萬眾“雙修”戰(zhàn)沉疴
——三亞“生態(tài)修復城市修補”工作記實

文/申有順 河北省城市科學研究會副理事長

萬眾“雙修”戰(zhàn)沉疴
——三亞“生態(tài)修復城市修補”工作記實

文/申有順 河北省城市科學研究會副理事長

在去年召開的中央城市工作會議上，習近平總書記對開展“生態(tài)修復”、“城市修補”（簡稱“雙修”）發(fā)表了重要講話，李克強總理做了工作布署，中共中央在《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》中提出了具體要求。為貫徹落實總書記指示和黨中央、國務院決策部署，住建部于去年5月將三亞市作為全國唯一的“雙修”試點城市，積極探索可復制推廣的經(jīng)驗。

作者因病后恢復去冬今春和今冬在三亞休養(yǎng)，耳聞目睹了三亞城市的變化，並與中規(guī)院駐三亞專家團隊進行了接觸。現(xiàn)借住建部12月 10曰在三亞召開全國“雙修”現(xiàn)場會之機，拫據(jù)有關資料整理了這篇調查，供在城市轉型發(fā)展中借鑒。

三亞市位于海南省的最南端、北緯18度的黃金旅游度假帶上，擁有得天獨厚的熱帶風光和豐富的旅游資源，長夏無冬，空氣清新，山、海、河、城渾然一體，陽光、海水、沙灘、蘭天相得益彰，生態(tài)環(huán)境獨特而優(yōu)美。

三亞1984年建市、1987年升格為地級市以來，乘海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)和國際旅游島建設的東風，也從一個默默無聞的邊陲小漁村，發(fā)展成為國內(nèi)外著名的旅游目的地。雖然該地建市僅有短短三十年的時間，但是伴隨著城市的快速擴張，生態(tài)受損、風貌失序、功能缺位等“城市病”也逐漸滋生。主要表現(xiàn)是：

生態(tài)環(huán)境受損 山體林地是三亞生態(tài)環(huán)境的根脈。伴隨著城市的快速擴張，山體林地生態(tài)系統(tǒng)受到了一定程度的破壞。截至2014年底，該市共有廢棄礦坑55個，受損山體面積達105萬平方米。特別是位于繞城高速公路沿線、城市入口處的抱坡嶺，6.3萬平方米裸露的山體巖石，成為三亞難堪的“第一印象”。全市共有芒果等經(jīng)濟林地86萬畝，一些果農(nóng)為了降低生產(chǎn)成本，大面積使用除草劑，造成黃土裸露、水土流失。一些開發(fā)商及不法分子毀林建房、劈山建房，嚴重影響了山林生態(tài)系統(tǒng)的完整。河流水系是三亞城市的靈魂。該市有三亞河、寧遠河、藤橋河三大水系，大大小小的河流12條。特別是三亞河從中心城區(qū)穿過，片片濕地沿河梯次分布，紅樹林郁郁蔥蔥，賦予了三亞獨特的氣質。伴隨著城市的快速擴張，侵占河道、阻斷水系、填埋濕地、砍伐紅樹林現(xiàn)象比比皆是，每逢臺風暴雨，大水漫城。而在只有數(shù)十公里長的三亞河兩岸，又分布著250多家養(yǎng)殖場、399處排污口，大量的面源污染和城市生活污水直接排入河中，造成河水發(fā)黑發(fā)臭。岸線沙灘是三亞的名片。伴隨著城市的快速擴張，該市有21.6公里的沙灘海岸線受到侵蝕，占已開發(fā)沙質岸線的90%，占全部沙質岸線的24.5%。同時，又有30多家涉海企業(yè)占用岸線3.5公里，有102個排污口直排污水入海，三亞灣、亞龍灣等岸線的自然沙生植被體系被人為鏟除。截至2014年底，該市有22公里的岸線受到不同程度侵蝕，部分沙灘泥化黑化，甚至消失。

城市風貌失序 由于城市規(guī)劃執(zhí)行不力、管控不嚴，在城市快速擴張的同時，違法建筑屢禁不止，城市的建筑風格、建筑色彩各行其是、五花八門，在迎賓路3公里的城區(qū)段就有東南亞、西班牙等四種以上的建筑風格；建筑高度隨意調整，天際輪廓線無章可循，廣告牌匾雜亂無章，無序搭建的戶外廣告牌匾多達2萬多塊；夜景燈光色彩與風格不統(tǒng)一、不協(xié)調、雜亂無章。

基礎設施滯后 隨著城市規(guī)模的快速擴張，總規(guī)確定的綠地、公共服務設施落實不到位。迎賓路、金雞嶺路、解放路等原來的縣際公路雖然變成了城市中的主干道，但道路的市政化改造沒有及時跟上，有262.65公里的城市道路機非不分，占城市道路的85%；地下管網(wǎng)缺失，空中電力、通訊等網(wǎng)線雜亂交錯，城市排水管網(wǎng)自挖自建，有530公里管道未實現(xiàn)雨污分流，占總管道的74%，污水直接排河排海。停車位不足，車輛亂停亂放現(xiàn)象嚴重，交通秩序混亂。

違法建筑蔓延 隨著城市的快速擴張，出現(xiàn)了大量的城中村，一些村民與外來投機商相勾結，非法買賣土地搞違法建筑。截至2014年底，該市違法建筑達1.5萬揀、存量違建超過1000萬平方米，是當年商品房銷售的7.7倍。大量違建擠占了城市的發(fā)展空間，侵占了濕地、河道、耕地，污染了水體，破壞了生態(tài)環(huán)境，成為對三亞城市發(fā)展危害最大的毒瘤。

這些伴隨著城市快速擴張而出現(xiàn)的 “城市病”，不僅嚴重損害了三亞的城市形象和品質，也嚴重影響了城市的健康可持續(xù)發(fā)展。

自去年4月，該市被住建部定為全國唯一一個“雙修”試點城市后，三亞市委、市政府認真學習習近平總書記關于城市工作系列重要講話精神，深刻領會習總書記“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、是最普惠的民生福祉”的重要思想，認識到實施城市“雙修”，就是貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，踐行“五大發(fā)展理念”的需要，是推動供給側結構性改革的需要，是城市發(fā)展到一定階段的必然選擇。為此，該市按照“生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山青水秀”的要求，全力推進“雙修”工作，啟動了以山、海、河“三大”生態(tài)體系修復和違法建筑拆除、廣告牌匾整治、城市綠化提升、道路亮化改造、建筑色彩協(xié)調、天際輪廓線管控為重點”的”六大”戰(zhàn)役，開啟了城市發(fā)展回歸健康有序的轉型之路。短短一年多的時間，就取得了明顯的效果。

一、以治理內(nèi)河水系為中心，修復城市生態(tài)體系。

三亞河是該市連接山、海、河生態(tài)體系的紐帶，在生態(tài)修復三大任務當中，三亞河生態(tài)修復的任務最急迫，難度也最大。他們牢牢抓住這個中心，系統(tǒng)推進山、海、河生態(tài)修復。

從去年以來，該市從截污納管入手，通過完善污水管網(wǎng)，增設污水提升泵站，擴建污水處理廠，建立起一套比較完備的污水收集處理系統(tǒng)，使主城區(qū)的污水處理能力提升了一倍。全市新建污水管網(wǎng)120公里、雨水管網(wǎng)25公里、中水管網(wǎng)36公里，疏通清理污水管網(wǎng)438公里，增加或改造移動式污水處理站28座，先后封堵沿河排污口300多處，整治沿河污染源374處，查處違法排污單位36家，基本杜絕了污水直接排河、排海，河流水質持續(xù)好轉。目前已由地表水劣五類提升為三類，有的河段水質甚至達到二類標準。

同時，該市通過建設全長10.6公里的月川生態(tài)綠道，打通東岸濕地和三亞河的連接，加快恢復了三亞河的生態(tài)體系。

在推進海綿城市建設中，該市在中心城區(qū)劃定了20.3平方公里的試點區(qū)域，啟動了海綿道路、海綿小區(qū)建設。今年兩次臺風過境，城區(qū)“逢雨看?！钡膱鼍霸僖矝]有出現(xiàn)。

在山體修復上，該市以抱坡嶺為切入點，從重點修復三亞河上游的8處受損山體入手，在完成了廢棄石灰?guī)r礦山治理恢復工程的基礎上，針對不同山體采取了不同的技術手法，使破損山體得到修復和綠化，共計復綠面積23.7萬平方米。僅在抱坡嶺就種植8千株大喬朩、16萬株小喬、6.7萬株灌木苗，綠化覆蓋率達96%。該市加強對森林資源保護，積極推廣生態(tài)果園種植技術，加快了25度以上坡地“退果還林”，目前已完成3509畝。

在海岸線的修復方面，三亞灣拆除侵占海岸線的違法建筑5.5萬平方米，累計補沙22.3萬立方米，修復了2.6公里海岸線，完成了15公里的沙生植被保護和生態(tài)恢復工程，完成海防林補種279畝，沙灘泥化和岸線侵蝕現(xiàn)象得到遏制。亞龍灣青梅港紅樹林修復、全長25.52公里海棠灣濱海慢行棧道示范段也已建成。清理了三亞河口附近的沉船和無主船52艘、浮排48個，搬遷各類船舶近千艘。三亞河口、海岸帶和主城區(qū)范圍內(nèi)的海域環(huán)境得到明顯優(yōu)化，海水一類水質已提升到98%以上。

二、以打擊違法建筑為重點，破解城市修補難題。

在“雙修”工作中，該市把打擊違法建筑作為城市修補六大戰(zhàn)役的關鍵來破題開篇。首先把對三亞生態(tài)環(huán)境和城市形象破壞嚴重的東岸村、海坡村等違建聚集地作為主戰(zhàn)場，按照時間節(jié)點，市委、市政府明確各區(qū)各部門的任務，強力推進。從450多間客房的鳳凰豪生酒店，到建筑面積11.4萬平方米的金陽光小區(qū)；從侵占海岸線的德福軒酒樓，到近3000畝的東岸村，全市共拆除各類違法建筑765萬平方米。通過拆違，騰出土地約5300畝，有力地保證了綠化擴容、城市更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。

該市全面整治雜亂無章的廣告牌匾，拆除違規(guī)設置和已經(jīng)到期的高立柱廣告牌150塊，拆除違規(guī)廣告牌匾5600多塊，城市視覺污染得到有效清理。與此同時，該市還制定了《三亞市構筑物管理辦法》和《三亞市戶外廣告設置技術標準》，明確不再審批商業(yè)性質的高立柱廣告，并對戶外廣告的位置、尺寸、材質、色彩、風格、燈光、字體等提出了控制引導要求。

三、以強化規(guī)劃管控為重點，優(yōu)化城市風貌形態(tài)。

為加強城市空間形態(tài)和建筑色彩管控，該市編制了《三亞市城市風貌總體規(guī)劃》，確定了三亞城市建筑主色調，制定了城市天際輪廓線和城市空間界面的管控細則，建立了數(shù)字化三維模型審批平臺，強化城市界面形態(tài)、建筑高度等的空間管控和審批。同時，他們在最繁華的解放路選取了842米長的路段作為示范段，開展綜合環(huán)境整治、建筑外立面改造、道路功能提升和業(yè)態(tài)優(yōu)化調整，塑造了“暖白淺灰、清新淡雅、熱帶風情”的南洋騎樓風格特色風貌。

為提升城市綠化水平和景觀功能，該市還編制了《三亞市綠道系統(tǒng)專項規(guī)劃》。新建占地66.7公頃的東岸濕地公園、占地212畝的豐興隆生態(tài)公園、建設占地525畝的紅樹林生態(tài)公園、面積達9萬平方米的金雞嶺橋頭公園和占地36.2畝的市民果園，修建了月川生態(tài)綠道，沿三亞河把多個公園以及居民小區(qū)串聯(lián)起來，形成了“兩河七園”城市中心公園帶。升級改造了鳳凰路、迎賓路、榆亞路三條城市主干道，全市新增綠地面積287萬平方米。

在管廊建設中，該市本著“新區(qū)先行、積累經(jīng)驗、帶動全市”的原則，采用PPP模式，在海棠灣啟動了7.7公里長的地下綜合管廊建設，目前已完成2.7公里。

為規(guī)范城市夜景燈光的色彩和風格，該市編制了《三亞市城市夜景照明專項規(guī)劃》，采取點、線、面相結合的方式，以三亞灣城市立面、三亞河兩側以及城市主干道為載體，分別按平日模式、節(jié)日模式、活動模式，打造城市夜晚“金色屋頂”，凸顯三亞山海河城相呼應的夜景。

四、以實施“多規(guī)合一”為統(tǒng)領，健全城市建設規(guī)矩。

該市抓住海南“多規(guī)合一”改革試點的契機，劃定山、海、河、林、田等生態(tài)紅線，劃定產(chǎn)業(yè)園區(qū)和水、電、路、氣、光等“五網(wǎng)”基礎設施的建設范圍，協(xié)調各類規(guī)劃的沖突，優(yōu)化城市的空間布局。在“多規(guī)合一”的框架下，編制了《三亞市生態(tài)修復、城市修補總體規(guī)劃》等6項規(guī)劃，以城市設計的思路和方法，從整體上對城市“雙修”進行布局引導。該市還編制了村莊建設規(guī)劃，積極開展全市土地和房屋普查，簡化、理順農(nóng)村建房報建程序。去年以來，該市還相繼制定出臺了《三亞市白鷺公園保護管理規(guī)定》、《三亞市山體保護條例》和《三亞市河道生態(tài)保護管理條例》等三部地方性法規(guī)，制定了《三亞市海岸帶保護規(guī)定》、《三亞灣濱海公園保護規(guī)定》等兩部政府規(guī)章以及14項部門管理規(guī)定，確?！半p修”在規(guī)劃、建設、管理上有法可依、有規(guī)可循。

三亞“雙修”工作的實踐，使他們深切體會到：城市“雙修”是一場城市革命，是推動城市由外延擴張式發(fā)展向內(nèi)涵提升式發(fā)展的戰(zhàn)略轉型必經(jīng)之路。城市發(fā)展中的沉疴不治、短板不補，禍患無窮，群眾利益受損，發(fā)展效益打拆扣，政府的公信力也會受到嚴重傷害，必須把城市治理管理作為城市發(fā)展須臾不可缺少的重要內(nèi)容。

城市“雙修”涉及到各方面的利益調整和矛盾化解，在出亂子的風險壓力面前、在得罪人的人情壓力面前、在恐嚇威脅面前，只要是為了百姓、為了城市明天更美好，用真心真情真利益贏得人心，用嚴實硬的作風開路，廉潔擔當，以上率下，就沒有克服不了的困難。

“雙修”是一場長期的任務，永遠在路上，必須樹立正確的政績觀、利益觀，多做打基礎利長遠的事，嚴格按照城市規(guī)劃辦事，一任接著一任管實抓好，才能保持城市可持續(xù)科學發(fā)展；以人為本的城市發(fā)展轉型實質，必須把人作為城市的主體，把培養(yǎng)和提高市民乃至整個民族的文明素質、法治意識擺上重要位置，才能不斷提升城市發(fā)展的持續(xù)性、宜居性，才能順應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待和追求。 ▲