理順事權(quán)劃分和支出責(zé)任，加快財政體制改革

汪德華

處理好中央地方關(guān)系，是我國國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。財政體制安排是中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)，也是歷史上調(diào)節(jié)中央地方關(guān)系的主要手段。然而，在現(xiàn)代財政制度建設(shè)三大改革任務(wù)中，相對于預(yù)算管理制度改革、稅收制度改革，財政體制改革總體來說進(jìn)展相對滯后。究其原因，財政體制改革事關(guān)中央地方兩個積極性、事關(guān)各個部門的責(zé)權(quán)調(diào)整，涉及面異常廣泛，推進(jìn)改革自是需要慎之又慎。

2016年，國務(wù)院公布了中央地方收入劃分的過渡性方案，發(fā)布了《推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號），標(biāo)志著財政體制改革將進(jìn)入實質(zhì)推動階段。這兩個文件均是針對當(dāng)前財政體制中存在的突出問題而提出的操作性方案或指導(dǎo)性意見。如何深入理解這些改革舉措之后的政策目標(biāo)，進(jìn)而扎實推進(jìn)，加快財政體制改革步伐？

評價當(dāng)前我國的中央地方財政關(guān)系，應(yīng)當(dāng)放在與市場經(jīng)濟(jì)大國進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上。2016年，中國中央收入占全國收入的比重為45.35%，中央本級支出占全國支出的比重僅為14.94%，而中央對地方轉(zhuǎn)移支付占全國支出的比重則達(dá)31.54%。無論是與法國、英國、日本、西班牙等單一制國家，還是與美國、德國等聯(lián)邦制國家相比，中國的中央收入比重相對較低，而中央本級支出比重更是遠(yuǎn)低于這些國家。這些國家的中央支出比重一般都超過50%，就連比重最低的日本，其中央支出也是我國的近3倍。中央地方收支的劃分格局也決定了我國中央轉(zhuǎn)移支付的比重要高于其他國家，最接近于我國的日本也僅在20%左右。以中央地方政府債務(wù)余額占GDP的比重來看，這些國家無一例外均是中央比重遠(yuǎn)高于地方；與之對比，我國2015年地方債務(wù)余額占GDP比重為20.56%，高于中央的16.14%。

總體上看，雖然中國是單一制國家，但無論是中央地方財政收入的劃分，還是支出的劃分、政府債務(wù)余額的分布，都更接近于分權(quán)度較高的聯(lián)邦制國家，甚至比聯(lián)邦制國家分權(quán)更充分。簡而言之，以大國橫向比較的視角來分析，中國的情況主要是中央直接管理的事務(wù)太少，由此導(dǎo)致在財力分配格局與大國接近的情況下，轉(zhuǎn)移支付比重過高。

由此可見，事權(quán)劃分及支出責(zé)任在分配領(lǐng)域的改革滯后，導(dǎo)致政府職能行使不暢，轉(zhuǎn)移支付比重過大、管理混亂，是中國財政體制改革要面對的突出問題。與分權(quán)度較高的聯(lián)邦制國家相比較，我國政府間財政關(guān)系的突出特點是中央負(fù)責(zé)的事務(wù)太少，基本沿襲由中央掌握決策權(quán)，事務(wù)的具體執(zhí)行權(quán)及支出責(zé)任由地方承擔(dān)的分權(quán)模式。其根源是1994年的分稅制改革及其后的改革，基本未涉及事權(quán)劃分和支出責(zé)任調(diào)整的改革。2003年以來多項重大民生福利項目的出臺，政府事權(quán)劃分采取一事一議的方式處理，同樣是維系過去的分權(quán)模式。在這樣的事權(quán)劃分模式之下，必然要以名目繁多、管理部門化乃至司局化的轉(zhuǎn)移支付制度作為支撐，以體現(xiàn)中央部委的決策權(quán)。

在這樣的背景下，十八屆三中全會明確了“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，重點是“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”的總體改革思路，并提出了改革中央轉(zhuǎn)移支付制度的要求?？梢哉f，這一總體改革思路抓住了財政體制領(lǐng)域的關(guān)鍵問題。但要注意到，事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式在1994年分稅制改革時未曾撼動，其中自有深層次原因。簡而言之，事權(quán)和支出責(zé)任劃分，與國家治理現(xiàn)代化互為支撐。事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革，需要推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程，其難度不可小覷。

事權(quán)和支出責(zé)任劃分的核心是構(gòu)建規(guī)范、有效的政府治理模式

事權(quán)和支出責(zé)任在不同層級政府間劃分，其起點是確定好政府與市場之間的關(guān)系。政府與市場經(jīng)濟(jì)并不是可以兩分的兩個極端，政府是內(nèi)嵌于市場經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，政府應(yīng)履行的職能，或者說事權(quán)可以歸納為三大領(lǐng)域：一是政府的基本職能，包括保護(hù)產(chǎn)權(quán)，以“規(guī)范的司法管理”維護(hù)契約執(zhí)行，以政府監(jiān)管實現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)。二是以促進(jìn)社會公平為目標(biāo)的社會福利職能。在現(xiàn)代社會，各國政府普遍要發(fā)揮再分配的作用，保障人們的基本需要，以促進(jìn)社會和諧。三是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。從財政支出來看，不同種類的財政支出來保證政府職能的履行。

從國家治理現(xiàn)代化的要求來看，需要建立各級政府在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律基礎(chǔ)上的分工協(xié)調(diào)制度，使各級政府作為一個整體履行好三大類政府職能，實現(xiàn)多樣性和一致性、靈活性與有效性的統(tǒng)一。與這些要求相對照，我國財政體制真正的問題是，在事權(quán)執(zhí)行基本歸之于地方政府的大背景下，三類政府職能之間產(chǎn)生沖突。主要表現(xiàn)在：地方政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視或侵犯了其本應(yīng)履行的職能，激勵不相容導(dǎo)致政府職能之間的沖突。例如，地方政府為招商引資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，忽視勞工權(quán)益保護(hù)，忽視環(huán)境污染危害，財政支出結(jié)構(gòu)中過多地用于招商引資而對社會事業(yè)的發(fā)展重視不夠；為保護(hù)本地企業(yè)，忽視以食品為代表的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，司法體系中地方保護(hù)主義色彩濃重等。

由此看來，事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的目標(biāo)是構(gòu)建有效、規(guī)范的地方政府治理模式，“破舊”之余，更需“立新”。發(fā)展是中國的第一要務(wù)，因此地方政府官員的增長激勵依然重要。只不過，當(dāng)前要通過事權(quán)和支出責(zé)任劃分從地方政府工具箱中抽走一些工具，中央和地方共同維護(hù)統(tǒng)一公平的市場環(huán)境。沿著這一方向，國發(fā)〔2016〕49號文主要側(cè)重于財政事權(quán)領(lǐng)域，側(cè)重于基本公共服務(wù)提供方面的政府責(zé)任，抓住了大部分但并非全部問題。未來的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，除加快落實國發(fā)〔2016〕49號文的要求之外，還應(yīng)與國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程相適應(yīng)，抓住時機(jī)推進(jìn)相應(yīng)領(lǐng)域的改革。

打造事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的動力機(jī)制

從“集權(quán)—分權(quán)兩分法”走向“集權(quán)—分權(quán)協(xié)調(diào)論”

當(dāng)前中國財政體制改革的方向是調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任劃分，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。有些人質(zhì)疑，這是不是進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)，不利于經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

這種質(zhì)疑是將中央地方財政關(guān)系改革生硬地劃分為兩個方向，要么集權(quán)，要么分權(quán)，是一種“兩分法”思維。而事實上，市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在地要求中央與地方之間按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行分工合作，該分權(quán)的要分權(quán)，該集權(quán)的要集權(quán)，集權(quán)和分權(quán)應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，中央地方應(yīng)合力創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，進(jìn)而讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。從各國歷史經(jīng)驗來看，市場經(jīng)濟(jì)在廣度與深度上越發(fā)達(dá)，越需要中央政府代表全局利益承擔(dān)一定的事權(quán)和支出責(zé)任。就中國現(xiàn)實而言，當(dāng)前地方政府承擔(dān)支出比重高，但在具體事項上大都要接受中央部門專項轉(zhuǎn)移支付的支持，自主權(quán)相對不足。在中央進(jìn)一步集中部分事權(quán)和支出責(zé)任，而財力分配大格局基本不變的情況下，這意味著中央政府部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步集中其財力的使用方向，減少專項轉(zhuǎn)移支付也要相應(yīng)降低對地方政府負(fù)責(zé)事項的干預(yù)；地方政府也能夠集中其財力使用到自身承擔(dān)的事權(quán)上，從而增強(qiáng)地方政府在相應(yīng)領(lǐng)域的自主權(quán)。一定程度上，讓中央集中部分事權(quán)，意味著在地方事務(wù)領(lǐng)域要向地方政府放權(quán)，這對于中央部委的改革也提出了很高的要求。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，日本也面臨著地方財政自主權(quán)不足的問題，社會強(qiáng)烈呼吁大力推廣向地方分權(quán)的財政改革。他們最終討論采取的方案是：增加中央支出比重，減少轉(zhuǎn)移支付的比重，從而增強(qiáng)地方財政自主性，由此使得日本中央財政支出的比重從2000年的33%上升到2009年的43%。在這個案例中可以看到，提升中央的事權(quán)和支出責(zé)任，與增強(qiáng)地方財政自主權(quán)并非是對立的，而是相互協(xié)調(diào)的。