《新城市議程》中的生態(tài)與韌性
——第三屆聯(lián)合國(guó)住房和可持續(xù)城市發(fā)展會(huì)議（人居III）工作紀(jì)實(shí)

何永/HE Yong

《新城市議程》中的生態(tài)與韌性
——第三屆聯(lián)合國(guó)住房和可持續(xù)城市發(fā)展會(huì)議（人居III）工作紀(jì)實(shí)

何永/HE Yong

聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)為人居大會(huì)）是聯(lián)合國(guó)唯一聚焦城市和人居環(huán)境議題的峰會(huì)，也是全球范圍內(nèi)有關(guān)城市和住房問(wèn)題最高級(jí)別的大會(huì)。人居大會(huì)每20年舉辦一次，2016年10月在厄瓜多爾的首都基多舉辦了第三屆人居大會(huì) （人居III）。此次會(huì)議制定的《新城市議程》，為今后20年世界城市的發(fā)展確立了目標(biāo)和方向。本文作者參與了 “人居III”第八政策組生態(tài)城市與韌性城市組的政策文件起草和修改工作。本文將通過(guò)對(duì)“人居III”大會(huì)的背景、《新城市議程》的編寫(xiě)內(nèi)容、特別是第八政策組生態(tài)城市與韌性城市組的工作介紹，分享其中的收獲，以國(guó)際視野審視城市面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)，以戰(zhàn)略眼光定位城市發(fā)展的時(shí)代坐標(biāo)，以前沿理念強(qiáng)化城市發(fā)展的規(guī)劃引領(lǐng)。

聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)，人居III，新城市議程，生態(tài)城市，韌性城市

聯(lián)合國(guó)住房與城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì) （United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development，簡(jiǎn)稱(chēng)“人居大會(huì)”）是全球范圍內(nèi)最高級(jí)別的有關(guān)城市和住房問(wèn)題的大會(huì)，每20年召開(kāi)一次，由世界各國(guó)首腦、相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體和權(quán)威人士參加。2016年10月17-20日在厄瓜多爾首都基多舉行了第三屆人居大會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)“人居III”（Habitat III）。此次會(huì)議制定的綱領(lǐng)文件《新城市議程》（The New Urban Agenda），為今后20年世界城市的發(fā)展確立了目標(biāo)和方向。

1 關(guān)于“人居III”

1.1 人居大會(huì)進(jìn)程

1976年，“人居I”在加拿大溫哥華舉辦，當(dāng)時(shí)世界城市人口占總?cè)丝诘?7.9%。大會(huì)推出了含64條意見(jiàn)的《溫哥華人居宣言》，認(rèn)為住房和城鎮(zhèn)化是全球議題。 “人居I”促使了聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)中心的成立。

1996年，“人居II”在土耳其的伊斯坦布爾舉辦，當(dāng)時(shí)世界城市人口占總?cè)丝诘?45.1%。會(huì)議通過(guò)了《人居議程》（Habitat Agenda），主題為“人人享有適當(dāng)?shù)淖》亢腿找娉鞘谢M(jìn)程中人類(lèi)居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”， 241條系統(tǒng)闡述了住房與城市的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題[1]。

2016年10月17日，“人居III”大會(huì)在厄瓜多爾首都基多召開(kāi)。此時(shí)世界城市人口占總?cè)丝诘谋壤鲩L(zhǎng)到了 54.5%，全球城市占地雖僅為0.5%，卻貢獻(xiàn)了70%的GDP，消費(fèi)了60%的能源，排放了70%的溫室氣體和廢物。預(yù)計(jì)到2050年，全球會(huì)有90億人口共用地球資源，城市人口將占到70%。隨著城市的擴(kuò)張，在環(huán)境的可持續(xù)性與應(yīng)對(duì)沖擊和壓力的脆弱性方面，人居環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系變得至關(guān)重要；同時(shí)，城鎮(zhèn)化是發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，也是促進(jìn)社會(huì)融合和公平的重要途徑，涉及人居環(huán)境的各個(gè)層次，需要通過(guò)國(guó)家與地方政策應(yīng)對(duì)其挑戰(zhàn)，因此“人居III”推出綱領(lǐng)性文件《新城市議程》，在評(píng)估1996年《人居議程》的實(shí)現(xiàn)情況以及衡量可持續(xù)的城鎮(zhèn)化如何支撐可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）的基礎(chǔ)上，來(lái)應(yīng)對(duì)貧困，識(shí)別未來(lái)可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)；更新城市可持續(xù)發(fā)展的政治承諾；推動(dòng)城市規(guī)劃與城市有規(guī)劃的擴(kuò)展，建立新的城市發(fā)展模式，全面應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)[2]。

1.2 “人居III”大會(huì)的籌備

“人居III”大會(huì)經(jīng)歷了兩年的籌備工作。聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)組成了大會(huì)籌備委員會(huì)，籌委會(huì)由聯(lián)合國(guó)各下屬機(jī)構(gòu)和有關(guān)國(guó)際組織組成，籌委會(huì)秘書(shū)處設(shè)在紐約聯(lián)合國(guó)總部。第一次籌備會(huì)于2014年9月17-18日在紐約聯(lián)合國(guó)總部召開(kāi)。2015年4月14-17日在聯(lián)合國(guó)內(nèi)羅畢辦事處召開(kāi)了第二次籌備會(huì)，確定了全面參與的各方代表。到2015年7月的城市論壇，確定了《新城市議程》文件編寫(xiě)的重點(diǎn)是“知識(shí)”與“政策”兩大板塊。在“知識(shí)”板塊，將所有議題分成6個(gè)領(lǐng)域和22項(xiàng)要點(diǎn)。在“政策”板塊，根據(jù)22項(xiàng)要點(diǎn)相互間的關(guān)聯(lián)性，由國(guó)家、區(qū)域及國(guó)際組織派出的專(zhuān)家組成了10個(gè)政策單元組，每個(gè)組由20位專(zhuān)家組成，并由兩個(gè)組織機(jī)構(gòu)擔(dān)任組長(zhǎng)單位。各政策單元組都經(jīng)歷了列提綱、分任務(wù)、共享參考資料、網(wǎng)絡(luò)視頻會(huì)議、電話會(huì)議以及現(xiàn)場(chǎng)專(zhuān)家工作會(huì)的過(guò)程，到2016年4月，形成《新城市議程》的分組初稿上網(wǎng)。隨后經(jīng)過(guò)政府間談判過(guò)程和廣泛征求意見(jiàn)，最終提交“人居III”大會(huì)表決通過(guò)[3]。我國(guó)外交部委托住建部遴選出6位專(zhuān)家參與政策單元組的工作，同時(shí)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)被籌委會(huì)選定作為第六政策組的組長(zhǎng)單位，與意大利規(guī)劃學(xué)會(huì)（INU）聯(lián)合主持該組的工作（表1）。

2 關(guān)于《新城市議程》

《新城市議程》的編寫(xiě)首先需要與聯(lián)合國(guó)前期已經(jīng)頒布的正在實(shí)施或是需要接續(xù)的一系列目標(biāo)和文件相銜接[4]（表2），并通過(guò)新政策文件強(qiáng)化3個(gè)方面的實(shí)施：法律法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和財(cái)政支撐，希望達(dá)成共識(shí)，最大效果地發(fā)揮城鎮(zhèn)化的積極作用。

《新城市議程》包括《基多宣言》和《基多行動(dòng)計(jì)劃》兩大部分（表3）[5]。《新城市議程》的實(shí)施，將作為國(guó)家、國(guó)家以下和地方各級(jí)政府以及所有相關(guān)利益相關(guān)方據(jù)以實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵文書(shū)。

3 關(guān)于生態(tài)城市與韌性城市

在《新城市議程》編寫(xiě)的10個(gè)政策單元組中，第八政策組的主題是生態(tài)城市與韌性城市，這也是人居III大會(huì)的重要主題詞。

3.1 第八政策組的工作背景

政策單元組的工作任務(wù)，其一是完成政策文件：根據(jù)要求清晰地梳理出政策文件的框架，組織國(guó)際頂尖專(zhuān)家，整合已有的研究分析、文獻(xiàn)資料，找出實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確定有針對(duì)性的獨(dú)立的政策推薦，形成最先進(jìn)的研究，而后修改討論并搜集公眾意見(jiàn)；再一個(gè)是建立專(zhuān)家聯(lián)系：建立政策組內(nèi)、生態(tài)與韌性城市領(lǐng)域內(nèi)國(guó)際頂尖專(zhuān)家、各政策組間以及人居III大會(huì)涉及的不同環(huán)節(jié)的專(zhuān)家聯(lián)系。專(zhuān)家的責(zé)任與義務(wù)包括提供資料，整合評(píng)估，貢獻(xiàn)觀點(diǎn)，編寫(xiě)文件，參加會(huì)議，參與組內(nèi)、地區(qū)和組間討論，修改成文。

表1 “人居III”政策文件編寫(xiě)的領(lǐng)域、要點(diǎn)及分工表

表2 《新城市議程》銜接文件表

表3 《新城市議程》目錄

表4 第八政策組專(zhuān)家名單表

第八政策組的組長(zhǎng)單位是洛克菲勒基金會(huì)（RF），由安娜·布朗（Anna Brown）總負(fù)責(zé)；副組長(zhǎng)單位是聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP），由菲律賓專(zhuān)家莎倫·吉爾（Sharon Gil）負(fù)責(zé)匯總稿件，人居III大會(huì)秘書(shū)，日本專(zhuān)家川崎（Wataru Kawasaki）負(fù)責(zé)與大會(huì)組委會(huì)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)；會(huì)務(wù)后勤由在聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）巴黎辦事處工作的法國(guó)專(zhuān)家尼古拉·達(dá)·斯基奧（Nicola Da Schio）負(fù)責(zé)；第八組稿件匯總執(zhí)筆人由在國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）工作的勞拉·埃迪蓋爾（Laura Ediger，畢業(yè)于佐治亞大學(xué)和中科院地理所）和埃琳娜·帕拉西奧斯（Elena Palacios，西班牙環(huán)境保護(hù)部技術(shù)顧問(wèn)）擔(dān)綱。其余17位專(zhuān)家按照編寫(xiě)框架要求分成挑戰(zhàn)組、優(yōu)先策略組、實(shí)施組（表4）。

籌委會(huì)對(duì)10個(gè)政策組分頭編寫(xiě)政策文件提出統(tǒng)一要求。在銜接這些要求的基礎(chǔ)上，概述各政策組的文件框架體系、愿景，以及對(duì)《新城市議程》的貢獻(xiàn)。小組政策文件的主體分三部分，一是政策領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)、要點(diǎn)及趨勢(shì)評(píng)估；二是政策選擇優(yōu)先序；三是政策設(shè)計(jì)、實(shí)施與監(jiān)管。落實(shí)到第八組生態(tài)城市與韌性城市的政策文件中，就是要首先揭示在管理城市發(fā)展與城市環(huán)境中的挑戰(zhàn)，確認(rèn)城市是可以通過(guò)組織、設(shè)計(jì)和管理來(lái)改善生活質(zhì)量、減少環(huán)境影響，最后給出可行的實(shí)施策略。

3.2 概念的界定與梳理

在政策組編寫(xiě)工作的初始階段，突出的困擾是近些年在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)變革與城市生態(tài)相結(jié)合的方向上產(chǎn)生了大量相互交叉的概念和系統(tǒng)分類(lèi)。例如：城市生態(tài)健康（ecological healthy）、城市環(huán)境可持續(xù)（environmental sustainability）、資源利用高效低碳（resource efficiency and low carbon）、具有緩解和適應(yīng)各種沖擊和壓力能力的城市韌性（shocks & stresses resilience）、參與式/包容式/響應(yīng)式規(guī)劃過(guò)程（participatory/ inclusive/incorporating planning process）。此外還有一些相關(guān)概念：可持續(xù)性（sustainability），城市中樞（urban nexus），城市新陳代謝（urban metabolism），生產(chǎn)城市（productive cities），再生城市（regenerative cities），基于自然的解決方案（nature-based solutions）。這個(gè)現(xiàn)象一方面說(shuō)明這類(lèi)學(xué)科的研究和創(chuàng)新很活躍，有需求，另一方面給政策文件的編寫(xiě)帶來(lái)困難。在2016年2月確定政策組上報(bào)文件之前，組內(nèi)專(zhuān)家花了大量時(shí)間統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，梳理概念，界定系統(tǒng)，確認(rèn)分工內(nèi)容。組內(nèi)的工作圍繞城市生態(tài)和城市韌性兩大主題展開(kāi)，其他所有概念都納入這兩大部分。

3.2.1 城市生態(tài)的概念梳理

城市生態(tài)是對(duì)城市地區(qū)生物和物理要素的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。它承認(rèn)自然系統(tǒng)和社會(huì)文化等系統(tǒng)之間的相互作用。城市生態(tài)在發(fā)揮自然系統(tǒng)促進(jìn)民生、健康和韌性方面尤為重要，特別是與關(guān)鍵資源的依賴關(guān)系及其對(duì)城市發(fā)展的影響。城市環(huán)境是自然環(huán)境、建成環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的相互交叉和重疊。

基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)（Ecosystem-Based Adaptation, EbA）：利用生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)來(lái)適應(yīng)氣候變化的不利影響，其中有一系列對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行可持續(xù)管理、保護(hù)和恢復(fù)的機(jī)會(huì)。基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)最恰如其分地融合到了更廣泛的適應(yīng)和發(fā)展策略中。

生物多樣性：該詞是指地球上各種生物的多樣化及其形成的自然格局。我們?nèi)缃窨吹降纳锒鄻有允菙?shù)十億年演變的成果，其中經(jīng)過(guò)了自然過(guò)程的塑造，同時(shí)也日益被人為影響所塑造。生物多樣性構(gòu)成了一張生物網(wǎng)，我們?nèi)祟?lèi)屬于其中不可分割的一部分，而且我們還十分依賴它[6]。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（ES）：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定義為人類(lèi)從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的所有惠益，主要分為4類(lèi)：支持服務(wù)（例如各物種和遺傳資源的棲息地）、供給服務(wù)（例如食物、醫(yī)療資源）、調(diào)節(jié)服務(wù)（例如調(diào)節(jié)當(dāng)?shù)貧夂?、調(diào)節(jié)極端氣候）、文化服務(wù)（例如娛樂(lè)、旅游）[7]。

3.2.2 城市韌性的概念梳理

城市韌性（resilience，亦稱(chēng)城市抗逆力或復(fù)原力）是使城市系統(tǒng)有能力承受變化多端的多重沖擊和壓力并迅速?gòu)闹谢謴?fù)，并隨著時(shí)間的推移逐漸提高城市的績(jī)效。城市韌性成為了城市可持續(xù)發(fā)展的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和一系列策略干預(yù)和投資的基礎(chǔ)。城市韌性可以從功能（例如市政創(chuàng)收）、組織結(jié)構(gòu)（例如治理、領(lǐng)導(dǎo)）、物理（例如基礎(chǔ)設(shè)施）、空間（例如城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)） 的角度來(lái)理解“城市體系” （圖1）。應(yīng)對(duì)氣候變化、提高災(zāi)害韌性，可以通過(guò)提高城市居民的災(zāi)害恢復(fù)能力和推廣城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)評(píng)估以及合理規(guī)劃來(lái)減少損失[8]。

3.3 生態(tài)城市與韌性城市的愿景與目標(biāo)

《新城市議程》是實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)可持續(xù)、強(qiáng)化城市韌性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。它提出未來(lái)城市的愿景是可持續(xù)的、韌性的城市，為市民提供基本的健康和良好的環(huán)境。

生態(tài)城市的目標(biāo)：滿足區(qū)域與全球的可持續(xù)目標(biāo)，促進(jìn)使用清潔能源、可持續(xù)利用土地以及優(yōu)化使用環(huán)境資源；保護(hù)、養(yǎng)護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)城市和人類(lèi)住區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、水、自然生境和生物多樣性，最大限度地減少它們對(duì)環(huán)境的影響；采取與自然和諧共處的健康生活方式，推動(dòng)可持續(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式。通過(guò)規(guī)劃設(shè)計(jì)減小城市生產(chǎn)與消費(fèi)超出生態(tài)系統(tǒng)承載力的負(fù)面影響。

韌性城市的目標(biāo)：加強(qiáng)城市韌性，減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，減緩和適應(yīng)氣候變化。能夠采取和落實(shí)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減輕和管理措施，降低脆弱性，增強(qiáng)復(fù)原力以及對(duì)自然和人為災(zāi)害的反應(yīng)能力。

3.4 生態(tài)城市與韌性城市的挑戰(zhàn)

3.4.1 面向結(jié)果的挑戰(zhàn)

由于不可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式，造成生物多樣性的喪失和環(huán)境污染，連同自然和人為災(zāi)害以及氣候變化帶來(lái)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，城市和人類(lèi)住區(qū)面臨著前所未有的威脅，有損為消除一切形式的貧困和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而作出的努力。

世界各地尤其是發(fā)展中國(guó)家的城市中心所具有的特點(diǎn)，往往使它們及其居民特別容易受到氣候變化及其他自然和人為危害的不利影響，包括地震、極端天氣事件、洪水、土地沉陷、風(fēng)暴（包括沙塵暴）、熱浪、缺水、干旱、水和空氣污染、媒介傳播的疾病以及對(duì)沿海地區(qū)、三角洲區(qū)域和小島嶼發(fā)展中國(guó)家影響尤為嚴(yán)重的海平面上升（表5）。

3.4.2 面向過(guò)程的挑戰(zhàn)

城市規(guī)劃設(shè)計(jì)管理必須基于長(zhǎng)期愿景，調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)管理及生活方式，應(yīng)對(duì)緩慢顯現(xiàn)的壓力影響，如供水不足、空氣污染、不可持續(xù)的消費(fèi)與生產(chǎn)方式帶來(lái)的自然資源短缺。應(yīng)對(duì)沖擊則需要有效的基礎(chǔ)設(shè)施和管理機(jī)制。城市不只是負(fù)面生態(tài)影響的來(lái)源，也是創(chuàng)新中心，通過(guò)人口的集聚提供了經(jīng)濟(jì)能力。應(yīng)激發(fā)、刺激和利用城市的潛力，以新技術(shù)、實(shí)踐和方法去減小環(huán)境影響。

在政策制定與研究領(lǐng)域，一是缺乏對(duì)資源流與生產(chǎn)消費(fèi)模式的關(guān)系研究：需要找出地方對(duì)生態(tài)系統(tǒng)健康的保護(hù)與支持措施，例如，投資綠色基礎(chǔ)設(shè)施，提供各類(lèi)開(kāi)敞空間等基于自然的解決方式，提高可再生能源的利用，改善交通方式，提倡步行、自行車(chē)與大運(yùn)力公交。二是缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與脆弱的認(rèn)識(shí)：用災(zāi)害評(píng)估等工具尋找措施減緩災(zāi)害影響、城市規(guī)劃和管理應(yīng)該考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施的彈性、城市空間的靈活性和社區(qū)的包容性。三是城市管理系統(tǒng)的交叉切割、各級(jí)政府的相互依賴會(huì)阻礙政策制定和實(shí)施的有效性，需要垂直和平行的政策綜合：國(guó)際層面，利用共同的指標(biāo)體系提高可比性，需要各方應(yīng)用檢驗(yàn)；廣泛公眾參與，特別是婦女、青年、少數(shù)民族。教育和預(yù)警是提高參與的基礎(chǔ)，知識(shí)管理和信息獲取同樣需要打破壁壘。

3.5 生態(tài)城市與韌性城市的實(shí)施策略

為充分利用城市可持續(xù)發(fā)展的潛力，《新城市議程》做出轉(zhuǎn)型承諾，依托可持續(xù)發(fā)展的互為整體、不可分割的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境層面，進(jìn)行城市范式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)和有韌性的城市發(fā)展。

3.5.1 面向結(jié)果的政策推薦

（1）優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和人類(lèi)健康

保護(hù)和改善城市生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境服務(wù)，推動(dòng)建設(shè)和維護(hù)四通八達(dá)和布局完善的開(kāi)放、多功能、安全、包容、便利、綠色、優(yōu)質(zhì)的公共空間網(wǎng)絡(luò)；改善糧食安全和營(yíng)養(yǎng)、身心健康、家庭和環(huán)境空氣質(zhì)量；減少噪音，促進(jìn)有吸引力和宜居的城市、人類(lèi)住區(qū)和城市景觀，并優(yōu)先養(yǎng)護(hù)特有物種。

加強(qiáng)土地、水（海洋和淡水）、能源、材料、森林和糧食等資源的可持續(xù)管理，特別關(guān)注以無(wú)害環(huán)境的方式管理和盡量減少各類(lèi)廢物、危險(xiǎn)化學(xué)品，包括空氣和短期氣候污染物，以及溫室氣體和噪音，同時(shí)從環(huán)境影響和可持續(xù)性的角度考慮城鄉(xiāng)聯(lián)系、功能供應(yīng)和價(jià)值鏈，力求向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，同時(shí)在新的和正在出現(xiàn)的各項(xiàng)挑戰(zhàn)面前，努力促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、再生、恢復(fù)和韌性。

（2） 轉(zhuǎn)向更可持續(xù)的消費(fèi)和生產(chǎn)模式

促進(jìn)可持續(xù)管理城市和人類(lèi)住區(qū)的自然資源，保護(hù)和促進(jìn)土地（包括支持城市和人類(lèi)住區(qū)的沿海地區(qū)）的生態(tài)和社會(huì)功能，發(fā)展基于生態(tài)系統(tǒng)的解決辦法，以確?？沙掷m(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式，使生態(tài)系統(tǒng)的再生能力不被透支。促進(jìn)可持續(xù)使用土地，在城市擴(kuò)展時(shí)兼顧適當(dāng)?shù)拿芏群途o湊度，防止和控制城市無(wú)序擴(kuò)張，避免不必要地改變土地用途，防止損失生產(chǎn)性土地以及脆弱和重要的生態(tài)系統(tǒng)。

鼓勵(lì)國(guó)家、國(guó)家以下和地方各級(jí)政府酌情開(kāi)發(fā)可持續(xù)、可再生和負(fù)擔(dān)得起的能源、節(jié)能建筑和建造方式；承諾促進(jìn)節(jié)能和提高能效，這對(duì)于減少溫室氣體和碳排放、確?？沙掷m(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式、促進(jìn)創(chuàng)造新的體面就業(yè)機(jī)會(huì)、改善公共健康和降低能源供應(yīng)成本至關(guān)重要。

1 城市韌性體系圖

表5 災(zāi)害與危機(jī)種類(lèi)表

可持續(xù)利用自然資源，重點(diǎn)關(guān)注混凝土、金屬、木材、礦物和土地等原材料和建筑材料的資源使用效率。建立安全的材料回收和再循環(huán)設(shè)施，推動(dòng)開(kāi)發(fā)可持續(xù)和有韌性的建筑，并優(yōu)先使用當(dāng)?shù)責(zé)o毒材料和回收材料以及不含鉛添加劑的油漆和涂料。

促進(jìn)水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用，恢復(fù)城市、城郊和農(nóng)村地區(qū)的水資源，減少并處理廢水，最大限度地減少水損失，促進(jìn)水資源再用，增加水的儲(chǔ)存、保留和回補(bǔ)，并考慮到水循環(huán)。建立城市和地域規(guī)劃長(zhǎng)期進(jìn)程，納入綜合水資源規(guī)劃和管理，同時(shí)考慮在地方和地域各級(jí)建立城鄉(xiāng)聯(lián)系，并使相關(guān)利益攸關(guān)方和社區(qū)參與進(jìn)來(lái)。

促進(jìn)環(huán)境友好型廢物管理和可持續(xù)減少?gòu)U物產(chǎn)生，減少、再使用和回收處理廢物，最大限度減少垃圾填埋，在廢物無(wú)法被回收利用時(shí)或?yàn)檫_(dá)到最佳環(huán)境效果而將廢物轉(zhuǎn)化為能源。通過(guò)改善沿海地區(qū)的廢物和廢水管理，減少海洋污染。

（3） 增強(qiáng)系統(tǒng)抗擊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和災(zāi)害沖擊的韌性

加強(qiáng)城市和人類(lèi)住區(qū)的韌性，化被動(dòng)為主動(dòng)，支持制定災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減少戰(zhàn)略，定期評(píng)估自然和人為災(zāi)患造成的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，包括風(fēng)險(xiǎn)水平標(biāo)準(zhǔn)，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，通過(guò)事前投資預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)抗災(zāi)能力降低和管理災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和制定空間規(guī)劃，采納并實(shí)施與《2015-2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》相一致的綜合政策以及基于生態(tài)系統(tǒng)的解決辦法；特別是在正規(guī)和非正規(guī)住區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)區(qū)，包括貧民窟，使家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)和服務(wù)能夠?qū)?zāi)患影響做出準(zhǔn)備、反應(yīng)、適應(yīng)并迅速恢復(fù)。應(yīng)把“重建得更好”原則納入災(zāi)后復(fù)原進(jìn)程，以確保把抗災(zāi)能力建設(shè)、環(huán)境和空間措施、過(guò)去災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和新風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)納入未來(lái)規(guī)劃。

減少所有相關(guān)部門(mén)的溫室氣體排放，適應(yīng)和緩解氣候變化，推動(dòng)國(guó)際、國(guó)家、國(guó)家以下和地方各級(jí)的氣候行動(dòng)，符合《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下通過(guò)的《巴黎協(xié)定》各項(xiàng)目標(biāo)，包括將全球平均氣溫升幅控制在絕不高于工業(yè)化前水平2oC，并努力將氣溫升幅限制在不高于工業(yè)化前水平1.5oC。支持中期和長(zhǎng)期適應(yīng)規(guī)劃進(jìn)程，以及城市一級(jí)氣候脆弱性和影響評(píng)估，并以此為依據(jù)制訂適應(yīng)計(jì)劃、政策、方案和行動(dòng)。

3.5.2 面向過(guò)程的政策推薦

（1） 政府管制：各級(jí)別的相互依存關(guān)系

履行新城市議程中的轉(zhuǎn)型承諾，需要在國(guó)家、國(guó)家以下和地方各級(jí)建立有利的政策框架，并入城市空間發(fā)展的參與式規(guī)劃和管理，以及有效的執(zhí)行手段，借助國(guó)際合作以及能力發(fā)展工作的補(bǔ)充，包括在各級(jí)政府間分享最佳做法、政策和方案。

邀請(qǐng)國(guó)際和區(qū)域組織和機(jī)構(gòu)（包括聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)及多邊環(huán)境協(xié)定的組織和機(jī)構(gòu)）、發(fā)展伙伴、國(guó)際和多邊金融機(jī)構(gòu)、區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行、私營(yíng)部門(mén)和其他利益攸關(guān)方，加強(qiáng)協(xié)調(diào)其城市和農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略和方案，并對(duì)可持續(xù)城市化采用綜合辦法，將新城市議程的執(zhí)行工作納入主流。

（2） 地方參與與融合

承認(rèn)聯(lián)合國(guó)人類(lèi)住區(qū)規(guī)劃署（人居署）理事會(huì)2007年和 2009 年通過(guò)的《關(guān)于權(quán)力下放和為所有人提供基本服務(wù)的國(guó)際準(zhǔn)則》中各項(xiàng)原則和戰(zhàn)略。以包容各方、可執(zhí)行和參與式的城市政策為依托，有效執(zhí)行新城市議程，以將可持續(xù)城市和地域發(fā)展主流化，作為綜合發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的組成部分，酌情輔之以國(guó)家、國(guó)家以下和地方各級(jí)監(jiān)管框架，確保它們與透明負(fù)責(zé)的資金機(jī)制充分掛鉤。加強(qiáng)國(guó)家、國(guó)家以下和地方各級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)，包括為此而建立多層協(xié)商機(jī)制，并明確界定各級(jí)政府的各自權(quán)限、工具和資源。

確保部門(mén)政策（包括農(nóng)村發(fā)展、土地使用、糧食安全和營(yíng)養(yǎng)、自然資源管理、公共服務(wù)、水及環(huán)境衛(wèi)生、健康、環(huán)境、能源、住房和流動(dòng)政策等方面）的目標(biāo)和方法在不同級(jí)別和規(guī)模的政治行政部門(mén)及跨越行政邊界時(shí)保持一致，兼顧適當(dāng)?shù)墓δ茴I(lǐng)域，以加強(qiáng)綜合城市化方法，并實(shí)施融合這些要素的綜合城市和地域規(guī)劃戰(zhàn)略。

在城市和地域政策和規(guī)劃進(jìn)程的所有階段，推廣參與式的顧及年齡和促進(jìn)性別平等的辦法，涵蓋構(gòu)想、設(shè)計(jì)、預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和審查，植根于各級(jí)政府與民間社會(huì)直接伙伴關(guān)系的新形式，包括通過(guò)基礎(chǔ)廣泛資源充足并向所有人開(kāi)放的常設(shè)合作與協(xié)商機(jī)制和平臺(tái)，利用信息和通信技術(shù)和可得的數(shù)據(jù)解決方案。

（3） 規(guī)劃設(shè)計(jì)綜合

鑒于城市的人口趨勢(shì)以及城市在全球經(jīng)濟(jì)、減輕和適應(yīng)氣候變化的相關(guān)努力以及對(duì)資源和生態(tài)系統(tǒng)的利用方面所發(fā)揮的核心作用，城市的規(guī)劃、供資、發(fā)展、建設(shè)、治理和管理方式在可持續(xù)性和韌性方面的直接影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅局限于城市邊界。同時(shí)通過(guò)無(wú)害環(huán)境的城市和地域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和基本服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和保障所有人的福祉和生活質(zhì)量。特別考慮城市三角洲、沿海地區(qū)和其他環(huán)境敏感地區(qū)，強(qiáng)調(diào)它們?cè)谏鷳B(tài)系統(tǒng)中為交通、糧食安全、經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和復(fù)原力提供重要資源的重大意義。承認(rèn)2015年4月在人居署理事會(huì)第二十五屆會(huì)議上通過(guò)的第25/6號(hào)決議所核準(zhǔn)的《城市與地域規(guī)劃國(guó)際準(zhǔn)則》中各項(xiàng)城市和地域規(guī)劃原則與戰(zhàn)略。

執(zhí)行綜合規(guī)劃，爭(zhēng)取在短期需求與長(zhǎng)期追求的成果（即有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)、高質(zhì)量的生活和可持續(xù)的環(huán)境）之間取得平衡，使規(guī)劃具有靈活性，以適應(yīng)隨時(shí)間推移不斷變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。執(zhí)行和系統(tǒng)地評(píng)價(jià)這些規(guī)劃，同時(shí)努力利用技術(shù)創(chuàng)新，并創(chuàng)造更好的生活環(huán)境。

把減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及適應(yīng)、緩解氣候變化的考慮因素與措施，納入顧及年齡、促進(jìn)性別平等的城市和地域的開(kāi)發(fā)與規(guī)劃進(jìn)程，包括溫室氣體排放，有效應(yīng)對(duì)氣候的空間、建筑和工程、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的韌性設(shè)計(jì)，以及適應(yīng)自然的解決辦法。促進(jìn)部門(mén)間合作與協(xié)調(diào)，對(duì)地方當(dāng)局進(jìn)行能力建設(shè)，以便其制定和實(shí)施減少和應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃，如關(guān)于目前和未來(lái)公共設(shè)施地點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并制定適當(dāng)?shù)膽?yīng)急和疏散程序。

推動(dòng)對(duì)水、個(gè)人與環(huán)境衛(wèi)生、污水、固體廢物管理、城市排水、減少空氣污染和雨水管理的保護(hù)性、便利且可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)供給系統(tǒng)進(jìn)行適當(dāng)投資，以提高水災(zāi)到來(lái)時(shí)的安全性；改善衛(wèi)生；確保人人享有和公平使用安全和負(fù)擔(dān)得起的飲用水以及人人享有適當(dāng)和公平的環(huán)境和個(gè)人衛(wèi)生；消除隨地便溺，特別注意婦女、女童和弱勢(shì)群體的需求和安全。確保這方面的基礎(chǔ)設(shè)施能夠適應(yīng)氣候，并成為綜合城市和地域發(fā)展規(guī)劃的組成部分，包括住房和流動(dòng)性等要素，并以參與性方式加以落實(shí)，兼顧具有創(chuàng)新、節(jié)約資源、便利、符合具體情況和具有文化敏感性的可持續(xù)解決辦法。裝配公共用水和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，使其能夠?qū)嵤┛沙掷m(xù)的水管理系統(tǒng)，包括通過(guò)能力發(fā)展對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)進(jìn)行可持續(xù)養(yǎng)護(hù)，以逐漸消除不平等。

通過(guò)提高能源效率和推廣可持續(xù)的可再生能源，確保人人獲得負(fù)擔(dān)得起且可靠的現(xiàn)代能源服務(wù)，支持國(guó)家以下與地方各級(jí)努力將其應(yīng)用于公共建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備，并酌情利用國(guó)家以下和地方政府對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)范的直接控制，促進(jìn)住宅和工商業(yè)建筑、工業(yè)、交通、廢物和環(huán)境衛(wèi)生等終端用戶部門(mén)使用這些服務(wù)。鼓勵(lì)采用建筑性能規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源組合目標(biāo)、能源效率標(biāo)識(shí)、改造現(xiàn)有建筑以及公共能源采購(gòu)政策等恰當(dāng)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)能源效率目標(biāo)。優(yōu)先發(fā)展智能電網(wǎng)、地區(qū)能源系統(tǒng)和社區(qū)能源計(jì)劃，提高可再生能源與能效之間的協(xié)同增效作用。

支持廢物處理的決策下放，推動(dòng)普及可持續(xù)廢物管理系統(tǒng)。支持推廣生產(chǎn)者延伸責(zé)任計(jì)劃，使廢物制造者和生產(chǎn)者參與城市廢物管理系統(tǒng)的融資，減少?gòu)U物流的危害及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，并通過(guò)改良產(chǎn)品設(shè)計(jì)提高回收利用率。

采用一種智能城市辦法，利用數(shù)字化、清潔能源和技術(shù)以及新型交通技術(shù)所帶來(lái)的機(jī)會(huì)，為居民提供作出更有益環(huán)境的選擇和提振可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的備選方案，并使城市能夠更好地提供服務(wù)。

2 “人居III”宣傳冊(cè)

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)的規(guī)劃行業(yè)同樣經(jīng)歷著從“韜光養(yǎng)晦”到“有所作為”的歷程。雖然還不能做到主導(dǎo)文件編寫(xiě)，但是已經(jīng)開(kāi)始把改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市快速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與同行分享，案例、指標(biāo)寫(xiě)進(jìn)報(bào)告。同時(shí)帶回來(lái)新的理念方法與國(guó)內(nèi)同行分享，擬合交流障礙，融入主流，實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展愿景。

[1] Habitat Agenda. Habitat Press Release, 1996.

[2] ABOUT HABITAT III. (2016) [2017-02-10] https:// habitat3.org/about.

[3] 人居III路線圖. (2016) https://habitat3.org/thenew-urban-agenda/roadmap.

[4] 人居III政策單元. (2016) https://www.habitat3. org/the-new-urban-agenda/policy.

[5] 新城市議程. (2016) https://www.habitat3.org/thenew-urban-agenda.

[6] 聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約秘書(shū)處. 2011-2020年生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃及20個(gè)生物多樣性目標(biāo). (2010) [2017-02-10] http://www.cbd.int.

[7] 世界資源研究所. 千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估. (2005) www.teebweb.org.

[8] 人居III政策文件要點(diǎn). (2016) [2017-02-10] https://www.habitat3.org/the-new-urban-agenda/ issue-papers.

Ecology and Resilience in The New Urban Agenda: Report on Habitat III

United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development (Habitat) is the sole United Nations summit focusing on topics of cities and human settlements. It is known as the top-level conference on urban and housing issues in the world. Held once every 20 years, the third version of the conference (Habitat III) was convened at Quito, the capital of Ecuador, in Oct 2016. The New Urban Agenda developed at the conference established objectives and directions for the next 20 years of urban development worldwide. The author, having contributed to the drafting and revision of the documents for Habitat III's Policy Unit 8: Urban Ecology and Resilience, will share her experience and insights by introducing the background of Habitat III, contents of The New Urban Agenda, and in particular the work of Policy Unit 8. The essay aims to examine in an international perspective both opportunities and challenges confronted by cities, strategically define epochal dimensions for urban development, and reinforce with pioneering philosophies the leading role of planning in urban development.

United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development, Habitat III, The New Urban Agenda, urban ecology; urban resilience

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

2017-03-10