我國(guó)公益性投資項(xiàng)目管理模式現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究

鄔越然

摘要：我國(guó)公益性投資項(xiàng)目大多為政府主導(dǎo)投資建設(shè)，形成了多種不同的管理模式，在實(shí)踐尚存在許多薄弱環(huán)節(jié)，亟須采取有效的解決辦法。本文通過(guò)分析我國(guó)公益性投資項(xiàng)目管理模式的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的主要問(wèn)題并具體分析，從構(gòu)建公益性投資項(xiàng)目管理體系和推進(jìn)公益性項(xiàng)目投資新方式兩個(gè)方面，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：公益性投資；項(xiàng)目管理；管理模式

近年來(lái)，我國(guó)政府積極部署全面深化改革的目標(biāo)和方向，將政府負(fù)責(zé)投資的公益性項(xiàng)目領(lǐng)域進(jìn)一步對(duì)外開放，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，緩解我國(guó)公益性項(xiàng)目投資面臨的城鄉(xiāng)不平衡、區(qū)域不均衡等問(wèn)題。2016年政府工作報(bào)告中指出，“十三五”期間我國(guó)要加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大有效投資，繼續(xù)提高生產(chǎn)力，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，增進(jìn)民生福祉。因此，在這種背景下研究我國(guó)公益性投資項(xiàng)目管理模式有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.公益性投資項(xiàng)目管理及其管理模式

1.1 公益性投資項(xiàng)目管理

公益性投資項(xiàng)目，是指以政府部門作為投資主體的，且為滿足社會(huì)基本公共需求而形成的非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域資產(chǎn)的投資項(xiàng)目。

公益性投資項(xiàng)目管理是指在一定條件下，為保證項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)、施工組織、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)順利進(jìn)行，達(dá)到質(zhì)量、安全、成本、工期等控制目標(biāo)，由業(yè)主親自或委托專業(yè)的項(xiàng)目管理公司提供若干階段或全過(guò)程的項(xiàng)目管理服務(wù)，具有綜合性和高標(biāo)準(zhǔn)型的特征。

公益性投資項(xiàng)目管理的主要任務(wù)，是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后三個(gè)階段的控制。規(guī)劃設(shè)計(jì)階段保證設(shè)計(jì)方案能滿足國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共需求；建設(shè)施工階段達(dá)到質(zhì)量合格、安全有效、造價(jià)合理的要求；運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段保證項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮良好的社會(huì)效益。按照“科學(xué)管理，及時(shí)糾偏，徹底改正”的原則，做好每個(gè)環(huán)節(jié)的管理工作，保質(zhì)保量地完成項(xiàng)目?jī)?nèi)容。

1.2 國(guó)內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)方面，我國(guó)的公益性投資項(xiàng)目長(zhǎng)期以來(lái)都是政府投資的構(gòu)成部分，各級(jí)政府在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)工程建設(shè)的實(shí)際情況，實(shí)行著不同的管理，出現(xiàn)了深圳模式、上海模式和重慶模式等各具特色的政府投資管理模式，同時(shí)各方在公益性投資項(xiàng)目領(lǐng)域的管理也有所區(qū)別。深圳模式是由市政府領(lǐng)導(dǎo)的建筑工務(wù)局作為業(yè)主，對(duì)具體的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與工程相關(guān)的一系列供應(yīng)商和承包商，確保各方能配合完成整個(gè)工程任務(wù)，行使項(xiàng)目管理和業(yè)主兩項(xiàng)職能；上海模式采取“政府——政府所屬投資公司——工程管理公司”的三級(jí)管理模式，其中工程管理公司作為管理部門確認(rèn)的代建公司，有效地分離了投資主體與管理主體；重慶模式大多采用政府自管或委托代管模式，但政府建管分離水平低，存在諸多問(wèn)題。

國(guó)外方面，美國(guó)政府工程和私人工程分別由不同的部門管理，兩者之間有著嚴(yán)格的區(qū)分，公益性投資建設(shè)由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府各自管理或委托代理進(jìn)行管理。英國(guó)政府投資項(xiàng)目管理實(shí)行的是高度專業(yè)化的管理，在公益性投資領(lǐng)域采取PFI（私人融資活動(dòng)）模式，建立了政府監(jiān)督，私人部門負(fù)責(zé)公益性項(xiàng)目的投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營(yíng)一體化的公私合作模式。德國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理主要采用嚴(yán)格聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)管理體制，通過(guò)設(shè)立專門部門和聘請(qǐng)工程咨詢公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程管理。分析國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的工程管理模式可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)外非盈利政府投資項(xiàng)目管理模式具有廣泛采用委托工程咨詢公司代為管理，或委托工程的設(shè)計(jì)/施工總承包商代為管理的設(shè)計(jì)+建造方式（Design-Build方式）及委托設(shè)計(jì)單位代為管理的設(shè)計(jì)+管理方式（Design-Manage方式）的特點(diǎn)，政府作為業(yè)主，并不從事項(xiàng)目管理的具體工作，主要負(fù)責(zé)配備完善的政府監(jiān)督管理體系，實(shí)行高度專業(yè)化的管理。

2.我國(guó)公益性投資項(xiàng)目管理模式

改革開放以來(lái)，我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目吸收了國(guó)外建設(shè)項(xiàng)目管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制等管理體制，在公益性投資領(lǐng)域通過(guò)自我摸索和國(guó)外借鑒的方式，形成了一些具有本國(guó)特色的管理模式。

2.1工程指揮部模式

該模式從20世紀(jì)60年代出現(xiàn)以來(lái)一直被沿用，工程指揮部是政府主管部門為監(jiān)管政府投資項(xiàng)目而設(shè)立的臨時(shí)性部門，負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌、規(guī)劃與管理，但不承擔(dān)直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可以依法行使行政權(quán)力指揮、領(lǐng)導(dǎo)工程建設(shè)各單位，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，保證業(yè)主利益。項(xiàng)目完成后，指揮部即被解散。此模式在政府投資的公益性基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目上經(jīng)常被使用，發(fā)揮了重要作用。

2.2專業(yè)機(jī)構(gòu)模式

該模式由專門的管理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)并提供專業(yè)化管理投資項(xiàng)目，一般通過(guò)項(xiàng)目類別成立不同的管理部門，按機(jī)構(gòu)性質(zhì)可以分為政府機(jī)構(gòu)型、事業(yè)單位型和企業(yè)型三種類型。政府機(jī)構(gòu)型由政府相關(guān)主管部門直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程；事業(yè)單位型是指政府設(shè)立的事業(yè)單位專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理工作；企業(yè)型是政府委托企業(yè)代其行使業(yè)主權(quán)力管理工程項(xiàng)目。

2.3項(xiàng)目法人責(zé)任制模式

該模式是由政府指定企業(yè)管理工程項(xiàng)目并承擔(dān)項(xiàng)目法人責(zé)任的模式，這里的企業(yè)一般是指已有的國(guó)企或?yàn)轫?xiàng)目新建的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，項(xiàng)目法人要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的職責(zé)。

2.4代建制模式

2004年由國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》中初次提出了“代建制”，并且明確認(rèn)可了政府投資建設(shè)項(xiàng)目可以使用代建制。在公益性投資項(xiàng)目中代建制模式也得到了廣泛運(yùn)用，由政府部門通過(guò)公開招投標(biāo)形式選擇專業(yè)化企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)行，竣工驗(yàn)收后移交給國(guó)家，是一種專業(yè)外包式的管理模式。

3.我國(guó)公益性投資項(xiàng)目管理存在的主要問(wèn)題

我國(guó)公益性投資項(xiàng)目大多是由政府主導(dǎo)的項(xiàng)目，導(dǎo)致政府既是建設(shè)者又是管理者，難免在項(xiàng)目管理的過(guò)程中出現(xiàn)一些問(wèn)題，分析如下：

3.1投資決策階段存在的問(wèn)題

具體表現(xiàn)為公益性投資項(xiàng)目缺少科學(xué)論證、合理規(guī)劃，管理過(guò)程中信息公開不透明，決策體制不健全。

在投資決策階段，很多公益性投資項(xiàng)目往往缺少全面的前期論證分析、科學(xué)合理規(guī)劃，導(dǎo)致在今后的建設(shè)過(guò)程中問(wèn)題重重，各方矛盾不斷。之所以出現(xiàn)這樣的局面，是因?yàn)橐哉疄橹黧w的公益性投資項(xiàng)目受國(guó)家政策和財(cái)政計(jì)劃的影響比較大，地方政府往往以中央政策為風(fēng)向標(biāo)，生搬硬套國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大框架，而缺少實(shí)事求是、因地制宜的意識(shí)。同時(shí)，缺乏健全的決策體制使得一部分官員為了謀政績(jī)盲目上馬甚至重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，導(dǎo)致政府權(quán)力部門化，部門權(quán)利私人化，私人權(quán)利金錢化，嚴(yán)重影響了決策的科學(xué)性。公益性項(xiàng)目與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民群眾日常生活有著密切的聯(lián)系，政府在決策過(guò)程中不僅要考慮本地區(qū)的發(fā)展，還應(yīng)該征求社會(huì)普通民眾的意見(jiàn)，而缺少公開透明、科學(xué)論證的項(xiàng)目往往在建成后仍不能解決當(dāng)前問(wèn)題，人民群眾的需求仍得不到滿足，導(dǎo)致資源配置扭曲。

3.2項(xiàng)目投融資階段存在的問(wèn)題

具體表現(xiàn)為公益性投資項(xiàng)目投資主體單一、融資渠道窄、資金匱乏、資金使用效率低、管理計(jì)劃性不足和超支現(xiàn)象嚴(yán)重等。

公益性投資項(xiàng)目具有投資規(guī)模大，建設(shè)工期長(zhǎng)，回報(bào)率低的特點(diǎn)，追求利潤(rùn)最大化的民間資本通常很少愿意把資金投入到公益性項(xiàng)目中，然而能滿足公共服務(wù)需求的公益性項(xiàng)目卻是城市化進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展中不可忽略的部分。一方面，政府作為投資主體依靠財(cái)政資金進(jìn)行投資建設(shè)，加大了政府財(cái)政壓力，由于政府投資的性質(zhì)許多融資方式被限制使用，使得融資渠道變窄，地方政府通常會(huì)建立地方政府融資平臺(tái)為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)融資。但是在管理方面，地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)不透明、償債能力低，平臺(tái)公司往往只負(fù)責(zé)為建設(shè)單位融資，不涉及資金的管理，投資公司的存在無(wú)形中增加了中間環(huán)節(jié)和交易成本，投資公司的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作、貸款過(guò)程中都難免存在著行政干預(yù)、政企不分的行為，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，給予貸款的商業(yè)銀行難以追溯，使得銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)提高。另一方面，公益性投資項(xiàng)目資金的使用上管理不善，浪費(fèi)、占用、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，擴(kuò)大了資金缺口，降低了資金的使用效率，導(dǎo)致資源配置不合理，在決算階段才發(fā)現(xiàn)投資嚴(yán)重超支。如果不加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的管理，完善財(cái)政撥款制度，那么貪污腐敗、浪費(fèi)挪用的事情還會(huì)繼續(xù)上演，不利于政府提高投資水平

3.3項(xiàng)目建設(shè)階段存在的問(wèn)題

具體表現(xiàn)為政府監(jiān)督不力、管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清和各單位間協(xié)調(diào)不夠三個(gè)方面。

在政府投資的公益性項(xiàng)目里，政府既是建設(shè)者，又是管理者，建與管的雙重身份使得建設(shè)監(jiān)管工作難度加大，增加了政府和企業(yè)的尋租空間，造成在設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理招投標(biāo)過(guò)程中暗箱操作、行賄受賄的違法行為和建設(shè)過(guò)程中資金亂用、偷工減料、虛假造價(jià)的不良現(xiàn)象，最終導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目規(guī)?？s小，預(yù)算超支。缺乏完善的法律法規(guī)體系和專業(yè)化的監(jiān)督部門，使得政府監(jiān)督作用失靈，政府應(yīng)該實(shí)行建管分離，完善建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)，創(chuàng)立專業(yè)化的質(zhì)量監(jiān)督部門，發(fā)揮政府監(jiān)督職能。

任何工程項(xiàng)目建設(shè)都要按照一定的程序進(jìn)行，不得任意顛倒，公益性項(xiàng)目的建設(shè)更是如此，這一性質(zhì)導(dǎo)致了建設(shè)過(guò)程中管理機(jī)構(gòu)眾多，從項(xiàng)目立項(xiàng)開始到最終的運(yùn)營(yíng)階段，一個(gè)項(xiàng)目要接受多方政府部門的管理。多元化的管理主體在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中卻經(jīng)常發(fā)生權(quán)責(zé)不明，管理交叉現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)的進(jìn)度。而在各個(gè)管理機(jī)構(gòu)互相推諉扯皮的過(guò)程中，又形成了監(jiān)管真空區(qū)域，監(jiān)管效果明顯不佳，效率和水平都有待提高。

工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的管理不單要接受政府監(jiān)督，還要協(xié)調(diào)好設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨商等主體之間的關(guān)系。由于公益性投資項(xiàng)目規(guī)模大，時(shí)間長(zhǎng)，涉及的單位就變得更多，建設(shè)過(guò)程中各個(gè)單位要獨(dú)立工作又要相互配合，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題都會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生影響，缺乏有效的溝通，必然會(huì)降低工程項(xiàng)目各方主體的效率。因此優(yōu)先采用總承包模式，加強(qiáng)信息共享，管理溝通，解決當(dāng)前各單位協(xié)調(diào)不夠問(wèn)題極為重要。

3.4項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段存在的問(wèn)題

具體表現(xiàn)為管理主體缺失、保養(yǎng)維護(hù)不到位和損耗嚴(yán)重三個(gè)方面。

一般來(lái)說(shuō)，政府是大部分公益性投資項(xiàng)目的業(yè)主，對(duì)其擁有所有權(quán)，也應(yīng)該在其使用階段進(jìn)行維護(hù)和管理。然而在實(shí)踐過(guò)程中，往往是管理主體缺失，建成項(xiàng)目沒(méi)有得到日常保養(yǎng)和維護(hù)。分析其原因可以發(fā)現(xiàn)，從立項(xiàng)到建設(shè)過(guò)程中，項(xiàng)目的業(yè)主是一次性的，在項(xiàng)目建成以后就面臨解散，加上公益性項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不能產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，所以愈發(fā)導(dǎo)致無(wú)人問(wèn)津，無(wú)人負(fù)責(zé)。在滿足一段時(shí)間的公共需求過(guò)后，由于使用不當(dāng)和管理不善，很快就不能繼續(xù)發(fā)揮效應(yīng)，損耗嚴(yán)重，難以修復(fù)，政府只好推倒重建，陷入公益性投資的死循環(huán)，所以加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的管理工作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府投資目的，提高投資效益和滿足社會(huì)需求，發(fā)揮積極作用有著重大意義。

4.我國(guó)公益性投資項(xiàng)目管理模式改革發(fā)展的對(duì)策建議

4.1 構(gòu)建公益性投資項(xiàng)目管理體系

4.1.1政府成立專門的管理部門

我國(guó)公益性投資項(xiàng)目的管理涉及的部門眾多，在項(xiàng)目建設(shè)前期需要辦理的手續(xù)就多達(dá)十幾項(xiàng)，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間也涉及許多管理部門，各部門之間權(quán)責(zé)不明，管理重復(fù)，互相推諉。針對(duì)公益性投資項(xiàng)目以政府為主導(dǎo)的特殊性，政府應(yīng)該做好管理工作，成立專門的管理機(jī)構(gòu)，由各級(jí)政府組織建立，中央政府統(tǒng)一管理，專門負(fù)責(zé)公益性投資領(lǐng)域的全過(guò)程管理。通過(guò)簡(jiǎn)化管理程序、提高管理效率、加強(qiáng)管理質(zhì)量，規(guī)范公益性投資領(lǐng)域建設(shè)。

① 明確管理職能。針對(duì)公益性投資項(xiàng)目的特殊性，成立專門的不同于其他投資項(xiàng)目管理的政府部門，負(fù)責(zé)投資決策階段、投融資階段、實(shí)施階段、運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的一系列監(jiān)督管理工作，避免各部門單獨(dú)管理，出現(xiàn)監(jiān)管縫隙，造成國(guó)家資源浪費(fèi)、投資效果欠佳的局面。因此，成立專門管理部門時(shí)要明確管理職能，合理劃分管理范圍，采用直接指派會(huì)計(jì)人員的方式參與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，努力對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審制度進(jìn)行不斷地完善，在政府直接負(fù)責(zé)管理的項(xiàng)目中發(fā)揮管理才能，在政府委托其他專業(yè)部門管理的項(xiàng)目中嚴(yán)格監(jiān)督把控。

② 統(tǒng)一管理程序。對(duì)通過(guò)政府立項(xiàng)審批的公益性投資項(xiàng)目管理實(shí)行各省、市、區(qū)統(tǒng)一的管理程序，由中央政府組織制定，地方政府貫徹執(zhí)行，嚴(yán)格按照管理程序辦事，不許隨意省略、跨越流程。對(duì)不走程序辦事，缺少相關(guān)規(guī)定資料的項(xiàng)目，進(jìn)行嚴(yán)格的審查復(fù)核，追究管理部門責(zé)任。

4.1.2完善公益性投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法

公益性投資項(xiàng)目不是領(lǐng)導(dǎo)拍板子說(shuō)干就干的事情，公益性投資項(xiàng)目的決策必須按照謹(jǐn)慎、嚴(yán)格的原則，需要組織各方專家評(píng)估小組進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的可行性研究分析提供充分的參考資料，最終做出科學(xué)的決策。針對(duì)投資決策階段論證時(shí)間不足和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段管理不到位的問(wèn)題，我國(guó)公益性投資需要完善投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方法，包括健全公益性投資決策機(jī)制和重視公益性項(xiàng)目后評(píng)價(jià)兩方面。

① 健全公益性投資決策機(jī)制。轉(zhuǎn)變過(guò)去政府公益性投資以保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為首要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的決策機(jī)制，多方面考慮項(xiàng)目對(duì)環(huán)境、人民生活、文化建設(shè)等因素的影響，增加公益性投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全公益性投資決策機(jī)制，有利于政府做出更加科學(xué)合理的投資決策，提高政府的執(zhí)政水平。

② 重視公益性投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)分析。重視公益性投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)分析，對(duì)已完工項(xiàng)目的投資目的實(shí)現(xiàn)情況、運(yùn)營(yíng)過(guò)程、公共效益、社會(huì)作用進(jìn)行系統(tǒng)客觀的總結(jié)，運(yùn)營(yíng)過(guò)程的管理水平納入管理部門的績(jī)效考核范圍，這既能如實(shí)了解政府投資決策的實(shí)際效果，又能督促管理部門加強(qiáng)對(duì)已投入使用的公益性項(xiàng)目進(jìn)行管理維護(hù)，延長(zhǎng)其使用壽命，保障其最大限度地發(fā)揮公共效益。

4.1.3制定公益性投資項(xiàng)目管理制約機(jī)制

制定制約機(jī)制是保障公益性投資項(xiàng)目管理工作有序、規(guī)范進(jìn)行的重要手段。尤其是在項(xiàng)目建設(shè)階段，參與主體眾多，各利益相關(guān)者在整個(gè)建設(shè)過(guò)程中相互博弈，容易因利益驅(qū)動(dòng)產(chǎn)生違規(guī)違法行為，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范和監(jiān)督體制，整個(gè)市場(chǎng)將會(huì)亂象叢生，制定公益性投資項(xiàng)目管理制約機(jī)制，是公益性投資領(lǐng)域健康、有序發(fā)展的基本要求。

① 加強(qiáng)公益性投資領(lǐng)域法律建設(shè)。目前我國(guó)在建設(shè)領(lǐng)域尚缺少專門針對(duì)公益性投資領(lǐng)域的法律法規(guī)，政府應(yīng)該結(jié)合已有的建設(shè)領(lǐng)域法律，完善整個(gè)建設(shè)投資領(lǐng)域的法律體系建設(shè)。針對(duì)不同類型的投資項(xiàng)目，可以制定更為詳細(xì)可行、可操作的法律條例，使得政府管理部門在執(zhí)行管理任務(wù)的過(guò)程中，有法可依，執(zhí)法行為更為合理，執(zhí)法理由更加充分。

② 建立干部群眾監(jiān)督小組。目前我國(guó)公益性投資項(xiàng)目決策中的大部分公眾參與只處于知情階段，從實(shí)際情況出發(fā)應(yīng)該加強(qiáng)公眾參與形式的建設(shè)，建立干部群眾監(jiān)督體系。為了充分動(dòng)員公眾參與公建項(xiàng)目決策，英國(guó)政府采取互聯(lián)網(wǎng)、市民評(píng)審團(tuán)、公眾質(zhì)詢等形式提高公眾參與度；澳大利亞對(duì)公建項(xiàng)目建設(shè)全程實(shí)行透明監(jiān)管；美國(guó)公眾對(duì)公建項(xiàng)目的監(jiān)管，不僅體現(xiàn)在項(xiàng)目的規(guī)劃等方面，同時(shí)在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程對(duì)環(huán)境、社區(qū)所產(chǎn)生的影響也進(jìn)行監(jiān)管。為了更好地管理建設(shè)過(guò)程，制約項(xiàng)目的直接參與者利用職權(quán)便利謀取私利，我國(guó)政府應(yīng)該借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，組織建立干部群眾監(jiān)督小組，由政府工作人員領(lǐng)導(dǎo)，群眾參與，形成干部與群眾，政府與社會(huì)相結(jié)合的監(jiān)督管理機(jī)制。

4.2 推進(jìn)公益性投資項(xiàng)目發(fā)展新方式

4.2.1規(guī)范PPP融資模式在公益性投資項(xiàng)目中的運(yùn)用

一般來(lái)說(shuō)，公益性投資PPP項(xiàng)目大多采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，根據(jù)財(cái)政部PPP中心提供的資料，2016年政府付費(fèi)項(xiàng)目2000個(gè)，投資需求1.8萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資需求的28.6%和21.9%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目1659個(gè)，投資需求2.9萬(wàn)億元，分別占23.7%和35.8%；從行業(yè)看，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)四個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目數(shù)居全行業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)的前4名，合計(jì)4034個(gè)，超過(guò)入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的50%，其投資需求合計(jì)5.79萬(wàn)億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資需求的71.2%。因此，進(jìn)一步規(guī)范PPP融資模式在公益性投資項(xiàng)目中的運(yùn)用具有重要意義。政府應(yīng)該建全PPP模式運(yùn)用方面的法律法規(guī)，彌補(bǔ)法律空白；成立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理相關(guān)事宜；完善項(xiàng)目入庫(kù)體制，充分進(jìn)行入庫(kù)論證；構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作體系，鼓勵(lì)更多民營(yíng)資本進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)真正的公私合營(yíng)，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的西部地區(qū)，PPP融資模式的運(yùn)用將會(huì)極大減小地方政府財(cái)政壓力。

4.2.2推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)方式在公益性投資項(xiàng)目中的運(yùn)用

推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)可以有效解決政府難以滿足公眾日趨個(gè)性化、多樣化的需求。相比政府與私人部門合作的PPP模式，政府購(gòu)買公共服務(wù)模式更加簡(jiǎn)單，在眾多公益性領(lǐng)域更加適用。政府通過(guò)公開招標(biāo)、定向委托等形式，將原本自身履行的職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，利用市場(chǎng)的空間，更好地為公眾提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)，政府買單”的新方式。通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)的資源配置，引入專業(yè)化的服務(wù)企業(yè)，政府可以專注于社會(huì)治理與監(jiān)督管理。推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)方式在公益性投資項(xiàng)目管理的運(yùn)用，需要建立有效的評(píng)估制度與選拔辦法，擇優(yōu)挑選提供服務(wù)的私人部門；制定規(guī)范的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)滿足要求的服務(wù)支付報(bào)酬，對(duì)未達(dá)標(biāo)的責(zé)令整改或暫停服務(wù)；實(shí)行政府與公眾雙向監(jiān)督的模式，讓被服務(wù)者在考評(píng)過(guò)程中發(fā)揮重要的作用。

結(jié)語(yǔ)

公益性投資項(xiàng)目是國(guó)家建設(shè)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展社會(huì)、造福人民的具有重大現(xiàn)實(shí)意義的工程項(xiàng)目，對(duì)其實(shí)行更加有效、更加嚴(yán)格的管理，不僅能合理利用資源，而且能提高政府投資水平。

我國(guó)公益性投資項(xiàng)目在實(shí)踐發(fā)展中出現(xiàn)了許多不同的管理模式，政府管理部門要結(jié)合實(shí)際情況，選擇契合的管理方式并要敢于大膽地創(chuàng)新管理方法。我國(guó)公益性投資項(xiàng)目在實(shí)際操作中存在許多薄弱環(huán)節(jié)，需要提高管理水平，健全管理體系，完善項(xiàng)目評(píng)價(jià)方法，制定多重制約機(jī)制，帶動(dòng)公益性投資領(lǐng)域健康發(fā)展。公益性投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的改革與發(fā)展，不單單是政府部門的事，需要依托企業(yè)力量，政府需要開放市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，完善管理職能；企業(yè)需要主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，積極加入公益性事業(yè)中來(lái)。政府與企業(yè)的良好合作將會(huì)開啟我國(guó)公益性投資項(xiàng)目發(fā)展新局面。

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