度高于省內(nèi)農(nóng)民工。根據(jù)以上分析，以4個(gè)直轄市和335個(gè)地級(jí)行政單元為339個(gè)基本空間單元，以落戶城市壓力為依據(jù)，按照以下順序可將全國(guó)劃分為不同區(qū)域類型。

首先，按照吸納農(nóng)民工規(guī)模大小劃分為農(nóng)民工聚集區(qū)和非農(nóng)民工聚集區(qū)。將全國(guó)339個(gè)基本空間單元，按現(xiàn)有農(nóng)民工數(shù)量由多到少排列，農(nóng)民工數(shù)量在全國(guó)的累計(jì)占比位于前60%的城市認(rèn)定為全國(guó)農(nóng)民工集聚區(qū)。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算，共有57個(gè)城市進(jìn)入名單。其余282個(gè)基本空間單元?jiǎng)t為非農(nóng)民工聚集區(qū)。

其次，將農(nóng)民工聚集區(qū)進(jìn)一步劃分為跨省農(nóng)民工聚集區(qū)和省內(nèi)農(nóng)民工聚集區(qū)?？缡∞r(nóng)民工聚集區(qū)是指跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重超過(guò)40%的城市，共33個(gè)；省內(nèi)農(nóng)民工聚集區(qū)是指跨省農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的比重低于40%的城市，共24個(gè)。

最后，在跨省農(nóng)民工聚集區(qū)內(nèi)，進(jìn)一步將北京、上海、廣州、深圳四個(gè)一線城市劃分出來(lái)。這四個(gè)城市在跨省農(nóng)民工聚集區(qū)城市中，吸納農(nóng)民工數(shù)量最多、跨省農(nóng)民工占比最大，同時(shí)因其行政級(jí)別較高，在城市體系中地位特殊，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，公共服務(wù)和社會(huì)保障水平較高，因而戶籍的“含金量”更高，相對(duì)而言是中國(guó)城市體系中落戶難度最大的城市，因此將其單列為一類。

根據(jù)以上測(cè)算，可將農(nóng)民工分布的區(qū)域類型劃分為以下四類(見表1)。

I類地區(qū)：北(京)上(海)廣(州)深(圳)；

II類地區(qū)：除I類地區(qū)之外的珠三角、長(zhǎng)三角、閩東南地區(qū)及天(津)大(連)烏(魯木齊)三市；

III類地區(qū)：除I、II類地區(qū)之外的其他直轄市、省會(huì)城市及副省級(jí)城市；

IV類地區(qū)：其余地級(jí)市(區(qū)、盟)。

表1 農(nóng)民工分布的區(qū)域類型劃分表

注：(1)農(nóng)民工集聚地區(qū)指城市農(nóng)民工數(shù)量從高到低排列，農(nóng)民工數(shù)量累計(jì)占比位于前60%的城市。 (2)跨省農(nóng)民工集聚地區(qū)指跨省農(nóng)民工占比超過(guò)40%的地區(qū)。 (3)省內(nèi)農(nóng)民工集聚地區(qū)指省內(nèi)農(nóng)民工占比超過(guò)60%的地區(qū)。

(二)依據(jù)農(nóng)民工條件差異進(jìn)行農(nóng)民工群體類型劃分

2016年2月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，要優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工落戶問(wèn)題，全面放開對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國(guó)人員的落戶限制。這一規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)出依人群劃分差別化落戶的政策取向。針對(duì)農(nóng)民工落戶問(wèn)題，同樣應(yīng)在對(duì)這一群體的結(jié)構(gòu)性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同群體自身?xiàng)l件差異，制定出相應(yīng)的差別化落戶政策。農(nóng)民工群體中，長(zhǎng)期進(jìn)城的農(nóng)民工，其落戶能力要比短期進(jìn)城的農(nóng)民工強(qiáng)；舉家遷移的農(nóng)民工，其落戶落戶能力要比單身外出農(nóng)民工強(qiáng)；新生代農(nóng)民工相對(duì)于老一代農(nóng)民工，是更容易市民化的群體，長(zhǎng)期來(lái)看具備更強(qiáng)的落戶能力；此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的參軍和入學(xué)者，也具備更強(qiáng)的落戶能力。上述幾類落戶能力較強(qiáng)的農(nóng)民工群體，是農(nóng)民工差別化落戶的重點(diǎn)人群，在制定落戶供給政策時(shí)應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。因此，在對(duì)農(nóng)民工分布區(qū)域類型劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同的農(nóng)民工群體類型，估計(jì)出每一類區(qū)域中有能力的落戶需求人數(shù)，進(jìn)而提供相應(yīng)的落戶支持，使每一類區(qū)域的落戶需求和落戶供給實(shí)現(xiàn)有效匹配(見表2)。

表2 農(nóng)民工群體類型劃分表

(三)對(duì)接差別化落戶需求的政策供給

從對(duì)接農(nóng)民工落戶需求的角度，政府的政策供給無(wú)非就是一方面提高公共服務(wù)水平，減輕公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性；另一方面破除制度規(guī)則的障礙，

圖1 基于流動(dòng)性與邊際成本劃分的公共服務(wù)類型

取消公共服務(wù)的排他性。但是，公共服務(wù)本身是異質(zhì)性的，有些公共服務(wù)的邊際成本高，有些公共服務(wù)的流動(dòng)性強(qiáng)，簡(jiǎn)單地通過(guò)放開農(nóng)民工落戶使之獲得所有公共服務(wù)的使用權(quán)，而不根據(jù)公共服務(wù)的不同性質(zhì)出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，則將使城市公共服務(wù)體系陷入混亂。我們把不同類型的公共服務(wù)整理在圖1中，橫軸代表公共服務(wù)的流動(dòng)性程度，即公共服務(wù)隨人口流動(dòng)而在不同地區(qū)間的可轉(zhuǎn)移性；縱軸代表公共服務(wù)的邊際成本，即新增一個(gè)使用者所增加的成本。

第一，低流動(dòng)性、低邊際成本的公共服務(wù)，諸如行政審批、權(quán)益保護(hù)、社會(huì)治安、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)等。這類基本公共服務(wù)的邊際成本主要體現(xiàn)在行政管理的成本方面，相對(duì)來(lái)說(shuō)投入較小，同時(shí)這類公共服務(wù)又是屬地化的，流動(dòng)性較低。因此，對(duì)于這類公共服務(wù)，農(nóng)民工遷入城市的地方政府理應(yīng)承擔(dān)供給責(zé)任，而上級(jí)政府則應(yīng)當(dāng)以常住人口為基數(shù)來(lái)制定相關(guān)職能部門的人員編制與預(yù)算定額，而非以戶籍人口為基數(shù)。

第二，高流動(dòng)性、低邊際成本的公共服務(wù)，諸如醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等除了養(yǎng)老保險(xiǎn)之外的社會(huì)保險(xiǎn)等。這類公共服務(wù)相對(duì)于教育、住房、養(yǎng)老等來(lái)說(shuō)，邊際成本較低，同時(shí)會(huì)隨著人口在不同地區(qū)遷徙而相應(yīng)地轉(zhuǎn)移。因此，對(duì)于這類公共服務(wù)，仍然應(yīng)該主要由農(nóng)民工遷入城市的地方政府來(lái)承擔(dān)供給責(zé)任，但與此同時(shí)，上級(jí)政府特別是中央政府也須為它們?cè)诓煌貐^(qū)間的流動(dòng)提供制度保障。

第三，低流動(dòng)性、高邊際成本的公共服務(wù)，諸如義務(wù)教育、高中教育、就地參加高考、職業(yè)技能培訓(xùn)、廉租房、公租房和經(jīng)適房等。這類公共服務(wù)的低流動(dòng)性體現(xiàn)在它們的屬地性上，公共服務(wù)的使用是與人口所在城市掛鉤的。同時(shí)，這些公共服務(wù)需要相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施及專業(yè)技術(shù)人員來(lái)生產(chǎn)和提供，而公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)、專業(yè)技術(shù)人員的薪酬及培養(yǎng)等方面都需要大量的經(jīng)費(fèi)投入。當(dāng)城市中既有服務(wù)設(shè)施的承載能力趨于飽和的情況下，外來(lái)人口進(jìn)入所帶來(lái)的新增需求的邊際成本是比較高的，而且需要長(zhǎng)期持續(xù)的投入。正因?yàn)檫@方面的原因，許多城市不得不設(shè)置各種準(zhǔn)入條件將絕大部分的城市非戶籍人口及其家屬排除在這類公共服務(wù)的受益范圍之外。對(duì)此，一方面鑒于當(dāng)?shù)卣诔鞘幸?guī)劃、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、流動(dòng)人口管理等方面具有信息優(yōu)勢(shì)，再加上公共服務(wù)本身的低流動(dòng)性，城市政府應(yīng)承擔(dān)一定的供給責(zé)任；另一方面，上級(jí)政府尤其是中央政府應(yīng)與地方政府建立成本分擔(dān)機(jī)制，通過(guò)實(shí)施將新增市民化人口與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相掛鉤等方式來(lái)適當(dāng)減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，并通過(guò)制度創(chuàng)新(如教育的對(duì)口援助)縮小不同地區(qū)的公共服務(wù)差距，更好地促進(jìn)公共服務(wù)均等化。

第四，高流動(dòng)性、高邊際成本的基本公共服務(wù)，諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)等。由于這類公共服務(wù)直接與個(gè)人權(quán)利相掛鉤，所以會(huì)隨著人口遷徙而在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)移，流動(dòng)性較強(qiáng)，同時(shí)政府還需要為此支付較高的邊際成本。過(guò)去由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次比較低，使得流動(dòng)人口在不同地區(qū)間遷徙時(shí)不能順暢地轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，自2010 年起實(shí)施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》在一定程度上緩解該問(wèn)題。但與此同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出責(zé)任并沒有做出相應(yīng)的調(diào)整，仍以地方政府為責(zé)任主體。隨著“老齡化”社會(huì)的到來(lái)，這種由地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任的模式并不具有可持續(xù)性。鑒于此，中央政府應(yīng)該在這類高流動(dòng)性、高邊際成本的公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)更大份額的支出責(zé)任，而地方政府則承擔(dān)輔助責(zé)任。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，我國(guó)亟需建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，同時(shí)考慮到各級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的差異，在全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況建立地方性的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)充[9]。

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(本文責(zé)編：王延芳)

Promoting Rural Migrant Workers to Settle Down in Appropriate Ways

OU Yang-hui1，ZOU Yi-nan2

(1.InstituteofSpatialPlanning&RegionalEconomy,NationalDevelopmentandReformCommission,Beijing100038，China;2.SchoolofEconomics,PartySchoolofCentralCommitteeofC.P.C,Beijing100091,China)

Promoting rural migrant workers to settle down in cities is one of the most important task of urbanization of China. The ongoing policy of “controlling big and release small” has its flaw: The reform of household registration system may face many difficulties if it is carried out without taking care of region differences and group differences. In the future, we should promote settling down of rural migrant workers by distinguishing region and group with “urban pressure+migrants’ variety”.

rural migrant workers

2016-10-09

2017-02-11

歐陽(yáng)慧(1978-)，男，江西贛州人，國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所城鎮(zhèn)發(fā)展室主任、研究員，博士，研究方向:人口流動(dòng)與城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。

F061.3

A

1002-9753(2017)03-0066-08