中國(guó)海洋環(huán)境管理體制：變遷、困境及其改革

王 剛 宋鍇業(yè)

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

中國(guó)海洋環(huán)境管理體制：變遷、困境及其改革

王 剛 宋鍇業(yè)

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

近年來(lái)，中國(guó)海洋環(huán)境問(wèn)題在類(lèi)型、規(guī)模、性質(zhì)等方面發(fā)生了深刻變化，近海海域環(huán)境污染也日益嚴(yán)峻。究其根源，海洋環(huán)境管理體制陷入了瓶頸性障礙。通過(guò)回溯我國(guó)海洋環(huán)境管理體制變遷的歷史與現(xiàn)狀，總結(jié)出我國(guó)海洋環(huán)境管理體制是一種“條塊結(jié)合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制，歸納了其存在著“職能管理體制”、“行政區(qū)劃行政”與海洋環(huán)境一體化間沖突與張力的問(wèn)題癥結(jié)。針對(duì)這一癥結(jié)，在“漸進(jìn)增量”的改革原則下，提出縱向與橫向兩個(gè)備選方案，前者側(cè)重于縱向權(quán)力關(guān)系束的重塑，對(duì)整體管理體制進(jìn)行調(diào)整；后者側(cè)重于在現(xiàn)有管理體制下，加強(qiáng)橫向政府間關(guān)系的邊際調(diào)整，主張分散而漸次的轉(zhuǎn)變到“垂直管理、區(qū)域管理、綜合管理”的體制中。

海洋環(huán)境管理體制；屬地管理；垂直管理；區(qū)域海洋環(huán)境

近些年來(lái)，以赤潮、溢油污染和海洋傾廢為代表的海洋環(huán)境問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，舉凡有較大影響的海洋環(huán)境事件往往都涉及到這些問(wèn)題?？v觀國(guó)內(nèi)重大海洋環(huán)境污染個(gè)案，無(wú)論是青島及黃海沿岸滸苔事件(2008，2013)、大連新港溢油事件(2010)、還是波及6200平方公里海域、影響涉及山東、遼寧等四省份的蓬萊19-3油田漏油事故(2011)，我們都可以觀察到傳統(tǒng)海洋環(huán)境管理體制障礙、政策法規(guī)的滯后對(duì)當(dāng)代海洋環(huán)境污染呈現(xiàn)出“疊加效應(yīng)”的不適應(yīng)。以赤潮為例，2010～2015年，我國(guó)沿海地區(qū)已發(fā)生334次，*筆者據(jù)2010～2015年《中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》整理。2010年～2015年，我國(guó)沿海地區(qū)赤潮分別發(fā)生了69次、55次、73次、46次、56次、35次，每年發(fā)生近60次。海洋環(huán)境污染正呈現(xiàn)出頻率增加、程度加深、影響擴(kuò)大的趨勢(shì)，而近岸海域的嚴(yán)重污染、陸源污染排放的巨大壓力等也逐漸成為阻礙海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的掣肘，并進(jìn)一步影響我國(guó)海洋生態(tài)安全。但與海洋環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻的形勢(shì)相比，我國(guó)海洋環(huán)境管理“條塊分割、以塊為主、分散管理”的體制機(jī)制囿于基本延續(xù)了新中國(guó)成立后以行業(yè)職能管理為基礎(chǔ)，[1]綜合協(xié)調(diào)管理為走向的復(fù)合管理體制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)海洋環(huán)境“一體化”的現(xiàn)實(shí)需求。[2](P62-63)鑒于此，本文擬在分析和梳理我國(guó)海洋環(huán)境管理體制現(xiàn)狀及問(wèn)題的基礎(chǔ)上，試圖提出我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的改革思路。

一、歷史回溯：我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的變遷

從公共管理視閾來(lái)講，海洋環(huán)境管理體制實(shí)質(zhì)上是海洋行政管理體制的一個(gè)子集。具體來(lái)說(shuō)，是國(guó)家海洋環(huán)境管理相關(guān)的涉海組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分及其相應(yīng)關(guān)系的各種體系與制度的統(tǒng)稱(chēng)。從這一概念出發(fā)，海洋環(huán)境管理體制應(yīng)包含靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩大要素：前者主要指國(guó)家海洋環(huán)境管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，管理職權(quán)的劃分；后者主要指部門(mén)間基于權(quán)力配置的互動(dòng)關(guān)系與履職行為。[3]基于前述要素的不同組合，可以將海洋環(huán)境管理體制靜態(tài)地劃分為不同類(lèi)型。下文將從我國(guó)海洋環(huán)境管理體制演變的歷史脈絡(luò)出發(fā)，對(duì)此作進(jìn)一步考察。

(一)類(lèi)型分析：基于我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的歷史脈絡(luò)

1.“分散型—職能化”的海洋環(huán)境管理體制(1949-1979年)

建國(guó)初期至改革開(kāi)放前，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制始終未脫離“行業(yè)包干”的制度色彩。囿于當(dāng)時(shí)的國(guó)際形勢(shì)，這一時(shí)期我國(guó)海洋管理的核心是“海防”問(wèn)題，海洋環(huán)境管理則一直處于次要地位，[4]其具體管理模式是由中央和地方各職能部門(mén)分別管理。換言之，是陸地環(huán)境保護(hù)部門(mén)向海洋環(huán)境管理的職能延伸。雖然，1964年成立了我國(guó)第一個(gè)海洋事務(wù)管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋局(SOA)，但其職能僅限于海洋科研調(diào)查、海洋資源勘探等，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的海洋環(huán)境管理職能，且其具體事務(wù)是由中國(guó)海軍代為管理的。1978年后，國(guó)家海洋局被劃分為國(guó)務(wù)院海洋管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，但由于行政建制及“重陸”傳統(tǒng)的影響，海洋環(huán)境的管理體制依然是各職能部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。歸納起來(lái)，這一階段的海洋環(huán)境管理多是由陸上相關(guān)職能部門(mén)兼管。因而，并沒(méi)有形成完整、健全的海洋環(huán)境管理體制。

2.“半集中—結(jié)合化”的海洋環(huán)境管理體制(1980- )

1980年由國(guó)家計(jì)委、科委等五部委聯(lián)合開(kāi)展的全國(guó)海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查工作拉開(kāi)了我國(guó)海洋環(huán)境綜合管理的序幕[5]。沿海各地方省市相繼成立專(zhuān)司海洋環(huán)境管理的廳(局)機(jī)構(gòu)。1982年《海洋環(huán)境保護(hù)法》的頒布，更是以法律形式確定了我國(guó)海洋環(huán)境管理體制綜合為導(dǎo)向、行業(yè)為基礎(chǔ)的基本格局。1988年《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定》正式賦予了國(guó)家海洋局以海洋綜合管理的職能，其職責(zé)之一就是負(fù)責(zé)全國(guó)的海洋環(huán)境保護(hù)與監(jiān)督等，并通過(guò)一系列海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)和機(jī)構(gòu)的建立，積極推進(jìn)我國(guó)海洋環(huán)境管理體系的建構(gòu)。1998年，國(guó)家海洋局由隸屬?lài)?guó)務(wù)院的直屬局整合為國(guó)土資源部的直屬部門(mén)，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的集中性進(jìn)一步提升。這種提升在2013年后達(dá)到高點(diǎn)，原有四個(gè)海洋環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍整合為海警局和海事局兩大執(zhí)法隊(duì)伍，標(biāo)志著我國(guó)海洋環(huán)境管理進(jìn)入新時(shí)期。

綜觀我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的嬗變邏輯，可以觀察到：在特定歷史脈絡(luò)影響下，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的“行塑”歷經(jīng)了較為漫長(zhǎng)的發(fā)展，且有兩條主線(xiàn)貫穿其中：一方面，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制一直沿襲著將有關(guān)海洋環(huán)境管理的活動(dòng)劃分給不同職能部門(mén)進(jìn)行分工管理，這種職能管理是政府陸地管理模式向海洋的延伸；另一方面，在職能管理基礎(chǔ)上，海洋環(huán)境的“綜合管理”逐漸納入國(guó)家視野，“十二五”規(guī)劃與2013年政府工作報(bào)告就分別提出了“提高海洋綜合管理能力”與“加強(qiáng)海洋綜合管理”的命題。在前述主線(xiàn)的行塑下，逐漸形成了我國(guó)現(xiàn)行海洋環(huán)境管理體制中綜合管理與職能管理、統(tǒng)一管理與分級(jí)管理的統(tǒng)籌結(jié)合。[6]需說(shuō)明的是，這種統(tǒng)籌結(jié)合過(guò)程中雖然呈現(xiàn)出一定的集中型—綜合化趨勢(shì)，但從實(shí)踐維度考察，我國(guó)海洋環(huán)境管理仍然是一種分散的管理模式。為更好展現(xiàn)我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的全貌，我們還需要從中央、地方、區(qū)域三個(gè)視角對(duì)其現(xiàn)狀加以進(jìn)一步理順。

(二)現(xiàn)狀檢視：基于我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的條塊邏輯

1.條邏輯：基于“行業(yè)職能管理”的中央機(jī)構(gòu)垂直到地方

從國(guó)家層面來(lái)講，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制呈現(xiàn)出“條條”狀的管理模式，體現(xiàn)了綜合管理與職能管理的統(tǒng)籌：一方面，我國(guó)已經(jīng)成立了綜合化的海洋環(huán)境管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即國(guó)家海洋委員會(huì)和國(guó)土資源部國(guó)家海洋局。前者作為高層次的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)研究制定國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋各大事項(xiàng)；后者作為國(guó)家海洋行政主管部門(mén)，則承擔(dān)全國(guó)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理、海洋污染損害等；另一方面，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一章第五條規(guī)定，我國(guó)海洋環(huán)境管理的相關(guān)政府部門(mén)還有作為國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的環(huán)保部、作為國(guó)家海事行政主管部門(mén)的交通運(yùn)輸部海事局，作為國(guó)家漁業(yè)行政主管部門(mén)的農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局以及海軍環(huán)境保護(hù)部門(mén)(見(jiàn)表1)，使得海洋環(huán)境管理的職能分散于交通運(yùn)輸管理部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的多個(gè)職能機(jī)構(gòu)中。另外，按“三定”規(guī)定*即2013年7月9日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]52號(hào))：http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/09/content_2443023.htm，國(guó)家海洋局統(tǒng)一指揮中國(guó)海警局隊(duì)伍，其與中國(guó)海事局共同肩負(fù)著我國(guó)海洋環(huán)境管理執(zhí)法的職能。

表1 中央層面涉及海洋環(huán)境管理的職能部門(mén)及其職責(zé)

③國(guó)務(wù)院環(huán)保部下設(shè)華北、華東、東北、華南、西北、西南六處環(huán)境保護(hù)督查中心，后三個(gè)區(qū)域涉海機(jī)構(gòu)的職責(zé)只涉及區(qū)域、流域，不涉及海域，故筆者在編制時(shí)未將其計(jì)入海洋環(huán)境管理體制的區(qū)域涉海機(jī)構(gòu)。

④海事局下設(shè)的28個(gè)地方海事局中內(nèi)陸的地方海事局的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)省內(nèi)水域、流域的環(huán)境保護(hù)和船舶污染的事故處理，并不涉及海域，故筆者在編制時(shí)未將其計(jì)入海洋環(huán)境管理的區(qū)域涉海機(jī)構(gòu)。

資料來(lái)源：筆者據(jù)各部門(mén)機(jī)構(gòu)官網(wǎng)及《海洋環(huán)境保護(hù)法》整理編制

2.塊邏輯：基于“行政區(qū)劃行政”的地方機(jī)構(gòu)延伸到海洋

從地方層面來(lái)講，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制呈現(xiàn)出“塊塊”狀，就是將沿海地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門(mén)延展至海洋，賦予沿海地方政府以海洋環(huán)境管理職能。但地方的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限與中央多職能部門(mén)分管的體制類(lèi)型并不完全對(duì)接，主要有兩種機(jī)構(gòu)：一是沿?？h級(jí)以上地方政府(包括8個(gè)省、1個(gè)自治區(qū)和2個(gè)直轄市)，二是地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。且后者在實(shí)踐中逐漸形成了三種模式：模式一是遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南設(shè)立的海洋與漁業(yè)廳(局)模式；模式二是天津、河北、廣西、深圳成立的單一海洋局，前者作為天津市18個(gè)市政府直屬機(jī)構(gòu)，后三者則將國(guó)土、礦產(chǎn)、海洋部門(mén)進(jìn)行整合成立了國(guó)土資源廳(局)，承擔(dān)全省(市)的海洋環(huán)境管理職能。需特別說(shuō)明的是，上海市自2008年后，作為地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)上海市海洋局與上海市水務(wù)局合署辦公，不再由東海分局轄管(見(jiàn)表2)。而省級(jí)政府以下的沿海地方政府均有相應(yīng)的市、縣級(jí)海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)海洋與漁業(yè)局，各個(gè)行業(yè)部門(mén)在省、市、縣也有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。

表2 地方層面涉及海洋環(huán)境管理的職能部門(mén)一覽

資料來(lái)源：筆者整理編制

可以觀察到：我國(guó)海洋環(huán)境管理體制在一定程度上承襲了陸地行政管理體制，是一種較為典型的“條塊結(jié)合、以塊為主、分散管理”的屬地管理體制。在這一管理體制之下，沿海地方政府成為海洋環(huán)境管理的核心主體，而地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)受沿海地方政府和上級(jí)行業(yè)主管部門(mén)的“雙權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)”：即前者主管“事權(quán)”，后者領(lǐng)導(dǎo)“人、財(cái)、物”。此外，我國(guó)海洋環(huán)境管理還存在跳出“條邏輯”與“塊邏輯”的“合邏輯”。即以一定標(biāo)準(zhǔn)將海洋劃分為不同的區(qū)域，并設(shè)置區(qū)域性海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)轄。區(qū)域海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)作為中央意志的代表，主要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的海洋環(huán)境監(jiān)督管理及海洋環(huán)境事故的協(xié)調(diào)處理等。

二、我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的內(nèi)在困境

歷史地看，受?chē)?guó)際形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)和政治體制及“重陸輕?！钡任幕挠绊慬7]，形成了我國(guó)海洋環(huán)境管理體制兩大癥結(jié)：一方面，在中央層面，我國(guó)海洋環(huán)境管理體制實(shí)質(zhì)是一種建立在分工和職能基礎(chǔ)上的“職能管理體制”：即將海洋環(huán)境管理的相關(guān)活動(dòng)分解為一系列標(biāo)準(zhǔn)化和次序化的任務(wù)來(lái)分配給特定執(zhí)行部門(mén)，[8]并有特定管理部門(mén)來(lái)監(jiān)督和確保執(zhí)行部門(mén)有效地完成既定任務(wù)；另一方面，在地方層面，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行基于陸地“行政區(qū)劃行政”[9]延伸到海洋的屬地化管理模式，即將海洋環(huán)境管理的相關(guān)職能賦予沿?？h級(jí)以上的各級(jí)地方政府，用剛性化行政區(qū)劃分割海洋環(huán)境整體性的生態(tài)系統(tǒng)。上述兩大原因的耦合，無(wú)疑是我國(guó)海洋環(huán)境管理體制陷入困境的深層次根源，并進(jìn)一步產(chǎn)生了諸多弊端：

(一)中央層面：“職能管理體制”與一體化海洋環(huán)境間的張力

1.職能管理的功能異化促使惡性“碎片化”等負(fù)效應(yīng)凸顯”

現(xiàn)行海洋環(huán)境管理體制按“職能分類(lèi)”進(jìn)行組織架構(gòu)往往會(huì)導(dǎo)致政府海洋環(huán)境管理組織間的距離與隔閡，西方學(xué)者李侃如(Lieberthal)和蘭普頓(Lampton)將類(lèi)似現(xiàn)象稱(chēng)之為“碎片化”(fragmented)。在陸地公共事務(wù)的管理中，政府權(quán)威的適度“碎片化”往往會(huì)促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)，從而提高政策執(zhí)行力度，帶來(lái)政府效率的改善等良性結(jié)果。但這種“良性碎片化”結(jié)果必須建立在三個(gè)要素的基礎(chǔ)上，即明確的管轄職責(zé)、固定的管轄區(qū)域以及統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍。在陸地職能管理中，前述三個(gè)要素比較明確。因此，按職能分類(lèi)管理造成的職能交叉等弊端并不凸顯。[10]而與陸地相對(duì)固定性相比，海洋并不是由有人格化清晰產(chǎn)權(quán)、邊界明確的海域組成。海洋生態(tài)的一體性及污染可轉(zhuǎn)移的外部性等特點(diǎn)決定了按職能分類(lèi)架構(gòu)起的海洋環(huán)境管理體制失去了其高績(jī)效性，往往產(chǎn)生了權(quán)威的“惡性碎片”。體現(xiàn)在：①管轄職責(zé)的交叉：中央層面的海洋環(huán)境管理部門(mén)都承擔(dān)海洋環(huán)境監(jiān)督管理等職責(zé)(如，海事局與漁業(yè)局都承擔(dān)對(duì)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理與事故處理)，在發(fā)生污染事件時(shí)，出于部門(mén)利益，往往會(huì)產(chǎn)生“爭(zhēng)相執(zhí)法”或“規(guī)避執(zhí)法”的情形(2011年蓬萊19-3溢油事故即有此端倪)；[11]②海洋環(huán)境執(zhí)法的分散：2013年后我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的四個(gè)海上執(zhí)法隊(duì)伍整合為海警局和海事局兩大執(zhí)法隊(duì)伍。雖然執(zhí)法集中性得到一定提升，但在舊體制向新體制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，歸屬關(guān)系、人事編制、職能整合、海洋環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)資源過(guò)?；騾T乏等問(wèn)題導(dǎo)致整合效果仍未彰顯，還需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

2.職能管理體制的非科學(xué)機(jī)制與軟法機(jī)制的負(fù)面耦合

現(xiàn)行海洋環(huán)境管理體制按“職能分類(lèi)”進(jìn)行體系架構(gòu)除了產(chǎn)生權(quán)威的惡性碎片，還存在著“職能分類(lèi)”的不科學(xué)及軟法機(jī)制帶來(lái)的功能性缺陷等問(wèn)題：

其一，現(xiàn)行體制尚缺科學(xué)機(jī)制導(dǎo)致職能離散與協(xié)調(diào)失靈。體現(xiàn)在：一方面，在陸地職能管理體制中，國(guó)務(wù)院的25個(gè)組成部門(mén)大都按照“職能分類(lèi)”的原則設(shè)置的，[12]且其職責(zé)較為集中，機(jī)制設(shè)計(jì)相對(duì)科學(xué)。而在海洋環(huán)境管理體制中，海洋環(huán)境管理職能平均或低差異性地分配給不同職能部門(mén)，而不是由某一部門(mén)集中擔(dān)責(zé)。雖然，國(guó)家海洋局承擔(dān)海洋綜合管理職能，但海洋環(huán)境保護(hù)僅是其職能之一，甚至海洋環(huán)境執(zhí)法還需要與海事局聯(lián)合行動(dòng)，極大地降低了管理的權(quán)威性；另一方面，從機(jī)構(gòu)級(jí)別來(lái)看，作為海洋環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的國(guó)家海洋局目前僅僅是國(guó)土資源部下設(shè)的副部級(jí)機(jī)構(gòu)，而其它海洋環(huán)境管理部門(mén)既有屬于平級(jí)的副部級(jí)機(jī)構(gòu)也有屬于部級(jí)的更高一級(jí)的管理部門(mén)。因此，在海洋環(huán)境管理過(guò)程中，讓層次較低的部門(mén)去協(xié)調(diào)層次較高的不同部門(mén)，極易出現(xiàn)“低層次協(xié)調(diào)失靈”的局面。

其二，軟法機(jī)制加劇了職能管理體制的功能性缺陷。我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一的海洋環(huán)境立法規(guī)劃，海洋環(huán)境法規(guī)分散于各部門(mén)，且多是軟法規(guī)范。例如，我國(guó)現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的律法共18部，[13](P384-386)其中全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是層次最高的權(quán)威立法，其余的多為海洋環(huán)境相關(guān)的公共政策、國(guó)家與地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等軟法(如2015年頒布的“水十條”)。[14]而出自于不同地方政府和職能部門(mén)的“軟性法規(guī)”本身具有的彈性化色彩，使其在立法宗旨上就呈現(xiàn)出地方政府和職能部門(mén)的利益傾向。國(guó)家海洋局和交通運(yùn)輸部頒布的行業(yè)補(bǔ)充性法規(guī)，其中同一職責(zé)就存在重復(fù)性立法，本身加劇了職責(zé)交叉，為部門(mén)間責(zé)任推諉埋下了“隱患”。同時(shí)，囿于立法條文缺乏具體的操作細(xì)則，給沿海地方政府以很大的自主權(quán)，進(jìn)一步滋生了地方保護(hù)和行政壁壘的產(chǎn)生。

(二)地方層面：“行政區(qū)劃行政”與海洋環(huán)境公共屬性的對(duì)壘

1.海洋環(huán)境保護(hù)從屬于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致目標(biāo)函數(shù)紊亂

囿于央、地政府間信息的非對(duì)稱(chēng)，面對(duì)巨額的搜索和信息獲取成本，海洋環(huán)境問(wèn)題的解決主要依賴(lài)于“行政區(qū)劃”基礎(chǔ)上的沿海各級(jí)地方政府，海洋環(huán)境管理成為政府的重要職能。*如《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：沿海縣以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)職責(zé)，并在第二章第九條、第十七條、第十八條、第三章第二十七條分別賦予了具體的海洋環(huán)境監(jiān)督管理和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)職責(zé)。參見(jiàn)：www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014-03/21/content_1867698.htm.但在基于行政區(qū)劃的管理體制下，具有“理性經(jīng)濟(jì)人”屬性的沿海各級(jí)地方政府，其目標(biāo)函數(shù)依然停留在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的地方政績(jī)提升上，對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力不足，使得海洋環(huán)境管理始終處于次要地位。據(jù)《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告(2015)》統(tǒng)計(jì)，陸源污染物是海洋環(huán)境污染的主要來(lái)源，對(duì)近岸海域污染“貢獻(xiàn)”達(dá)到80%左右。[15](P217)在近岸海洋環(huán)境污染嚴(yán)峻形勢(shì)的背后，難以否認(rèn)其中隱含著沿海地方政府的利益訴求。這種利益訴求體現(xiàn)在：我國(guó)目前對(duì)地方政府的考核仍是以GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況作為主要內(nèi)容，政府為追逐政績(jī)往往陷入“晉升錦標(biāo)賽”和各種形式的地方保護(hù)中。如果嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)，不僅需要巨大的設(shè)施投入及成本花費(fèi)，還會(huì)影響到涉海污染企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，最終影響到沿海地方政府的績(jī)效考評(píng)。[16]因此，即使部分排污企業(yè)對(duì)近岸海洋環(huán)境造成了污染，一些政府往往會(huì)不作為，甚至出于對(duì)高稅收的追求，與排污企業(yè)形成“互助”關(guān)系。一言以蔽之，基于行政區(qū)劃行政的沿海地方政府以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為軸心，很難實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。在現(xiàn)行體制下，沿海地方政府既是海洋環(huán)境的“管理者”也是“破壞者”，而地方海洋環(huán)境管理部門(mén)又多受當(dāng)?shù)卣?guī)制*這種規(guī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，地方海洋環(huán)境管理部門(mén)隸屬于地方政府，前者在行政級(jí)別上低于后者，各項(xiàng)工作的實(shí)施需對(duì)后者負(fù)責(zé)，其管理者也需由地方政府提名，經(jīng)人大或人大常委會(huì)任命；另一方面，地方政府控制了地方海洋環(huán)境管理部門(mén)的財(cái)權(quán)，后者的經(jīng)費(fèi)需由政府撥付。，其權(quán)威有限，無(wú)法對(duì)政府的“破壞”進(jìn)行有效制約，只能用罰款、限期治理等軟性手段抗衡。

2.行政區(qū)間壁壘促使跨行政區(qū)協(xié)調(diào)陷入瓶頸性障礙

在基于“行政區(qū)劃行政”的現(xiàn)行管理體制下，沿海地方政府間的關(guān)系是一種“合作與自然無(wú)關(guān)聯(lián)狀態(tài)并存”[17]的局面，這種局面產(chǎn)生了以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

其一，橫向協(xié)調(diào)權(quán)威不足。在處理重大海洋環(huán)境事件時(shí)，沿海地方政府往往能在上級(jí)組織高壓下協(xié)調(diào)一致采取行動(dòng)。如大連新港油污染事件(2010)，在中央高度重視下，國(guó)家海洋局成立海上溢油應(yīng)急處置前線(xiàn)指揮部，遼寧省海洋與漁業(yè)廳、海警、消防等部門(mén)紛紛投入到第一線(xiàn)。但在面對(duì)一般海洋環(huán)境問(wèn)題時(shí)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二章第七條指出，可通過(guò)建立區(qū)域合作組織進(jìn)行橫向協(xié)調(diào)，或由沿海地方政府協(xié)商解決。*《海洋環(huán)境保護(hù)法》第二章第七條規(guī)定：“毗鄰重點(diǎn)海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)，可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護(hù)工作”。然而相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)責(zé)關(guān)系如何界定？地方政府間協(xié)商程序及法律效力如何實(shí)現(xiàn)？法律對(duì)這些問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定，造成跨行政區(qū)政府間合作管理海洋環(huán)境時(shí)沿海各行政區(qū)政府依然是事實(shí)上的核心主體。各行政區(qū)地方政府作為具有強(qiáng)制力的實(shí)體機(jī)構(gòu)，掌握著較為強(qiáng)勢(shì)的資源。[18]而環(huán)保部督查中心等區(qū)域組織權(quán)力權(quán)威較弱，對(duì)地方政府的法律約束力和強(qiáng)制支配力都十分有限。

其二，跨行政區(qū)成本收益困境。海洋環(huán)境作為一種典型的公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性等特點(diǎn)，可以為沿海各行政區(qū)提供漁場(chǎng)、旅游、油氣、航道等資源。但是在現(xiàn)行海洋環(huán)境管理“條塊分割”的體制下，沿海各行政區(qū)政府在享受海洋資源收益的同時(shí)，卻缺乏保護(hù)海洋環(huán)境的積極性，這種積極意識(shí)的缺失主要來(lái)源于成本收益差：一方面，當(dāng)某一沿海行政區(qū)政府破壞海洋環(huán)境時(shí)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益獨(dú)享，但成本由周邊共擔(dān)。而當(dāng)某一沿海行政區(qū)政府保護(hù)海洋環(huán)境時(shí)，成本由自己獨(dú)擔(dān)，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益卻由周邊行政區(qū)共享，即產(chǎn)生了所謂的“公共池塘資源”的共用性悲劇；[19]另一方面，前已述及，我國(guó)現(xiàn)行海洋環(huán)境管理體制的橫向協(xié)調(diào)權(quán)威不足，難以協(xié)調(diào)沿海各行政區(qū)政府共同行動(dòng)。不同的行政區(qū)政府都試圖將管理成本轉(zhuǎn)移至其它行政區(qū)政府，而區(qū)域橫向協(xié)調(diào)的合法性權(quán)力又長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，使得眾多行政區(qū)政府間協(xié)商談判的成本高昂，陷入“集體行動(dòng)的困境”。

三、我國(guó)海洋環(huán)境管理體制改革的備選方案

鑒于我國(guó)現(xiàn)行海洋環(huán)境管理體制的內(nèi)在困境，如何理順我國(guó)海洋環(huán)境管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分及其相應(yīng)關(guān)系的各種體系與制度成為當(dāng)務(wù)之急。本文認(rèn)為我國(guó)海洋環(huán)境管理體制的改革應(yīng)該遵循兩個(gè)原則：一方面，應(yīng)從海洋環(huán)境的整體性出發(fā)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，逐步形成基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境綜合管理體制。當(dāng)然，綜合管理并不意味著對(duì)職能管理體制的全盤(pán)否定，我國(guó)現(xiàn)行管理體制的困境在于屬地職能管理延伸到海洋環(huán)境管理時(shí)的非科學(xué)機(jī)制。因此，在現(xiàn)行管理體制的基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層的再設(shè)計(jì)成為優(yōu)選；另一方面，海洋環(huán)境管理體制的改革本身受制于海洋行政管理體制改革，是一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，必然會(huì)觸及某些部門(mén)利益，應(yīng)遵循“漸進(jìn)增量”的原則在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善。在上述原則指導(dǎo)下，變革后的海洋環(huán)境管理體制應(yīng)該向“垂直管理、區(qū)域管理、綜合管理”轉(zhuǎn)變。

(一)縱向改革方案：從屬地管理走向垂直管理

1.縱向改革方案的主要內(nèi)容

在縱向改革方案中，有一條主線(xiàn)貫穿其中，即從屬地化分散管理體制走向垂直化綜合管理，并按管理與執(zhí)行分開(kāi)，形成了“海洋環(huán)境管理委員會(huì)”與“中國(guó)海警執(zhí)法總局”相互合作、互相監(jiān)督的管理模式。改革具體內(nèi)容有：(1)將市、縣級(jí)政府海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，形成較為扁平的市縣、省、中央三級(jí)架構(gòu)，并通過(guò)財(cái)政劃撥調(diào)整等手段將地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立于沿海地方政府外，使兩者之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，建立起“獨(dú)立監(jiān)管、行政直達(dá)”的體制。兩者間的級(jí)別可以設(shè)置為同級(jí)，也可參照紀(jì)委的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，將地方海洋環(huán)境管理部門(mén)高于同級(jí)其它部門(mén)半級(jí)，地方海洋環(huán)境管理部門(mén)將與沿海地方政府開(kāi)啟行政層級(jí)上的“去隸屬化”。需特別說(shuō)明的是，多數(shù)地方政府目前實(shí)行海洋與漁業(yè)結(jié)合模式，在這種情況下，地方海洋環(huán)境管理部門(mén)的獨(dú)立可以參考天津成立的海洋局模式，即將海洋與漁業(yè)分離，將前者的職能整合為地方海洋局，然后納入國(guó)家海洋局的垂直管理體系；(2)將國(guó)家海洋局下設(shè)負(fù)責(zé)海洋環(huán)境管理的機(jī)構(gòu)“生態(tài)環(huán)境保護(hù)司”和執(zhí)行機(jī)構(gòu)“海警司”進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能重塑，前者吸納海事、漁業(yè)行政主管部門(mén)的海洋環(huán)境管理相關(guān)職能后，成立“海洋環(huán)境管理委員會(huì)”，專(zhuān)責(zé)海洋環(huán)境管理的相關(guān)事務(wù)。后者將海事局的海洋執(zhí)法功能吸納后，成立“中國(guó)海警執(zhí)法總局”，賦予其海洋環(huán)境執(zhí)法的綜合功能。

2.縱向改革方案的比較分析

縱向改革方案試圖重新理順海洋環(huán)境管理的職能界定及其權(quán)責(zé)關(guān)系，對(duì)“職能管理體制”在海洋環(huán)境管理中的運(yùn)用進(jìn)行了垂直優(yōu)化，其特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在：

其一，在改革后的垂直管理體制下，沿海地方政府與地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)都由中央授權(quán)承管地方事務(wù)，但前者主要負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后者則承擔(dān)海洋環(huán)境管理的相關(guān)職能，兩者的目標(biāo)函數(shù)不復(fù)對(duì)立。由此，沿海地方政府與地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)成為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益相關(guān)體，“人、財(cái)、物、事”權(quán)集中于海洋環(huán)境管理的垂直體系中，一定程度上防止了行政分割、中間梗阻對(duì)中央海洋環(huán)境保護(hù)意志的消解，“有利于貫徹中央的政策指示”。[20]當(dāng)然，垂直化改革并不能杜絕沿海地方政府以“金錢(qián)加大棒”的形式對(duì)地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的“拉攏”。因此，在實(shí)踐過(guò)程中，還需要對(duì)激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行再設(shè)計(jì)。另外，對(duì)縣級(jí)海洋環(huán)境管理部門(mén)的裁撤壓縮了管理層級(jí)，符合了扁平化管理趨勢(shì)。再將NGO、NPO等社會(huì)組織“引入”到垂直管理體制中，進(jìn)一步促進(jìn)了組織信息化和結(jié)構(gòu)半開(kāi)放化。

其二，在縱向改革方案中，國(guó)家海洋局預(yù)設(shè)為直屬?lài)?guó)務(wù)院的部級(jí)機(jī)構(gòu)，其與陸地環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)(環(huán)保部)是平級(jí)合作關(guān)系。而國(guó)家海洋局下設(shè)的“海洋環(huán)境(綜合)管理委員會(huì)”和“中國(guó)海警執(zhí)法總局”分別將管理與執(zhí)法權(quán)進(jìn)行集中?？v向改革方案這種綜合化、集中化的設(shè)計(jì)進(jìn)一步彌補(bǔ)了陸地職能管理體制延伸到一體化海洋環(huán)境時(shí)產(chǎn)生的惡性碎片化，其中最為明顯的體現(xiàn)在執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)轄。事實(shí)上，這一體制設(shè)計(jì)符合當(dāng)今世界較普遍的海洋制度安排。2013年，參照美國(guó)的海岸警備隊(duì)(United States Coast Guard)，我國(guó)成立的中國(guó)海警局官方英文名即為China Coast Guard，意指中國(guó)海岸警備隊(duì)，但其執(zhí)法權(quán)實(shí)際仍分散于海事局等其它涉海部門(mén)。因此，在本文提出的改革方案中對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步集中。但執(zhí)法職能集中后，將其置于國(guó)家海洋局，受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)還是直接由公安部直管，哪種方式有利于海洋環(huán)境執(zhí)法還有待商榷，囿于篇幅及主旨所限，本文不作進(jìn)一步討論。

圖1 海洋環(huán)境管理體制縱向改革方案

(二)橫向改革方案：從行政分割走向區(qū)域整合

1.橫向改革方案的主要內(nèi)容

橫向改革方案的主要思路就是破除以行政區(qū)劃系統(tǒng)為劃分依據(jù)的管理體制，站在區(qū)域海洋環(huán)境協(xié)調(diào)管理的視角下，以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。[21]由圖2可見(jiàn)，該改革方案按管理與執(zhí)行分開(kāi)的思路，建立有較高權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)“區(qū)域海洋環(huán)境管理委員會(huì)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)區(qū)海管委)與“區(qū)域海警局”相互合作。改革的具體內(nèi)容有：(1)將中央涉海職能部門(mén)海洋環(huán)境管理相關(guān)職能統(tǒng)一賦予區(qū)海管委，該委員會(huì)建議以制定《區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法》《區(qū)域海洋環(huán)境合作條例》的形式來(lái)確立，以此依法確立其組織地位、職權(quán)劃分。吸納中央其它涉海職能部委的區(qū)域派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、毗鄰省(直轄市、自治區(qū))的省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為成員，委員會(huì)主席由國(guó)務(wù)委員輪值擔(dān)任，并定期召開(kāi)會(huì)議。閉會(huì)期間，海洋環(huán)境管理相關(guān)的日常例行事務(wù)則由區(qū)域海洋環(huán)境管理常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)；(2)將涉海執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一于區(qū)域海警局。區(qū)域海警局下設(shè)黃渤海區(qū)海警局、東海區(qū)海警局和南海區(qū)海警局分別負(fù)責(zé)黃渤海區(qū)、東海區(qū)、南海區(qū)的海上執(zhí)法工作，與對(duì)應(yīng)海區(qū)的區(qū)海管委共同開(kāi)展海洋環(huán)境保護(hù)工作；(3)區(qū)域內(nèi)毗鄰行政區(qū)政府的海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)受該區(qū)域海管委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人、財(cái)、物權(quán)仍受地方政府規(guī)制。但為加強(qiáng)重大突發(fā)海洋環(huán)境事件的管理，特定區(qū)域內(nèi)的政府部門(mén)建議成立省長(zhǎng)或分管副省長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。而對(duì)一般海洋環(huán)境事務(wù)，可由區(qū)域內(nèi)定期開(kāi)展的聯(lián)席會(huì)議商討，對(duì)下一階段的年度規(guī)劃、一般問(wèn)題及分歧進(jìn)行協(xié)商；(4)將區(qū)域海洋環(huán)境管理成效納入?yún)^(qū)域內(nèi)地方政府的績(jī)效考核中，漸次修正官員的“狹隘政績(jī)觀”。

2.橫向改革方案的比較分析

橫向改革方案試圖理順橫向政府及部門(mén)間的行政壁壘和對(duì)等約束，側(cè)重于對(duì)“行政區(qū)劃行政”延伸到海洋環(huán)境管理進(jìn)行區(qū)域優(yōu)化，其特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)還體現(xiàn)在：

其一，該方案試圖打破行政區(qū)劃對(duì)整體性海洋環(huán)境的分割，使得改革后的海洋環(huán)境管理體制建立于海洋生態(tài)系統(tǒng)之上，與生態(tài)系統(tǒng)各要素間的相互依賴(lài)、制約相近，其也強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)政府間的依賴(lài)與制約。實(shí)質(zhì)上，筆者所主張的橫向改革方案，其著力點(diǎn)就在于對(duì)區(qū)域內(nèi)政府間合作的成本進(jìn)行有效約束，將區(qū)域合作設(shè)計(jì)為體制內(nèi)政府間長(zhǎng)期乃至常規(guī)化任務(wù)而非運(yùn)動(dòng)式管理過(guò)程。使沿海行政區(qū)政府的地方利益轉(zhuǎn)移到區(qū)域整體利益，區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)將被更多的考慮到。在改革后的體制下，區(qū)域內(nèi)地方政府自利性行為(如對(duì)GDP的追崇)的外部性可通過(guò)“黃渤海區(qū)海管委”等區(qū)域組織的制約將其內(nèi)部化，迫使其在決策過(guò)程中將其它地方政府的利益考慮在內(nèi)，而工作領(lǐng)導(dǎo)小組和區(qū)域聯(lián)席會(huì)議的成立又對(duì)沿海地方政府間的沖突進(jìn)行調(diào)適，進(jìn)一步促進(jìn)政府間統(tǒng)一與對(duì)接，從而提升區(qū)域海洋環(huán)境管理的能效。[22]

其二，需要說(shuō)明的是，在橫向改革方案中，考慮到與海洋環(huán)境相匹配的制度供給嚴(yán)重缺失。因此，筆者試圖的是在不改變現(xiàn)有政府管理體系或?qū)ΜF(xiàn)有海洋環(huán)境管理體制進(jìn)行邊際微調(diào)的情況下，以共設(shè)組織、海洋功能區(qū)劃分等方式在橫向政府間、部門(mén)間進(jìn)行跨行政區(qū)協(xié)調(diào)和對(duì)等約束。在這一改革方案下，作為區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的區(qū)海管委享有較高的權(quán)威，改變了現(xiàn)行管理體制下橫向協(xié)調(diào)不足的局面，彌補(bǔ)了橫向權(quán)威的缺失，而區(qū)海警局執(zhí)法權(quán)的整合又與區(qū)海管委形成了管理與執(zhí)行的配合，加之NGO、NPO等非政府組織在區(qū)域內(nèi)提供的信息反饋使其管理效能極大提升。可以觀察到，縱向改革方案與橫向改革方案相比，前者對(duì)整個(gè)管理體制的調(diào)整較大，后者的邊際調(diào)整較多，故而后者更符合“漸進(jìn)增量”的改革原則，但從管理效能來(lái)說(shuō)，孰優(yōu)孰劣還難以論定，有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

圖2 海洋環(huán)境管理體制橫向改革方案

總體考慮，前述兩種備選方案的具體側(cè)重點(diǎn)有所不同且各有利弊，縱向改革方案的優(yōu)化重點(diǎn)在于整體管理體制中縱向權(quán)力關(guān)系束的重塑，將原有海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)脫離于地方政府的權(quán)威裹脅。而橫向改革方案的側(cè)重點(diǎn)在于橫向政府間關(guān)系的調(diào)整，將區(qū)海管委作為驅(qū)動(dòng)政府間結(jié)構(gòu)化合作的權(quán)力機(jī)構(gòu)，主張合作意識(shí)培育。相較而言，筆者認(rèn)為，縱向改革方案更有利于改變現(xiàn)有海洋環(huán)境管理體制之積弊，主要出于以下兩方面原因：

第一，縱向改革方案中所主張的垂直化改革在我國(guó)一些部門(mén)已經(jīng)有所嘗試。例如，在陸地職能管理體制中，工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、藥監(jiān)等市場(chǎng)監(jiān)察部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始了垂直化管理體制改革的進(jìn)程[1]，有利于為海洋環(huán)境管理體制的縱向改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒；而從理論層面來(lái)講，有學(xué)者通過(guò)對(duì)比垂直管理體制與屬地管理體制后發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“監(jiān)管任務(wù)容易考核且壞項(xiàng)目帶來(lái)的損害較大時(shí)，垂直管理體制更優(yōu)”。因此，無(wú)論是實(shí)踐還是理論層面，縱向改革方案已經(jīng)有了相對(duì)成熟的借鑒與參考。與之對(duì)應(yīng)的是，橫向改革方案中對(duì)于政府間、部門(mén)間的合作與參與目前依然停滯于理論階段，出于部門(mén)利益障礙等復(fù)雜因素的干擾，區(qū)域海洋環(huán)境管理委員會(huì)對(duì)政府間合作的強(qiáng)制支配力還需要高權(quán)威性的立法，而這將是一個(gè)蔚為長(zhǎng)期的過(guò)程。

第二，橫向改革方案的著力點(diǎn)在于對(duì)區(qū)域內(nèi)政府間合作的成本進(jìn)行有效約束，將區(qū)域合作設(shè)計(jì)為體制內(nèi)政府間長(zhǎng)期乃至常規(guī)化任務(wù)而非運(yùn)動(dòng)式管理過(guò)程。換言之，其并不是試圖改革現(xiàn)有屬地管理體制中各行政區(qū)政府各自為政的根源，而是依賴(lài)于區(qū)海管委的作用將政府各自為政的負(fù)外部性進(jìn)行縮減。但這一管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置并非易事：一方面，如果需要以《區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法》等立法形式賦予區(qū)海管委以一定的管轄職能，那么法律的權(quán)威性高低(包括誰(shuí)來(lái)立法，軟法還是硬法)以及立法過(guò)程的冗長(zhǎng)等問(wèn)題都非易事；另一方面，更為重要是區(qū)海管委這一機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，過(guò)高則難免影響干涉到區(qū)域內(nèi)政府的正常履職行為；過(guò)低的權(quán)威性又無(wú)法使該組織真正發(fā)揮作用，使該機(jī)構(gòu)的海洋環(huán)境管理能力大為降低。

四、結(jié)論與討論

黨的十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)生態(tài)文明和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要思路就是“把體制改革作為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的突破口，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)鍵作用”。在這一背景下，海洋環(huán)境管理體制的改革勢(shì)在必行。本文在回溯了我國(guó)海洋環(huán)境管理體制變遷的歷史與現(xiàn)狀，總結(jié)出我國(guó)“條塊結(jié)合、以塊為主、分散管理”的海洋環(huán)境管理體制存在的深層次困境后，提出的改革方案其主要思路就是從海洋環(huán)境一體化、海洋生態(tài)系統(tǒng)化的視角出發(fā)，建構(gòu)橫向、縱向的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，主張分散而漸次的轉(zhuǎn)變到“垂直管理、區(qū)域管理、綜合管理”的體制中。但這一改革思路尚有兩個(gè)問(wèn)題值得進(jìn)一步探討：

其一，關(guān)于海洋環(huán)境管理委員會(huì)與海洋委員會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。2013年，我國(guó)成立了高層次的海洋議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋委員會(huì)，而在筆者所提倡的縱向改革方案中，海洋環(huán)境的管理權(quán)集中于海洋環(huán)境管理委員會(huì)。那么，這種機(jī)構(gòu)專(zhuān)設(shè)會(huì)不會(huì)帶來(lái)職權(quán)交叉與管理割裂？實(shí)質(zhì)上，從實(shí)踐角度來(lái)說(shuō)，兩者間是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。[23]具體來(lái)說(shuō)，海洋環(huán)境管理委員會(huì)的職能履行并不依附于其它涉海職能部門(mén)，而是獨(dú)立行使職權(quán)、行政直達(dá)地方的海洋環(huán)境綜合管理部門(mén)，國(guó)家海洋委員會(huì)對(duì)該部門(mén)只具有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系以及海洋環(huán)境信息交流共享、海洋生態(tài)環(huán)境評(píng)估等的協(xié)作，最終執(zhí)行由“中國(guó)海警執(zhí)法總局”負(fù)責(zé)以及相關(guān)地方海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和海洋NPO、NGO組織的協(xié)助。

其二，關(guān)于海洋環(huán)境管理體制與海洋行政管理體制的改革關(guān)系問(wèn)題。毋庸置疑，海洋環(huán)境管理體制作為海洋行政管理體制的子集，前者的變革在一定程度上受后者的制約，且兩者間存在一定的共同性。例如，都是一種較為分散的按職能分工進(jìn)行管理的體制。在這一意義上，兩者的改革也有一定的互通性：一方面，其都有必要依照管理和執(zhí)行分開(kāi)的思路向綜合管理轉(zhuǎn)變，改革現(xiàn)有體制的分散化趨勢(shì)；另一方面，在實(shí)踐過(guò)程中，兩者的改革進(jìn)程是相輔相成的，海洋行政管理體制改革強(qiáng)調(diào)執(zhí)行權(quán)的整合，“中國(guó)海警局”將承擔(dān)統(tǒng)一的海上執(zhí)法職能。而這與海洋環(huán)境管理體制橫縱向改革方案中對(duì)執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一的預(yù)設(shè)是相契合的。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

China's Marine Environmental Management System: Change, Dilemma and Reform

Wang Gang Song Kaiye

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, marine environmental problems in China have changed profoundly in the type, size, and nature, and offshore marine environmental pollution has become more and more severe. The origin of these problems is that the marine environmental management system has trapped into the obstacle. By looking back on the history and present situation of China's marine environmental management system changes, we summarized that China's marine environmental management system is a kind of territorial system with "integration of departments and regions, region-based, and decentralized management". And we found that the crux of these problems is due to the conflict and strain between the function management system, administrative region management and the integration of marine environment. Aiming at this problem, under the gradual and incremental reform principles, this paper put forward vertical and horizontal alternatives. The former emphasizes on reshaping the vertical power relationship; the latter focuses on marginal adjustment in the existing management system. We advocated gradually shift to a system of "vertical management, regional management, and comprehensive management".

marine environmental management system; territorial management; vertical management; regional marine environment

2016-11-12

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)海洋環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建研究”(12BZZ052)；2016度年青島市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“青島市沿海大型項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究”；國(guó)家海洋信息中心項(xiàng)目“基于陸海統(tǒng)籌的藍(lán)色海灣整治管理創(chuàng)新研究”。

王剛(1979- )，男，山東即墨人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，主要從事海洋環(huán)境管理，公共管理研究方法。

F302

A

1672-335X(2017)02-0022-10