完善自然保護(hù)區(qū)管理：分級(jí)分類分區(qū)

陳建偉

自然保護(hù)區(qū)，中國(guó)自然生態(tài)保護(hù)最重要的載體和形式

中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了60年的光輝歷程，取得了驕人的成績(jī)。目前，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量達(dá)2740個(gè)，總面積1.47億公頃，占陸地國(guó)土面積的14.83%，自然保護(hù)區(qū)面積居世界第二位。短短60年，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)從零開(kāi)始發(fā)展到現(xiàn)在這么大規(guī)模，在世界各國(guó)中是沒(méi)有先例的，舉世矚目的成就是有目共睹的。

自然保護(hù)區(qū)成為中國(guó)生物多樣性保護(hù)最重要的載體，是中國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物保護(hù)的最主要形式。中國(guó)有3500多萬(wàn)公頃天然林、約2000萬(wàn)公頃天然濕地和相當(dāng)數(shù)量的荒漠植被被劃建為自然保護(hù)區(qū)，90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、85%的野生動(dòng)物種類、65%的高等植物群落以及300多種重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物和130多種重點(diǎn)保護(hù)的野生植物得到保護(hù)。中國(guó)的長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等重要大江大河源頭生態(tài)系統(tǒng)、東北大小興安嶺和長(zhǎng)白山地、橫斷山區(qū)等地區(qū)的天然林和生物多樣性都在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到保護(hù)。

從1872年世界上成立第一個(gè)國(guó)家公園（美國(guó)黃石國(guó)家公園）算起，相對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家140多年的自然保護(hù)地建設(shè)歷程，中國(guó)可以說(shuō)是采取后發(fā)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)彎道超車(chē)、突飛猛進(jìn)，在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)上取得舉世矚目的成就，贏得了國(guó)際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)。

60年建成比較完整的自然保護(hù)區(qū)體系

新中國(guó)成立后，中國(guó)科學(xué)家以特有的國(guó)家情懷、保護(hù)自然的敏感性，提出了建設(shè)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的提議。1956年6月，由秉志、錢(qián)崇澍、楊惟義、秦仁昌、陳煥鏞等5位著名科學(xué)家在第一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上提出的關(guān)于“請(qǐng)政府在全國(guó)各省（區(qū)）劃定天然林禁伐區(qū)保存自然植被以供科學(xué)研究的需要”提案獲得通過(guò)。由國(guó)務(wù)院交原林業(yè)部（現(xiàn)國(guó)家林業(yè)局）會(huì)同中國(guó)科學(xué)院、原森林工業(yè)部研究辦理。于是，在百?gòu)U待興的新中國(guó)掀起了第一輪建設(shè)自然保護(hù)區(qū)的高潮，于1956年建立了第一個(gè)現(xiàn)代意義上的自然保護(hù)區(qū)——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，并在后來(lái)的9年中相繼建立了云南西雙版納、四川臥龍、吉林長(zhǎng)白山和四川王朗等18處自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)65萬(wàn)公頃。之后，受政治運(yùn)動(dòng)和極“左”思潮的影響，自然保護(hù)區(qū)發(fā)展進(jìn)入停滯狀態(tài)。這一時(shí)期是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和發(fā)展事業(yè)的起步階段。

“文化大革命”浩劫接近尾聲時(shí)，自然保護(hù)區(qū)事業(yè)開(kāi)始緩慢恢復(fù)。截至1978年，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)到34處，總面積為130萬(wàn)公頃。從1979年起，一直到20世紀(jì)90年代初期，受益于國(guó)家的改革開(kāi)放政策，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)開(kāi)始走上正軌，各地新建自然保護(hù)區(qū)如雨后春筍般涌現(xiàn)。這一時(shí)期，由于《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《野生植物保護(hù)條例》等國(guó)家法律法規(guī)和大量地方法規(guī)的頒布和實(shí)施，使中國(guó)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展和建設(shè)達(dá)到了前所未有的高潮。全國(guó)共建立了600多個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)到 4300萬(wàn)公頃，約占國(guó)土面積的4.5%。 這是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的第二個(gè)高潮階段，也可稱為發(fā)展階段。

20世紀(jì)90年代中后期，面對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展給中國(guó)生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重破壞和自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的新情況，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)環(huán)境給予了前所未有的高度重視，全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)也迅速提高。社會(huì)文明程度的提高和國(guó)家財(cái)力的壯大，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了保障。國(guó)家開(kāi)始加大投資力度，全面啟動(dòng)一系列生態(tài)環(huán)境建設(shè)重大工程，如天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、野生動(dòng)植物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等，各主管部門(mén)對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理和發(fā)展的指導(dǎo)思想也有所轉(zhuǎn)變，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理，開(kāi)始借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，一些自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)文明社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中顯示出優(yōu)勢(shì)，建立自然保護(hù)區(qū)的積極性和主動(dòng)性再次得到鼓舞，各地又陸續(xù)新建了一大批自然保護(hù)區(qū)。

1997年《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（1996-2010年）》提出，到2000年自然保護(hù)區(qū)面積要占國(guó)土面積的9%左右，到2010年比例要達(dá)到10%的目標(biāo)。而實(shí)際上，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積的發(fā)展早就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃預(yù)期的目標(biāo)。截至2000年底，中國(guó)共建立自然保護(hù)區(qū)1276處，總面積達(dá)到1.23億公頃，占陸地國(guó)土面積的12.4%。2010年，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)發(fā)展到2541處，自然保護(hù)區(qū)面積約為1.48億公頃，約占全國(guó)陸地國(guó)土面積的14.7%，每個(gè)10年期都比規(guī)劃目標(biāo)高出3-4個(gè)百分點(diǎn)。這是中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展的一個(gè)高潮階段，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)初步形成了具有較大規(guī)模，布局較合理、類型較齊全、層次較豐富的自然保護(hù)區(qū)體系和比較完善的保護(hù)管理與執(zhí)法體系。

實(shí)行分級(jí)分類分區(qū)的管理

中國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)已經(jīng)走過(guò)輝煌的60年，為今后中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展奠定了重要的基礎(chǔ)。在今后的中國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)中，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)分級(jí)分類分區(qū)的管理。

所謂分級(jí)管理，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管（地方包括省、地、縣）。要分清事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)和地權(quán)（自然資源權(quán)）4個(gè)權(quán)利。哪些中央管？哪些地方管？哪些中央委托地方管？怎么管？中央管的地方和地方管的地方，四權(quán)分別怎么落實(shí)？條塊關(guān)系怎么處理？這些都應(yīng)該進(jìn)一步明確。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的自然資源所有制比較多樣，全民所有制林地的自然保護(hù)區(qū)和集體所有制林地的自然保護(hù)區(qū)分開(kāi)處理后，不同層級(jí)政府可以行使公有自然資源的不同所有權(quán)，不同集體所有者也可以行使集體自然資源的不同所有權(quán)。有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)里既有全民所有制土地又有集體所有制土地，如何妥善分權(quán)分級(jí)管理也需要加以明確。

所謂分類管理就是根據(jù)不同的保護(hù)管理目標(biāo)和不同的保護(hù)對(duì)象，把保護(hù)區(qū)分成不同的、差別化的管理類型。如以物種為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)和以生態(tài)系統(tǒng)為主要保護(hù)對(duì)象的自然保護(hù)區(qū)就不一樣，需要采用不同的管理方式。最典型的例子是陜西漢中朱鹮國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。朱鹮自1981年在洋縣發(fā)現(xiàn)以來(lái)，通過(guò)就地保護(hù)、易地保護(hù)、野化放飛等措施，種群逐漸繁衍壯大，已由原來(lái)的7只發(fā)展到現(xiàn)在的2000余只。這是一個(gè)很成功的案例，但是若按照《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定的統(tǒng)一模式來(lái)管理，就未必有今天的結(jié)果。因?yàn)檫@個(gè)物種和當(dāng)?shù)厝藗兊纳钕⑾⑾嚓P(guān)，朱鹮喜歡在溝溪里面尤其在冷水田里覓食，在村莊后面的大樹(shù)上棲息，這是它的生活習(xí)性。按照條例，如果在朱鹮分布最多的地方劃個(gè)核心區(qū)，不準(zhǔn)人類活動(dòng)，把人都搬出去，那朱鹮也就失去了生活條件。有些鳥(niǎo)類濕地自然保護(hù)區(qū)，候鳥(niǎo)遷徙停歇就幾十天，其余時(shí)間沒(méi)水了或者水大了，這些分布在人口稠密區(qū)的保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)允許老百姓放牧、行船，這樣才符合濕地自然保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)。

將來(lái)，國(guó)家仍應(yīng)將資金集中投在需要國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)的物種和生態(tài)系統(tǒng)上，需要地方保護(hù)的由地方來(lái)投入，而有些保護(hù)區(qū)可以放開(kāi)一些，允許當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)展生產(chǎn)生活等活動(dòng)，甚至開(kāi)展有限的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，允許適度開(kāi)展生態(tài)旅游。這樣，國(guó)家對(duì)這類自然保護(hù)地就可以少投入甚至不投入，而把資金用在最需要國(guó)家從全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度重點(diǎn)保護(hù)的生物多樣性和自然生態(tài)系統(tǒng)上。通過(guò)不同的管理力度、投入程度，該管的管住、管好，該放的放下、放活。

所謂分區(qū)管理是在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部再進(jìn)行多種分區(qū)。目前，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)按功能劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)，3個(gè)區(qū)在管理上其實(shí)僅僅只是兩個(gè)區(qū)（核心區(qū)和緩沖區(qū)是一種管理辦法）。我認(rèn)為應(yīng)該劃定更多的功能區(qū)，有些區(qū)域嚴(yán)格保護(hù)不準(zhǔn)人進(jìn)，有些區(qū)域不僅可以進(jìn)人也可以住人，有的則可以進(jìn)行有限的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有的區(qū)可以積極開(kāi)展生態(tài)旅游，有的區(qū)可以進(jìn)行有控制的科學(xué)考察活動(dòng)，等等。除了要保護(hù)的核心區(qū)、緩沖區(qū)以外，可以因地制宜建立生態(tài)恢復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、當(dāng)?shù)鼐用裆盍?xí)俗展示區(qū)、不同要求的生態(tài)旅游區(qū)、宣傳教育區(qū)等，不同要求的保護(hù)區(qū)采取不同的管理方式，然后用“一區(qū)一法”的辦法固定下來(lái)。通過(guò)這種辦法可以把不同管理力度的保護(hù)區(qū)該管住的管住，該放活的放活。

筆者認(rèn)為，如果能把中國(guó)的自然保護(hù)區(qū)分級(jí)分類分區(qū)工作積極推進(jìn)并做好，能更好地適應(yīng)保護(hù)與管理的需要，適應(yīng)社會(huì)和老百姓對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的不同要求。自然保護(hù)區(qū)有責(zé)任為國(guó)家、為民族、為后代保護(hù)好全民的自然遺產(chǎn)，同時(shí)也有責(zé)任為國(guó)家、為人民提供科研、教育、游憩、親近自然、享受自然的場(chǎng)所。