奧巴馬政府科技創(chuàng)新政策研究

袁 永，張宏麗，李妃養(yǎng)

(1.廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測(cè)研究中心，廣東 廣州 510033；2.廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心，廣東 廣州 510070)

奧巴馬政府科技創(chuàng)新政策研究

袁 永1，張宏麗2，李妃養(yǎng)2

(1.廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測(cè)研究中心，廣東 廣州 510033；2.廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心，廣東 廣州 510070)

根據(jù)Rothwell和Zegveld等國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，科技創(chuàng)新政策工具分為供給面、需求面和環(huán)境面政策工具。本文對(duì)美國(guó)奧巴馬政府實(shí)施的供給面、需求面和環(huán)境面科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了深入研究，總結(jié)提出了奧巴馬政府科技創(chuàng)新政策的主要特點(diǎn)，并提出了借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)科技創(chuàng)新政策的若干對(duì)策建議。

供給面；需求面；環(huán)境面；科技創(chuàng)新政策；奧巴馬政府

美國(guó)奧巴馬政府分別于2009年、2011年、2015年連續(xù)發(fā)布三版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》，更加強(qiáng)調(diào)政府對(duì)科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用，制定實(shí)施了一系列科技創(chuàng)新政策措施，有效激勵(lì)各類創(chuàng)新主體的創(chuàng)造積極性，為美國(guó)創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)崗位、保持世界科技創(chuàng)新領(lǐng)先地位和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政策保障。本文根據(jù)科技創(chuàng)新政策工具框架體系，從供給面、需求面和環(huán)境面對(duì)奧巴馬政府實(shí)施的科技創(chuàng)新政策進(jìn)行了深入研究。

1 文獻(xiàn)綜述

關(guān)于政府支持科技創(chuàng)新的政策工具，國(guó)內(nèi)外學(xué)者均進(jìn)行了深入研究，Charles從供求角度把創(chuàng)新政策分為兩類，包括創(chuàng)新的供給促進(jìn)政策和創(chuàng)新的需求激勵(lì)政策[1]。Rothwell和Zegveld對(duì)科技創(chuàng)新政策工具的研究最具有代表性，他們根據(jù)對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生影響的層面不同，將科技創(chuàng)新政策工具分為供給面、需求面和環(huán)境面政策工具，其中供給面政策工具包括財(cái)政金融、人力支持、技術(shù)支持等，需求面政策工具包括政府采購、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，環(huán)境面政策工具包括公共服務(wù)、專利保護(hù)等[2]。張雅嫻等提出供給面政策工具包括人才培養(yǎng)、信息支持、技術(shù)支持、資金支持、公共服務(wù)等政策，需求面政策工具包括政府采購、外包、貿(mào)易管制等政策，環(huán)境面政策工具包括財(cái)稅金融、法規(guī)管制等政策[3]。趙筱媛[4]、鄧衢文[5]、黃萃[6]、李婷[7]、林敏[8]、李良成[9]等也分別對(duì)供給面、需求面和環(huán)境面政策工具進(jìn)行了研究。

總體而言，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在科技創(chuàng)新政策工具研究方面基本取得了共識(shí)，普遍認(rèn)為科技創(chuàng)新政策分為供給面、需求面和環(huán)境面三大類，科學(xué)的創(chuàng)新政策能夠有效增加創(chuàng)新供給、引導(dǎo)創(chuàng)新需求、優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，解決科技創(chuàng)新過程存在的市場(chǎng)失靈等問題，縮短從科技創(chuàng)新到市場(chǎng)應(yīng)用的周期，提高創(chuàng)新績(jī)效，加速創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程(見圖1)。其中，供給面政策工具主要包括科技資金投入、人才培養(yǎng)引進(jìn)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)研發(fā)供給、成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)業(yè)孵化等方面，通過對(duì)資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)等的支持直接擴(kuò)大或改善技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)要素的供給，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化；需求面政策工具主要包括政府采購、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、培育領(lǐng)先市場(chǎng)等方面，通過政府對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購或價(jià)格補(bǔ)貼，減少創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)初期的不確定性，促進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)化；環(huán)境面政策工具主要包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、法律制度、政府服務(wù)等方面，目的在于營(yíng)造有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。

圖1 科技創(chuàng)新政策分類及其作用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程示意圖

2 奧巴馬政府供給面科技創(chuàng)新政策

奧巴馬政府出臺(tái)了加大研發(fā)投入、培養(yǎng)引進(jìn)創(chuàng)新人才、建設(shè)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建全美制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、強(qiáng)化前沿技術(shù)布局、推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)業(yè)服務(wù)等政策組合，不斷豐富創(chuàng)新資源投入，強(qiáng)化技術(shù)供給，著力解決科技創(chuàng)新存在的創(chuàng)新資源投入不足、研究開發(fā)動(dòng)力不足以及科技成果轉(zhuǎn)化難等問題。

2.1 科技創(chuàng)新資金投入政策

一是持續(xù)增加聯(lián)邦政府研發(fā)支出。2017財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)預(yù)算總投入為1520億美元，比2016財(cái)年預(yù)算增加60億美元，增長(zhǎng)幅度為4.1%，占聯(lián)邦政府預(yù)算總支出的3.7%(見表1)。二是以稅收政策激勵(lì)企業(yè)研發(fā)投入。奧巴馬政府積極推動(dòng)“企業(yè)研究與實(shí)驗(yàn)稅收抵免”政策永久化，同時(shí)簡(jiǎn)化抵免程序并將優(yōu)惠增加20%，目前該稅收優(yōu)惠政策已延期 13 次。美國(guó)國(guó)家科學(xué)委員會(huì)發(fā)布的《Science and Engineering Indicators 2016》顯示，2013年美國(guó)全社會(huì)研發(fā)支出為4560億美元，占GDP的比重為2.72%，占全球研發(fā)支出總額的27%，排名第一，仍居世界領(lǐng)先地位。

表1 美國(guó)2013—2017財(cái)年聯(lián)邦政府研發(fā)支出預(yù)算

資料來源：BUDGETOF THE U.S.GOVERNMENT，2013—2017，http://www.whitehouse.gov/.

2.2 人才培養(yǎng)引進(jìn)政策

一是大力實(shí)施STEM(Science、Technology、Engineering、Maths)教育計(jì)劃。奧巴馬政府把培養(yǎng)下一代的科技理工素養(yǎng)作為立國(guó)之本，2009年以來相繼實(shí)施STEM教育計(jì)劃、“為創(chuàng)新而教”和“尊重項(xiàng)目”，培養(yǎng)STEM精英教師，擴(kuò)大STEM受教群體，鼓勵(lì)學(xué)生探索科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)領(lǐng)域。二是積極推動(dòng)高等教育大眾化。推進(jìn)實(shí)施聯(lián)邦佩爾助學(xué)金計(jì)劃，助學(xué)金總額由180億美元擴(kuò)大到300億美元，單筆最高值由4731美元升到5500美元，且從2013年開始單筆最高值將隨消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)增加而增加[10]。2015年3月，奧巴馬簽署《學(xué)生援助權(quán)利法案》，保障每位學(xué)生有權(quán)利獲得高質(zhì)量、可負(fù)擔(dān)的高等教育[11]。三是多方面支持高技能人才培訓(xùn)。奧巴馬政府積極發(fā)揮社區(qū)大學(xué)在培養(yǎng)高技能人才中的作用，推進(jìn)“社區(qū)學(xué)院合作稅收抵免計(jì)劃”,與企業(yè)簽訂高技能專業(yè)人才培養(yǎng)協(xié)議。四是推動(dòng)移民法案改革吸引留住優(yōu)秀人才。2013年，推出移民改革法案，免除特殊人才、杰出教授等高層次人才的綠卡配額限制，為在美國(guó)創(chuàng)業(yè)的外國(guó)企業(yè)家設(shè)立“創(chuàng)業(yè)簽證”，增加在美國(guó)大學(xué)獲得STEM領(lǐng)域碩士學(xué)位的移民申請(qǐng)名額，美國(guó)公司可通過“向STEM類的畢業(yè)生提供培訓(xùn)”的方式讓留學(xué)畢業(yè)生在美繼續(xù)工作29個(gè)月。

2.3 制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和重大科技設(shè)施建設(shè)政策

一是構(gòu)建美國(guó)制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。2012年3月，奧巴馬政府提出建設(shè)全美制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)學(xué)術(shù)界、工業(yè)界和政府部門形成合力，加快技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化和大規(guī)模商業(yè)化應(yīng)用。2013年1月，美國(guó)發(fā)布《國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)：一個(gè)初步設(shè)計(jì)》，明確美國(guó)制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方式及運(yùn)營(yíng)管理等。2014年12月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《振興美國(guó)制造業(yè)和創(chuàng)新法案2014》，制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃正式成為法定計(jì)劃。2016年2月，美國(guó)商務(wù)部向國(guó)會(huì)提交《國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃戰(zhàn)略規(guī)劃》等，提出建立45家制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。截至2016年4月，美國(guó)已建成8個(gè)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)(見表2)，主要分布在美國(guó)東北部，將推動(dòng)美國(guó)東北部傳統(tǒng)制造業(yè)“鐵銹帶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍紟А薄６侵С謬?guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)。美國(guó)擁有主要隸屬能源部、國(guó)防部和國(guó)家航空航天局等聯(lián)邦部委的龐大國(guó)家實(shí)驗(yàn)室體系，2013年度能源部國(guó)家實(shí)驗(yàn)室經(jīng)費(fèi)總量近200億美元。在管理方式上，美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室主要采取“國(guó)有民營(yíng)”方式，能源部 17 個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室中有 16 個(gè)委托給大學(xué)或非營(yíng)利科研機(jī)構(gòu)管理。三是實(shí)施“國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)算計(jì)劃”。高性能計(jì)算機(jī)是國(guó)家科技競(jìng)爭(zhēng)力的象征，奧巴馬政府2014年11月投資3.25億美元，建造2臺(tái)比“天河二號(hào)”快3～5倍的超級(jí)計(jì)算機(jī)，2015年4月投資2億美元再建1臺(tái)超級(jí)計(jì)算機(jī)。2015年7月，奧巴馬政府推出“國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)算計(jì)劃”，目標(biāo)是在2025年以前建造世界上速度最快的高性能計(jì)算機(jī)，比目前領(lǐng)先的高性能計(jì)算機(jī)計(jì)算速度快30倍左右[12]。

2.4 基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研發(fā)政策

奧巴馬政府把基礎(chǔ)研究視為創(chuàng)新的基石，始終保持較高的基礎(chǔ)研究支出，并積極布局優(yōu)先突破的前沿技術(shù)。一是保持較高的基礎(chǔ)研究支出。2015財(cái)年，美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究支出為320.79億美元，與2013、2014財(cái)年基本持平，與應(yīng)用研究支出(326.41億美元)基本持平，是發(fā)展研究支出(680.17億美元)的一半左右，占聯(lián)邦政府研發(fā)支出總額的23.7%[13]。二是積極布局優(yōu)先突破的前沿技術(shù)。2015年版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》提出了優(yōu)先突破的九大技術(shù)領(lǐng)域(見表3)，包括精準(zhǔn)醫(yī)療、腦計(jì)劃、先進(jìn)汽車、清潔能源、太空探索等。

表2 美國(guó)已建成的8個(gè)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)情況表

表3 2015年版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》提出優(yōu)先突破的九大領(lǐng)域

資料來源：2015年版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》。

2.5 科技成果轉(zhuǎn)化與創(chuàng)業(yè)孵化政策

奧巴馬政府推出一系列措施加快科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)業(yè)孵化。一是實(shí)施“創(chuàng)業(yè)美國(guó)”計(jì)劃。2011年，奧巴馬政府推出“創(chuàng)業(yè)美國(guó)”計(jì)劃，并制定了擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)支持資本規(guī)模、加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)者與指導(dǎo)者聯(lián)系、提升政府創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力、加速技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)移、釋放重點(diǎn)行業(yè)市場(chǎng)機(jī)遇等系列創(chuàng)業(yè)激勵(lì)政策。奧巴馬政府還支持社會(huì)機(jī)構(gòu)發(fā)起設(shè)立“創(chuàng)業(yè)美國(guó)伙伴關(guān)系”NPO，推動(dòng)世界 500 強(qiáng)企業(yè)、大學(xué)和地方政府投入更多的資源支持創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新活動(dòng)[14]。二是支持企業(yè)孵化器、創(chuàng)業(yè)空間等新型孵化機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展。美國(guó)孵化器協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，由孵化器培育的企業(yè)87%能夠存活五年，而沒有獲得孵化器支持的企業(yè)存活率只有44%[15]，孵化器對(duì)推動(dòng)科技型企業(yè)培育發(fā)展發(fā)揮了重要作用。2014年，美國(guó)小企業(yè)局實(shí)施1500萬美元規(guī)模的加速器競(jìng)賽，重點(diǎn)支持劃時(shí)代的硬件式加速器。奧巴馬政府還推動(dòng)創(chuàng)客創(chuàng)業(yè)及創(chuàng)客空間發(fā)展，為創(chuàng)客創(chuàng)業(yè)提供包括資金、培訓(xùn)等系列創(chuàng)業(yè)服務(wù)。三是優(yōu)化小企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。奧巴馬政府不斷完善中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)立法，先后出臺(tái)《小企業(yè)就業(yè)法案》和《創(chuàng)業(yè)企業(yè)扶助法》。美國(guó)小企業(yè)局實(shí)施“小企業(yè)投資公司計(jì)劃(SBIC)”，SBIC向小企業(yè)進(jìn)行股權(quán)、債券或產(chǎn)權(quán)投資，支持小企業(yè)獲得創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資。2012財(cái)年，美國(guó)小企業(yè)局為19.2億美元SBIC公共證券提供擔(dān)保，帶動(dòng)約31.3億美元投資小企業(yè)，受益企業(yè)近1000家[16]。

3 奧巴馬政府需求面與供給面科技創(chuàng)新政策

奧巴馬政府充分運(yùn)用政府采購及財(cái)政補(bǔ)貼等政策工具，拉動(dòng)高科技產(chǎn)品的有效需求。同時(shí)，不斷強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高政府服務(wù)創(chuàng)新能力，營(yíng)造世界一流的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

3.1 實(shí)施小企業(yè)政府采購政策

《美國(guó)小企業(yè)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府采購經(jīng)費(fèi)中的 23% 應(yīng)該用于購買小企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)。10 萬美元以下的政府采購應(yīng)優(yōu)先考慮小企業(yè)，10 萬美元以上的則應(yīng)優(yōu)先考慮給予小企業(yè)分包采購合同，50 萬以上的政府采購必須包含小企業(yè)作為分包采購單位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2012財(cái)年，美國(guó)聯(lián)邦政府將約3000億美元的政府采購主合同以及2000多億美元的分包合同給予小企業(yè)[16]。

3.2 實(shí)施高科技產(chǎn)品購買補(bǔ)貼政策

2012年3月，奧巴馬政府提出投資47億美元推廣先進(jìn)技術(shù)車輛的應(yīng)用并加大稅額減免力度，其中37億美元主要用于向購買電動(dòng)車、商用卡車以及其他類型先進(jìn)技術(shù)車輛的消費(fèi)者提供稅額減免等方面的政策支持。

3.3 實(shí)行最嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

奧巴馬政府特別是注重知識(shí)產(chǎn)權(quán)在科技創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用。一是2011年推出《美國(guó)發(fā)明法案》，將先發(fā)明制改為發(fā)明人先申請(qǐng)制，將專利授予先申請(qǐng)的真正的發(fā)明人。同時(shí)，大幅縮短專利審批周期，提高專利審查效率，建立12月內(nèi)專利處理的快速通道。二是制定《創(chuàng)新法案》，對(duì)多項(xiàng)涉及專利蟑螂的專利訴訟程序等進(jìn)行了修改，建立起一套新規(guī)則體系以遏制專利蟑螂。三是實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃。2013年6月，奧巴馬政府第二次發(fā)布《知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃》，提出了6個(gè)方面共26條執(zhí)法措施，重點(diǎn)打擊知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為，在全球范圍內(nèi)保護(hù)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

3.4 提升政府科技創(chuàng)新服務(wù)能力

2015年版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》特別提出，要建立創(chuàng)新型服務(wù)政府，提高政府服務(wù)創(chuàng)新的能力。奧巴馬政府進(jìn)一步厘清政府在科技創(chuàng)新中的定位，強(qiáng)調(diào)政府實(shí)行弱干預(yù)，這種弱干預(yù)主要通過提供恰當(dāng)?shù)恼咧笇?dǎo)和創(chuàng)造良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境來實(shí)現(xiàn)。另外，奧巴馬政府還首次設(shè)立首席技術(shù)官和首席信息官，加強(qiáng)對(duì)技術(shù)應(yīng)用的監(jiān)管。同時(shí)，增強(qiáng)美國(guó)科技政策辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，賦予其參與聯(lián)邦研發(fā)預(yù)算、協(xié)調(diào)實(shí)施重大科技計(jì)劃等新職能。

4 奧巴馬政府科技創(chuàng)新政策主要特點(diǎn)

奧巴馬政府在供給面、需求面和環(huán)境面精準(zhǔn)發(fā)力，制定實(shí)施了比較完善的科技創(chuàng)新政策，總體而言主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

4.1 注重運(yùn)用科技創(chuàng)新法律法規(guī)，確保政策連續(xù)性和有效性

美國(guó)政府重視利用法律的形式來確立科技政策的連續(xù)性和有效性，法律法規(guī)是美國(guó)政府激勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展的重要手段。奧巴馬政府先后頒布《小企業(yè)就業(yè)法案》《創(chuàng)新企業(yè)扶助法》《美國(guó)創(chuàng)新法案》《振興美國(guó)制造業(yè)和創(chuàng)新法案》等多項(xiàng)法律法規(guī)，不斷完善促進(jìn)科技創(chuàng)新的法律法規(guī)。另外，奧巴馬政府還注重建立科技政策法規(guī)評(píng)估機(jī)制，簽署《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，密切跟蹤政策的實(shí)施情況，加強(qiáng)科技政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)，對(duì)科技政策進(jìn)行修訂和完善，《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》就歷經(jīng)數(shù)次修訂。

4.2 注重創(chuàng)新基礎(chǔ)要素投入，保持基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)設(shè)施和教育世界領(lǐng)先地位

奧巴馬政府認(rèn)為，創(chuàng)新始于一些關(guān)鍵的基礎(chǔ)性領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)設(shè)施、教育等，這些領(lǐng)域?yàn)閯?chuàng)新過程提供基礎(chǔ)信息、條件支撐和后備動(dòng)力。奧巴馬政府高度重視上述領(lǐng)域的投資，一是在基礎(chǔ)研究方面進(jìn)行世界領(lǐng)先的投資，歷年基礎(chǔ)研究支出占研發(fā)預(yù)算的20%以上，2015年美國(guó)基礎(chǔ)研究投入是中國(guó)基礎(chǔ)研究投入670.6億元(折合103.67億美元)的3倍多；二是推進(jìn)高質(zhì)量的STEM教育，2013—2015財(cái)年，奧巴馬政府每年財(cái)政預(yù)算30億美元左右；三是建設(shè)最先進(jìn)的物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和最先進(jìn)的信息技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)。另外，奧巴馬政府還注重發(fā)揮在公共創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)的引導(dǎo)性投入作用，2012—2015年，奧巴馬政府投入10億美元支持制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)建設(shè)，非聯(lián)邦政府與聯(lián)邦政府投資比重大于1:1，充分撬動(dòng)了社會(huì)資金投入。

4.3 積極布局前沿技術(shù)領(lǐng)域，引導(dǎo)國(guó)家重大科技創(chuàng)新方向

奧巴馬政府高度重視前沿技術(shù)研發(fā)，三版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》均提出了國(guó)家優(yōu)先突破的重點(diǎn)領(lǐng)域，每年研發(fā)預(yù)算均對(duì)優(yōu)先領(lǐng)域給予重點(diǎn)支持。奧巴馬政府主要布局以下幾個(gè)方面的前沿技術(shù)(見表4)：一是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展挑戰(zhàn)的關(guān)鍵技術(shù)，如先進(jìn)制造技術(shù)、清潔能源、節(jié)能技術(shù)、氣候科學(xué)、農(nóng)業(yè)科技等；二是面向未來發(fā)展的前沿技術(shù)，如“腦計(jì)劃”、太空探索、先進(jìn)汽車、智慧城市等；三是具有全局性戰(zhàn)略意義的通用技術(shù)，如電子信息、納米新材料等通用技術(shù)，這些通用技術(shù)將會(huì)持續(xù)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；四是社會(huì)民生應(yīng)用技術(shù)，如教育技術(shù)、健康技術(shù)、精準(zhǔn)醫(yī)療技術(shù)等。

表4 《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》及2017年聯(lián)邦預(yù)算優(yōu)先研發(fā)領(lǐng)域

資料來源：三版《美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略》、2017美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算。

4.4 注重推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，多管齊下大力支持創(chuàng)業(yè)孵化

奧巴馬政府一直致力于創(chuàng)造條件推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化，推出包括“創(chuàng)業(yè)美國(guó)”計(jì)劃、發(fā)展孵化器和創(chuàng)客空間、加速小型商業(yè)研究和發(fā)展許可、建立國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)中心、出資設(shè)立大學(xué)商業(yè)化獎(jiǎng)等措施，加快科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化。2013年，美國(guó)國(guó)家衛(wèi)生研究院?jiǎn)?dòng)3150萬美元的技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃加速醫(yī)學(xué)創(chuàng)新，并建立三個(gè)新的技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，加速科研機(jī)構(gòu)技術(shù)轉(zhuǎn)移。此外，奧巴馬政府把中小企業(yè)創(chuàng)新放在重要地位，先后推出《小企業(yè)就業(yè)法案》和《創(chuàng)業(yè)企業(yè)扶助法》，將小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃和小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃有效期延至2017年，設(shè)立小企業(yè)采購組織，簡(jiǎn)化小企業(yè)政府采購程序，大力扶持中小企業(yè)的科技創(chuàng)新。

4.5 實(shí)施強(qiáng)有力扶持政策，全面推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展

當(dāng)前，制造業(yè)與新一代信息技術(shù)深度融合，先進(jìn)制造業(yè)成為創(chuàng)新最為集中、最為活躍的領(lǐng)域，創(chuàng)新乘數(shù)效應(yīng)明顯。奧巴馬政府把制造業(yè)作為引領(lǐng)新一輪產(chǎn)業(yè)革命的重要支點(diǎn)，2009年以來，相繼制定實(shí)施《重振美國(guó)制造業(yè)框架》《先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃》《振興美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)》和《國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃戰(zhàn)略規(guī)劃》等系列政策規(guī)劃，逐步形成“發(fā)展規(guī)劃—政策措施—實(shí)施計(jì)劃”全鏈條的政策支持體系。2013—2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府共投資70多億美元支持先進(jìn)制造業(yè)研發(fā)和全美制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

4.6 加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)良好環(huán)境

美國(guó)制定了世界上最完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律，包括《專利法》《版權(quán)法》《植物新品種保護(hù)法》《蘭哈姆法》等。為促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造和保護(hù)，奧巴馬政府推動(dòng)出臺(tái)《美國(guó)發(fā)明法案》，將先發(fā)明制改為發(fā)明人先申請(qǐng)制，每隔三年制定實(shí)施一次《知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)合戰(zhàn)略計(jì)劃》，重點(diǎn)打擊知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為和專利蟑螂。另外，奧巴馬政府還積極培育青年人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識(shí)，以優(yōu)越的文化環(huán)境吸引全球技術(shù)移民，努力保持全球最為優(yōu)越的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

5 借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)科技創(chuàng)新政策的對(duì)策建議

美國(guó)是世界上科技與經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策部署在一定程度上代表著全國(guó)科技創(chuàng)新的最前沿。中國(guó)作為科技發(fā)展后發(fā)國(guó)家，需要樹立開放理念和國(guó)際視野，加強(qiáng)國(guó)際對(duì)標(biāo)監(jiān)測(cè)研究，充分借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家推行創(chuàng)新戰(zhàn)略的政策措施。

5.1 加大創(chuàng)新基礎(chǔ)要素投入，進(jìn)一步夯實(shí)創(chuàng)新基礎(chǔ)

奧巴馬政府高度重視創(chuàng)新基礎(chǔ)要素，保持較高的基礎(chǔ)研究投入，大力推行STEM教育，投資建設(shè)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)和交通基礎(chǔ)設(shè)施，打造支持創(chuàng)新的物質(zhì)基礎(chǔ)和交通便利。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建議中國(guó)強(qiáng)化教育、基礎(chǔ)研究和基礎(chǔ)設(shè)施支持力度。包括不斷加大科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育的財(cái)政投入，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的STEM專業(yè)教師，提高各教育階段學(xué)生的STEM理念和創(chuàng)新意識(shí)。設(shè)立基礎(chǔ)研究專項(xiàng)資金，提高基礎(chǔ)研究財(cái)政投入占財(cái)政科技資金比例，鼓勵(lì)有條件的高校院所開展基礎(chǔ)研究。加快完善網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，大力建設(shè)寬帶網(wǎng)絡(luò)、云計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施。加快后發(fā)地區(qū)高速公路、高鐵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)創(chuàng)新基礎(chǔ)要素向后發(fā)地區(qū)流動(dòng)。

5.2 加強(qiáng)財(cái)稅政策扶持力度，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入

奧巴馬政府持續(xù)加大財(cái)政科技投入，并通過企業(yè)研發(fā)稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入。中國(guó)應(yīng)多管齊下，采取政府直接投入、后補(bǔ)助引導(dǎo)和稅收優(yōu)惠政策等系列政策加大全社會(huì)研發(fā)投入強(qiáng)度。要加大創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展指標(biāo)在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核中的權(quán)重，引導(dǎo)各級(jí)政府加大科技創(chuàng)新財(cái)政投入，進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政科技投入逐步從直接投入向間接投入轉(zhuǎn)變，從競(jìng)爭(zhēng)性支持向普惠性投入轉(zhuǎn)變。制定實(shí)施激勵(lì)企業(yè)研究開發(fā)財(cái)政補(bǔ)助政策，引導(dǎo)企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度，支持企業(yè)有計(jì)劃地開展研發(fā)活動(dòng)。深入落實(shí)研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計(jì)扣除、高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定等稅收優(yōu)惠政策。

5.3 加強(qiáng)高水平大學(xué)建設(shè)，強(qiáng)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)引進(jìn)

美國(guó)擁有一批世界一流的大學(xué)和高素質(zhì)科技移民，是世界創(chuàng)新型人才和團(tuán)隊(duì)聚集最密度的國(guó)家。中國(guó)要深入推進(jìn)高水平大學(xué)建設(shè)，設(shè)立世界一流大學(xué)建設(shè)專項(xiàng)資金，加大政策支持和財(cái)政投入，并建立完善社會(huì)參與機(jī)制。實(shí)施高水平理工科大學(xué)建設(shè)計(jì)劃，重點(diǎn)建設(shè)一批世界一流的理工科大學(xué)。繼續(xù)加強(qiáng)海外高層次人才團(tuán)隊(duì)引進(jìn)，著重引進(jìn)一批布局未來發(fā)展的基礎(chǔ)研究團(tuán)隊(duì)和國(guó)際一流技術(shù)研究團(tuán)隊(duì)及人才。加快制定出臺(tái)中國(guó)緊缺職業(yè)清單，建立與緊缺職業(yè)清單相關(guān)聯(lián)的優(yōu)惠制度，引導(dǎo)各類政府機(jī)構(gòu)、用人單位引進(jìn)從事清單內(nèi)職業(yè)的外籍人才，實(shí)現(xiàn)人才精準(zhǔn)引進(jìn)。

5.4 優(yōu)化實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)，加強(qiáng)前沿技術(shù)和顛覆性技術(shù)布局

借鑒美國(guó)布局國(guó)家優(yōu)先領(lǐng)域前沿技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，建議中國(guó)通過優(yōu)化實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)、加強(qiáng)前沿技術(shù)和顛覆性技術(shù)布局等措施，掌握一批世界領(lǐng)先的前沿技術(shù)和顛覆性技術(shù)。在新一代信息網(wǎng)絡(luò)、智能制造、綠色環(huán)保、醫(yī)療健康等重點(diǎn)領(lǐng)域繼續(xù)實(shí)施國(guó)家科技重大專項(xiàng)，保障重大專項(xiàng)資金投入，支持前瞻性基礎(chǔ)研究及關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品開發(fā)。對(duì)重大科技專項(xiàng)實(shí)施效果跟蹤評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)重大專項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。加大對(duì)顛覆性技術(shù)的研發(fā)資助力度，在資金投入、研發(fā)平臺(tái)建設(shè)、制度創(chuàng)新等方面給予大力支持。

5.5 加強(qiáng)重大科技創(chuàng)新平臺(tái)布局，推進(jìn)新型創(chuàng)業(yè)孵化載體建設(shè)

奧巴馬政府在全國(guó)布局建設(shè)制造創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，支持建設(shè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等高端研發(fā)平臺(tái)，大力發(fā)展孵化器、創(chuàng)客空間等新型孵化載體，并探索“創(chuàng)新社區(qū)”園區(qū)建設(shè)新模式。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)應(yīng)在國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)方面加強(qiáng)布局，并積極推動(dòng)建設(shè)一批新型創(chuàng)新園區(qū)和創(chuàng)業(yè)孵化載體。加快出臺(tái)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室建設(shè)實(shí)施方案，在信息技術(shù)、先進(jìn)制造、生命科學(xué)等重點(diǎn)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域建設(shè)一批國(guó)家實(shí)驗(yàn)室。推進(jìn)實(shí)施制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)工程，建設(shè)為全行業(yè)提供關(guān)鍵共性技術(shù)服務(wù)的戰(zhàn)略創(chuàng)新平臺(tái)。支持新型創(chuàng)新園區(qū)和創(chuàng)業(yè)孵化載體建設(shè)，發(fā)展一批專業(yè)化市場(chǎng)化的新型眾創(chuàng)空間，規(guī)劃建設(shè)一批宜商宜居的“創(chuàng)新社區(qū)”。

5.6 加強(qiáng)政府采購政策研究制定，完善需求面創(chuàng)新政策

借鑒美國(guó)政府實(shí)施的政府采購政策，中國(guó)要充分掌握運(yùn)用國(guó)際規(guī)則，制定完善符合GPA國(guó)際規(guī)則、支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的政府采購政策體系。制定創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)政府采購政策，出臺(tái)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)認(rèn)定管理辦法及政府采購實(shí)施細(xì)則，發(fā)布創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)清單，健全政府采購和推廣應(yīng)用創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政策體系。采取優(yōu)先采購、首購、訂購、遠(yuǎn)期約定采購、首臺(tái)(套)重大技術(shù)裝備試驗(yàn)示范項(xiàng)目等方式，加大對(duì)清單中的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)政府采購支持力度。探索實(shí)施綠色政府采購政策，編制綠色產(chǎn)品政府采購清單，對(duì)納入采購清單的綠色產(chǎn)品實(shí)行政府采購，推動(dòng)綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)。強(qiáng)化政府采購對(duì)科技型小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支持，制定預(yù)留份額、價(jià)格扣除、聯(lián)合體投標(biāo)等具體措施[17]。

5.7 完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)行最嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)

知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的基本制度。奧巴馬政府通過制定《美國(guó)發(fā)明法案》、《創(chuàng)新法案》等法律，開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造保護(hù)。中國(guó)迫切需要進(jìn)一步健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，發(fā)揮北京、上海、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院作用，建立跨區(qū)域、跨部門執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。實(shí)施專利申請(qǐng)快速通道建設(shè)計(jì)劃，建立專利申請(qǐng)快速授權(quán)渠道、專利快速維權(quán)通道和專利快速確權(quán)通道。推進(jìn)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)中心建設(shè)，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)體系。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)信用評(píng)價(jià)體系，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)信用系統(tǒng)。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

Research on the Innovation Policy of the Obama Administration

Yuan Yong1，Zhang Hongli2，Li Feiyang2

(1.Guangdong Science and Technology Innovation Monitoring and Research Center，Guangzhou 510033，China； 2.Guangdong Techno-economy Research and Development Center，Guangzhou 510070，China)

By using the methods of Rothwell and Zegvel，it divided the innovation policy tools into supply side policy tool，demand side policy tool and environmental side policy tool.According to the framework of innovation policy tool，the paper deeply studied the Obama administration’s innovation policy，summarized its main characteristics，and finally put forward some suggestions.

Supply side；Demand side；Environmental side；Innovation policy；The Obama administration

廣東省軟科學(xué)重大研究項(xiàng)目“廣東實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略建設(shè)創(chuàng)新型省份的推進(jìn)路徑研究”(2013B070101001)，廣東省軟科學(xué)重大研究項(xiàng)目“廣東省全面深化科技體制改革配套政策制定研究”(2014B070701003)。

2016-07-12 作者簡(jiǎn)介：袁永(1983-)，男，河南人，廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測(cè)研究中心創(chuàng)新監(jiān)測(cè)所副所長(zhǎng)；研究方向：科技政策與創(chuàng)新監(jiān)測(cè)。

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