我國(guó)非營(yíng)利組織與政府互動(dòng)關(guān)系研究

摘 要：自改革開放以后，國(guó)家先后出臺(tái)了一系列法律規(guī)章，促進(jìn)了非營(yíng)利組織的發(fā)展。但由于我國(guó)政府對(duì)社會(huì)的管控能力較強(qiáng)，管控思維延續(xù)。因此，政府與非營(yíng)利組織之間的互動(dòng)關(guān)系明顯處于一種不對(duì)立的狀態(tài)，非營(yíng)利組織附屬于政府部門。研究我國(guó)非營(yíng)利組織與政府的互動(dòng)關(guān)系具有重要意義。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織 政府 互動(dòng)研究

一、相關(guān)概念界定和理論基礎(chǔ)

1.相關(guān)概念界定。

1.1非營(yíng)利組織。有關(guān)非營(yíng)利組織的界定，國(guó)際上還沒有統(tǒng)一的意見。比較有代表性的是美國(guó)霍布金斯大學(xué)的教授萊斯特·薩拉蒙，他認(rèn)為非營(yíng)利組織必須符合組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性五個(gè)特征。薩拉蒙的定義得到了大部分學(xué)者的同意，影響較廣。我國(guó)非營(yíng)利組織分為民間非營(yíng)利組織和官方非營(yíng)利組織，民間非營(yíng)利組織主要指，由民政部登記注冊(cè)的非政府性、非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等；官方非營(yíng)利組織指一些不以營(yíng)利為目的但受到政府管轄的事業(yè)單位。

1.2.政府。一般意義上的政府指的是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。我國(guó)的政府職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。因此，我國(guó)政府職能涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各個(gè)方面，在國(guó)家正常運(yùn)行中起到至關(guān)重要的作用。

2.非營(yíng)利組織的理論基礎(chǔ)。

2.1政府失靈理論。所謂的政府失靈指政府在提供公共物品的過程中存在局限性，存在資源浪費(fèi)和效率低下的問題。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府作為公共物品的提供主體，往往不能滿足每一個(gè)公民對(duì)公共物品的需求。二是政府在提供公共物品存在著資源浪費(fèi)和效率低下的問題。政府行為的低效率往往被人詬病。三是政府會(huì)出現(xiàn)為謀求自身利益而導(dǎo)致公共利益的偏離。當(dāng)前，政府一個(gè)引人注目的趨勢(shì)便是政府自主性的加強(qiáng)，政府權(quán)力的擴(kuò)大導(dǎo)致了往往會(huì)違背自己的宗旨，謀求個(gè)人利益或個(gè)人私利。政府失靈的存在為非營(yíng)利組織存在和發(fā)展提供了契機(jī)。

2.2公民社會(huì)理論。公民社會(huì)，也稱市民社會(huì)或民間社會(huì)，該詞來源于西方，最早可以追溯到古希臘時(shí)期。20世紀(jì)80年代以后，公民社會(huì)發(fā)展成一股洪流，其影響也越來越大，得到了世界上大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)可和接受。公民社會(huì)能夠反映出該社會(huì)民主化的進(jìn)程和公民的素質(zhì)。由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家民主化進(jìn)程較快，公民社會(huì)在西方得到了長(zhǎng)久的發(fā)展。而我國(guó)的公民伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立和社會(huì)主義政治制度的改革，起步較晚。近年來，我國(guó)的公民參政議政的積極性提高，社會(huì)中涌現(xiàn)出一大批社會(huì)組織或者社團(tuán)，公民社會(huì)在我國(guó)正在興起。

2.3治理、善治理論。20世紀(jì)90年代以后，隨著公民社會(huì)的深入和各社會(huì)組織的發(fā)展，他們對(duì)公共事務(wù)的影響越來越大，一個(gè)新的潮流和新的理論開始出現(xiàn)。治理理論的產(chǎn)生進(jìn)一步正視政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系?！爸卫怼币辉~雖然難以界定，但治理能推動(dòng)公共事務(wù)的管理和公共利益的協(xié)調(diào)，卻是大家公認(rèn)的。因此，治理的目的就是為了增進(jìn)公共利益，在增進(jìn)公共利益的過程中，公民的行為得到有效的引導(dǎo)和控制。當(dāng)然，治理不是萬能的，它也存在責(zé)任與效率、競(jìng)爭(zhēng)與合作的各種矛盾。為了克服治理的失敗，學(xué)者又提出了“善治”的概念。善治更強(qiáng)調(diào)合法性、責(zé)任性、回應(yīng)性和有效性。善治實(shí)際上是還政于民的過程，重視公民社會(huì)的影響作用，公民社會(huì)是善治的基礎(chǔ)。善治理論能促進(jìn)非營(yíng)利組織健康有序發(fā)展。

二、當(dāng)前我國(guó)的非營(yíng)利組織與政府互動(dòng)現(xiàn)狀

總體上，我國(guó)政府與非營(yíng)利組織處于一種不平等狀態(tài)，非營(yíng)利組織附屬于政府。具體表現(xiàn)如下：

1.非營(yíng)利組織過度依賴政府。我國(guó)自古就缺乏國(guó)家—社會(huì)的二元對(duì)立關(guān)系，公民社會(huì)的出現(xiàn)是從改革開放之后開始的。盡管改革開放給社會(huì)帶來了新氣象，但政府對(duì)社會(huì)直線管理的思維一直延續(xù)下來。就目前而言，社會(huì)領(lǐng)域仍然受到政府的嚴(yán)格控制，因此，非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系屬于從屬性的，不對(duì)立的二元狀態(tài)。一方面，非營(yíng)利組織的財(cái)政來源依賴于政府的資助或扶持，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，非營(yíng)利組織運(yùn)作資金的50%以上來源于政府。另一方面，我國(guó)政府將非營(yíng)利組織作為政府人員分流的目的地，非營(yíng)利組織往往帶有行政級(jí)別，完全被“行政化”了?？傮w來說，非營(yíng)利組織作為政府的附屬物，其發(fā)展受到政府的制約。

2.政府對(duì)非營(yíng)利組織認(rèn)識(shí)上存在偏差。我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)識(shí)存在偏差，認(rèn)為非營(yíng)利組織的發(fā)展勢(shì)必要影響到政府的執(zhí)政效果，往往將非營(yíng)利組織作為政府的對(duì)立面。這就導(dǎo)致了在實(shí)際的運(yùn)作過程中，對(duì)非營(yíng)利組織過分進(jìn)行管制。其次，政府對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行雙重管理體制，制約著非營(yíng)利組織的發(fā)展。此外，政府職能轉(zhuǎn)變本是將權(quán)力下放，政府由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)換。但現(xiàn)實(shí)中，政府職能轉(zhuǎn)變的阻力較大，沒有在該退出的領(lǐng)域退出，政府仍管理著社會(huì)生活的大部分，非營(yíng)利組織發(fā)展的空間非常狹窄。

3.法律制度的不完善。改革開放之后，我國(guó)已初步形成了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及各地方、各部門形成的地方性法規(guī)或部門規(guī)章。但這些法律規(guī)范總體指導(dǎo)性較強(qiáng)，但立法層次低，操作不足，不配套，特別是還沒有形成一套完整的、專門的非營(yíng)利組織的法律，還有一些領(lǐng)域處于法律的真空狀態(tài)。比如，國(guó)家在一些民辦非企業(yè)單位的人事管理、財(cái)務(wù)管理、稅收優(yōu)惠等方面還沒有明確的法律規(guī)范。另外，非營(yíng)利組織內(nèi)部法律規(guī)范管理不配套，還沒有形成邊界清晰的內(nèi)部管理制度。法律的不健全在實(shí)際中會(huì)出現(xiàn)“暗箱操作”的現(xiàn)象，政府的行為會(huì)缺乏管理和規(guī)范，這就會(huì)使得政府對(duì)非營(yíng)利組織的干預(yù)更加隨意。

三、建立非營(yíng)利組織與政府互動(dòng)的新型關(guān)系——合作中競(jìng)爭(zhēng)

1.轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)合作。政府應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織在我國(guó)民主化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，認(rèn)識(shí)其客觀存在性和歷史必然性?，F(xiàn)實(shí)中，政府失靈和市場(chǎng)失靈都會(huì)存在，政府只有尋求和非營(yíng)利組織的合作，強(qiáng)化社會(huì)的自管理能力，才能更好地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。這要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，收縮其權(quán)利邊界，將原本屬于社會(huì)的返還給社會(huì)，提高非營(yíng)利組織的自治理能力。

2.引入競(jìng)爭(zhēng)，良性互動(dòng)。政府和非營(yíng)利組織應(yīng)加入競(jìng)爭(zhēng)，形成一種良性互動(dòng)的局面。在公共物品的提供上，我國(guó)政府作為唯一提供者，極易產(chǎn)生資源浪費(fèi)和公共物品提供不足的現(xiàn)象。如果在公共物品的提供者中加入競(jìng)爭(zhēng)，非營(yíng)利組織為社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)，就能促進(jìn)效率的提高。此外，在對(duì)公共資源的占有和財(cái)政資源的分配中，政府和非營(yíng)利組織都可以引入競(jìng)爭(zhēng)，通過競(jìng)爭(zhēng)中的合作達(dá)到資源的有效利用和合理配置。應(yīng)該注意的是，這種關(guān)系不屬于對(duì)抗性的關(guān)系，而是一種合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，因此，必須建立良好的制度或法律來進(jìn)行規(guī)范。

3.完善法律體系，營(yíng)造良好環(huán)境。就目前而言，無論是促進(jìn)非營(yíng)利組織的健康發(fā)展，還是規(guī)范政府的行為，都需要建立健全非營(yíng)利組織的相關(guān)法律。具體而言：一是由政府來推動(dòng)建立一部非營(yíng)利組織的基本法，即《非營(yíng)利組織法》。二是按照目前我國(guó)非營(yíng)利組織的分類制定單行法。我國(guó)非營(yíng)利組織包括三大類：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)。由于每一類別都有各自的特點(diǎn)，單行法的制定就能體現(xiàn)類別特點(diǎn)和具體情況。三是制定相應(yīng)的專項(xiàng)法規(guī)。如建立《非營(yíng)利組織稅收管理?xiàng)l例》，對(duì)稅收進(jìn)行分類管理。建立《非營(yíng)利組織內(nèi)部管理法》，對(duì)非營(yíng)利組織內(nèi)部管理、財(cái)產(chǎn)等進(jìn)行規(guī)范?？傮w來說，通過政府推動(dòng)建立由非營(yíng)利組織基本法、單行法和專項(xiàng)法規(guī)在內(nèi)的法律制度，能夠有效規(guī)范政府行為，有效促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織良性互動(dòng)。

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作者簡(jiǎn)介：王雪（1988—）女。山東德州人。天津市河西區(qū)職工大學(xué)。管理學(xué)碩士。助教。研究方向：城市管理、政府管理。