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    廣電總局對(duì)劣跡藝人的“封殺令”的合法性、合理性和程序性的探究

    2017-04-27 02:09:29余藝
    智富時(shí)代 2017年4期
    關(guān)鍵詞:程序性合法性合理性

    余藝

    【摘 要】國(guó)家廣電總局于2014年9月底下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)有關(guān)廣播電視節(jié)目、影視劇和網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目制作傳播管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱“通知”),要求各大廣播電視媒體機(jī)構(gòu)暫停播出(點(diǎn)播)有吸毒、嫖娼等違法犯罪行為者作為主創(chuàng)人員參與制作的電影、電視劇和各類電視節(jié)目,不得邀請(qǐng)有吸毒、嫖娼等違法犯罪行為者參與制作網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)劇、微電影。通知下達(dá)后,各地各大衛(wèi)視紛紛采取實(shí)際行動(dòng)響應(yīng)廣電總局的通知,一時(shí)間劣跡藝人未來(lái)星途一片黑暗。而“封殺令”是否有其合法性、合理性、程序性值得探討,本文將從“封殺令”的性質(zhì)入手,分析廣電總局作為行政主體作出“封殺”這一行政行為缺乏合法性、合理性以及程序性。

    【關(guān)鍵詞】權(quán)力濫用;合法性;合理性;程序性

    一、“封殺令”的性質(zhì)分析

    本事件中,廣播電影電視總局作為國(guó)家行政機(jī)關(guān),作出下發(fā)通知的做法屬于行政行為。廣播電視媒體機(jī)構(gòu)則作為直接行政相對(duì)人,本文作者認(rèn)為,“劣跡”藝人應(yīng)作為間接行政相對(duì)人。因?yàn)樵诖酥袕V電總局的通知下發(fā)至各大廣播電視機(jī)構(gòu)并要求其予以執(zhí)行,通知對(duì)于廣播電視媒體機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)是部門(mén)規(guī)章的抽象行政行為。而通知中廣播電視媒體機(jī)構(gòu)暫停播放或宣傳與“劣跡”藝人相關(guān)的一切形式的作品這一內(nèi)容要求,對(duì)象直指“劣跡”藝人,剝奪他們的權(quán)益,所以應(yīng)視為對(duì)“劣跡”藝人的行政處罰的具體行政行為。值得一提的是,作者認(rèn)為這一行政關(guān)系中還應(yīng)存在大量與“劣跡”藝人合作的其他藝人、公司作為行政相關(guān)人,因“封殺令”影響他們的合法權(quán)益,成為受害人。

    二、“封殺令”的行政合法性分析

    行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為如果沒(méi)有立法文件進(jìn)行規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行為,依照《行政處罰法》第三條規(guī)定,“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效?!备鶕?jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)家新聞出版廣電總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(2003)的規(guī)定,廣電總局的主要職責(zé)共十三條,其中僅有第五條和第十二條涉及到對(duì)廣播影視節(jié)目的內(nèi)容、質(zhì)量和節(jié)目宣傳的管理[1]。雖然規(guī)定廣電總局有監(jiān)管職能和指導(dǎo)職能,但監(jiān)管范圍僅指對(duì)影視作品本身的內(nèi)容和質(zhì)量,不包括所用藝人品行。指導(dǎo)職能體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作,組織查處重大違法違規(guī)行為方面,而“劣跡”藝人所違反的事項(xiàng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無(wú)關(guān)。所以,對(duì)有“劣跡”藝人參與制作的影視作品作出暫停播出的行政行為缺乏法律的支撐。

    三、“封殺令”的行政合理性分析

    行政權(quán)的行使雖是為達(dá)到行政目的所必需,但給公民造成不利影響,不能超過(guò)目的所要求的價(jià)值和范圍,必須在侵害人民權(quán)利最小范圍內(nèi)行使。包括:行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)必須符合法律目的,并且所采取的具體措施和手段應(yīng)當(dāng)為法律所必需的且對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。

    廣電總局鑒于個(gè)別廣播影視從業(yè)人員因其行為觸犯了法律法規(guī)、敗壞了社會(huì)風(fēng)氣,損害了行業(yè)形象,造成很壞的社會(huì)影響,對(duì)廣大青少年健康成長(zhǎng)尤為不利的社會(huì)現(xiàn)狀,為達(dá)到營(yíng)造良好行業(yè)和社會(huì)氛圍的這一行政目的而下達(dá)“封殺令”,雖然具有合目的性,但其仍舊缺乏合理性。

    第一,沒(méi)有明確的實(shí)施期限,“劣跡”藝人作為公眾人物涉及吸毒、嫖娼等違法行為應(yīng)該受到法律制裁和社會(huì)譴責(zé),但不意味著行政機(jī)關(guān)能在沒(méi)有法律依據(jù)的情形下就對(duì)他們實(shí)行無(wú)限期的就業(yè)限制。第二,違反適當(dāng)性要求,廣電總局要求停播“劣跡”藝人的影視作品之后,各地各大衛(wèi)視為了紛紛采取實(shí)際行動(dòng)挽救損失[2]。這種種慘痛教訓(xùn)致使廣播電視媒體機(jī)構(gòu)再也不敢雇傭這些藝人,藝人因此遭受歧視得到不公平對(duì)待,侵犯了藝人的平等就業(yè)權(quán),對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的損害超出了行政目的所要求的范圍。第三,違反比例原則,比例原則要求政府為了行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而損害相對(duì)人的權(quán)益時(shí),應(yīng)當(dāng)將這種不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內(nèi),使二者保持適度平衡的比例。[3]從考慮相關(guān)因素角度出發(fā),由于影視作品大多是合作性作品,“劣跡”藝人所參與的影視作品被禁播對(duì)與其合作的其他藝人及其相關(guān)影視公司都會(huì)造成巨大財(cái)產(chǎn)損失[4]。據(jù)此,“封殺令”有違合理性的要求。

    四、“封殺令”的行政程序性分析

    本文作者認(rèn)為廣電總局針對(duì)“劣跡”藝人實(shí)行“封殺令”的行為屬于行政處罰。行政處罰的實(shí)施程序應(yīng)遵循《行政處罰法》的規(guī)定。然而,廣電總局在實(shí)施“封殺令”過(guò)程中并沒(méi)有充分遵循法定程序。具體有以下三點(diǎn):

    第一,根據(jù)《行政處罰法》第三十二條的規(guī)定,被“封殺”藝人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。廣電總局必須充分聽(tīng)取被“封殺”藝人的意見(jiàn),對(duì)其提出的事實(shí)、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;被“封殺”藝人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的,廣電總局應(yīng)當(dāng)采納。但通知強(qiáng)硬的對(duì)“劣跡”藝人作出封殺的處罰,藝人只能接受,侵犯了藝人的陳述權(quán)和申訴權(quán)。

    第二,根據(jù)《行政處罰法》第三十四條、三十九條、四十條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰時(shí),應(yīng)該填寫(xiě)或制作行政處罰決定書(shū),其中應(yīng)該包含處罰的事實(shí)和證據(jù)、處罰的期限和時(shí)間、救濟(jì)措施等。并在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)當(dāng)成交付或者送達(dá)至當(dāng)事人?!傲盂E”藝人作為行政處罰的當(dāng)事人,在接受“封殺”的處罰的時(shí)候應(yīng)收到相關(guān)的行政處罰決定書(shū),然而事實(shí)并不是如此,這明顯違反法律的規(guī)定,屬于濫用行政職權(quán),不符合依法行政的要求。如果我們對(duì)這些公然的、明顯的違法行政都不能正視、不能糾正的話,公眾對(duì)推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的信心無(wú)疑將受到很大的打擊[5]。

    第三,無(wú)期限的被“封殺”對(duì)于一個(gè)藝人來(lái)說(shuō),無(wú)疑是對(duì)其事業(yè)的巨大打擊,在陷入各種合同糾紛的同時(shí)也會(huì)帶來(lái)巨大財(cái)產(chǎn)損失,屬于嚴(yán)厲的行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條規(guī)定,對(duì)于如吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等嚴(yán)厲行政處罰,行政機(jī)關(guān)在決定處罰前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證;當(dāng)事人提出了舉行聽(tīng)證會(huì)要求的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織安排聽(tīng)證。同時(shí),據(jù)《青年記者》的調(diào)查,河北等25個(gè)省份調(diào)查者中,反對(duì)廣電總局“封殺”做法的占41.32%[6]。這說(shuō)明部分公眾對(duì)此做法并不支持,對(duì)于社會(huì)爭(zhēng)議較大的事件,舉行聽(tīng)證很有意義?!傲盂E”藝人舉行聽(tīng)證的權(quán)利同樣被強(qiáng)硬剝奪。

    因此,廣電總局的做法違反了《行政處罰法》中規(guī)定的允許行政相對(duì)人申辯或復(fù)議、制作處罰決定書(shū)并送達(dá)、舉行聽(tīng)證等程序性要求,嚴(yán)重缺乏程序正當(dāng)性。

    五、結(jié)語(yǔ)

    日本學(xué)者將“各種違法性或不當(dāng)性的行政行為統(tǒng)稱為行政行為瑕疵”[7]。廣電總局對(duì)“劣跡”藝人作出的“封殺令”對(duì)整肅娛樂(lè)圈風(fēng)氣所起到的作用不可否認(rèn),但從行政法的角度,卻存在很多問(wèn)題值得反思,主要問(wèn)題集中在行政行為的合法性、合理性方面。在國(guó)家行政管理領(lǐng)域堅(jiān)持有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,是健全和完善社會(huì)主義法制的重要內(nèi)容。因?yàn)樵趪?guó)家管理的各個(gè)領(lǐng)域中,行政管理是涉及面最廣、任務(wù)最重的一個(gè)領(lǐng)域,行政管理的法制化程度將直接和最主要地反映我國(guó)社會(huì)主義法制的健全程度[8]。針對(duì)上文中所分析的問(wèn)題,作者建議廣電總局應(yīng)在懲罰的同時(shí)不能忽視對(duì)“劣跡”藝人應(yīng)有合法權(quán)利的尊重,不應(yīng)以維護(hù)公共利益為目的濫用職權(quán)造成當(dāng)事人不必要的損失,侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益,推進(jìn)依法行政的步伐。

    【參考文獻(xiàn)】

    [1]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家新聞出版廣電總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.http://www.jzwcom.com/jzw/c2/7362.html.

    [2] 張薇.別了,“劣跡藝人”.廉政瞭望.2014 ( 11 ).62-63.

    [3] 李詩(shī)林.“湯唯事件”與財(cái)產(chǎn)權(quán).浙江人大.2008 ( 5 ).29.

    [4] 封殺劣跡藝人的多米諾骨牌效應(yīng).視聽(tīng)界.2014 ( 6 ).18.

    [5] 楊子云.從“封殺令”看依法行政.中國(guó)改革.2008 ( 5 ).71-73.

    [6]戴煊.廣電總局“無(wú)限期封殺劣跡藝人”的法學(xué)分析.法制與社會(huì).2016(6中).75—77.

    [7][日]室井力主編:《日本現(xiàn)代行政法》,吳微譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社 1995 年版,第 99-100頁(yè).

    [8]胡建淼.關(guān)于中國(guó)行政法上的合法性原則的探討.中國(guó)法學(xué).1998.(1).65-71.

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