馬鈴薯產(chǎn)業(yè)困境與政策優(yōu)化探析 陳奕名

張千友

國(guó)家農(nóng)業(yè)部提出“要通過(guò)推進(jìn)馬鈴薯主糧化，因地制宜擴(kuò)大種植面積”，在不擠占三大主糧的前提下，由目前的8000多萬(wàn)畝擴(kuò)大到1.5億畝，把馬鈴薯畝產(chǎn)量提高到2噸以上，讓馬鈴薯逐漸成為我國(guó)第四大主糧作物，為我國(guó)糧食安全提供更多保障。

農(nóng)民種植馬鈴薯的積極性與馬鈴薯生產(chǎn)帶來(lái)的收益直接相關(guān)，也與國(guó)家產(chǎn)業(yè)扶持政策高度相關(guān)。

因此，在馬鈴薯由蔬菜向主糧、由副食消費(fèi)向主食消費(fèi)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，研究馬鈴薯產(chǎn)業(yè)扶持政策體系問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)降本增效，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種植馬鈴薯的積極性，對(duì)國(guó)家實(shí)施馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略，對(duì)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

馬鈴薯產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)困境

——與三大主糧相比，馬鈴薯補(bǔ)貼偏低。三大主糧相比，馬鈴薯的補(bǔ)貼方式單一，補(bǔ)貼內(nèi)容偏窄，補(bǔ)貼環(huán)節(jié)偏少。一是長(zhǎng)期以來(lái)，種植馬鈴薯的農(nóng)民并未納入中央財(cái)政實(shí)施的種糧直補(bǔ)政策予以補(bǔ)貼。二是實(shí)施了多年的馬鈴薯良種補(bǔ)貼也僅僅局限在全國(guó)14個(gè)馬鈴薯主產(chǎn)?。▍^(qū)、市），并未普及到其他馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)。三是國(guó)家對(duì)產(chǎn)糧大縣給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)不包括馬鈴薯主產(chǎn)縣。為鼓勵(lì)小麥、玉米和水稻等糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)積極性，國(guó)家對(duì)產(chǎn)糧大縣給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，但相關(guān)的政策標(biāo)準(zhǔn)中并未將馬鈴薯產(chǎn)量考慮進(jìn)來(lái)，部分縣市即使考慮進(jìn)來(lái)，但按照5：1的比例折糧，該比例偏低，這不利于調(diào)動(dòng)馬鈴薯主產(chǎn)縣地方政府發(fā)展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)的積極性。

——從成本收益來(lái)看，馬鈴薯生產(chǎn)利潤(rùn)率走低。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益匯編》資料，選取2001—2013年全國(guó)馬鈴薯畝平均成本利潤(rùn)率情況進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，從長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看，盡管馬鈴薯成本利潤(rùn)率具有上下波動(dòng)的特征，但成本利潤(rùn)率不斷走低的趨勢(shì)十分明顯。2003年成本利潤(rùn)率最高，達(dá)到126.99%，但到2014年成本利潤(rùn)率只有15.23%，盡管這期間略有反彈，但長(zhǎng)期下降的趨勢(shì)難以改變。這種局面的出現(xiàn)，既與馬鈴薯生產(chǎn)的成本費(fèi)用不斷攀升密切相關(guān)，也與我國(guó)尤其是廣大山區(qū)馬鈴薯生產(chǎn)效率低，物流運(yùn)輸成本高有關(guān)。

——原料成本居高不下，馬鈴薯主食產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。馬鈴薯主糧化，要消費(fèi)者愛(ài)吃才行，消費(fèi)價(jià)格成為繞不過(guò)去的坎。據(jù)調(diào)查，在馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)四川涼山馬鈴薯加工龍頭企業(yè)之一科興薯業(yè)，在生產(chǎn)過(guò)程中，加工用的馬鈴薯只能用小薯等來(lái)從事馬鈴薯淀粉和粉條的加工，企業(yè)難以承受用商品薯進(jìn)行深加工帶來(lái)的高昂成本。再比如，四川馬鈴薯工程技術(shù)中心加工的馬鈴薯面條，馬鈴薯全粉添加比例為33%，其他成分為小麥粉，食用鹽，食用堿等，成本價(jià)格在7元/600克，該價(jià)格也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場(chǎng)上普通面條的市場(chǎng)售價(jià)。

由于馬鈴薯鮮薯價(jià)格的上漲，進(jìn)一步推動(dòng)原材料成本大幅度上升，導(dǎo)致馬鈴薯主食加工產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格較高，這不利于馬鈴薯主食加工企業(yè)的發(fā)展壯大，尤其是在傳統(tǒng)主糧去庫(kù)存的背景下，不利于馬鈴薯主食產(chǎn)品對(duì)傳統(tǒng)主糧的替代。

——解決馬鈴薯儲(chǔ)藏難題，亟須國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持。馬鈴薯不同于傳統(tǒng)谷物，馬鈴薯收獲以后儲(chǔ)藏?cái)?shù)量多，儲(chǔ)藏難度大，儲(chǔ)藏成本高。以馬鈴薯生產(chǎn)大州四川涼山為例，涼山馬鈴薯?yè)p耗率一般均在20%以上，不少地區(qū)高達(dá)30%左右，而國(guó)外馬鈴薯儲(chǔ)藏條件較好的地區(qū)，馬鈴薯的損耗率可以降到5%左右，甚至更低。涼山按2014年馬鈴薯產(chǎn)量350萬(wàn)噸、2015年馬鈴薯產(chǎn)量360萬(wàn)噸和單價(jià)0.8元/斤計(jì)算，如果通過(guò)加強(qiáng)儲(chǔ)藏設(shè)施建設(shè)，改進(jìn)儲(chǔ)藏技術(shù)，能把損失率降到5%。因此，針對(duì)馬鈴薯產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，亟須加大馬鈴薯儲(chǔ)藏庫(kù)建設(shè)的扶持力度，保證“藏薯于民”，保障全年馬鈴薯產(chǎn)品均衡上市，從而解決“儲(chǔ)藏難”“賣薯難”的問(wèn)題。

——實(shí)現(xiàn)貧困山區(qū)薯民脫貧增收，亟須加大馬鈴薯補(bǔ)貼力度。從減貧致富需求看，馬鈴薯種植的區(qū)域與全國(guó)貧困區(qū)域的分布高度重合，全國(guó)劃定的14個(gè)連片特困地區(qū)主要分布在出產(chǎn)馬鈴薯的山區(qū)。在中國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中，有549個(gè)縣種植馬鈴薯，占到國(guó)家級(jí)貧困縣的92.74%，馬鈴薯在這些地區(qū)的生產(chǎn)效益明顯優(yōu)于其他糧食作物；同時(shí)，在全國(guó)393個(gè)馬鈴薯優(yōu)勢(shì)區(qū)域重點(diǎn)縣（區(qū)）中，192個(gè)馬鈴薯優(yōu)勢(shì)區(qū)域重點(diǎn)縣為國(guó)家級(jí)貧困縣，占馬鈴薯優(yōu)勢(shì)區(qū)域重點(diǎn)縣總數(shù)的48.85%。根據(jù)全國(guó)馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)域四川省2013年和2014年的調(diào)查數(shù)據(jù)，薯農(nóng)銷售馬鈴薯的收入分別占家庭總收入的9.14%和9.62%。由此可見，扶持馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，貧困山區(qū)農(nóng)民將直接受益，扶持馬鈴薯產(chǎn)業(yè)就是扶持山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，是精準(zhǔn)扶貧中產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手。

——現(xiàn)行薯糧折算標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以調(diào)動(dòng)生產(chǎn)大縣積極性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)馬鈴薯和原糧的折算比為5：1，即5公斤馬鈴薯鮮薯折算為1公斤的糧食。按此標(biāo)準(zhǔn)，將馬鈴薯產(chǎn)量折算成原糧納入糧食產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》一直沿用此標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)歷年馬鈴薯的總產(chǎn)量和單產(chǎn)水平。然而，該折算標(biāo)準(zhǔn)在新的時(shí)期既不科學(xué)也不合理。比如，在計(jì)算產(chǎn)量大縣糧食產(chǎn)量時(shí)，如果沿用5：1的折糧比進(jìn)行核算，很多馬鈴薯主產(chǎn)縣難以入圍國(guó)家產(chǎn)量大縣名單，不能夠享受中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)政策。

建立馬鈴薯全產(chǎn)業(yè)鏈扶持政策

應(yīng)盡快建立和健全覆蓋馬鈴薯全產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)扶持政策，具體包括從馬鈴薯生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的政策體系，夯實(shí)馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)。

——提高生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)降本增效。進(jìn)一步加大馬鈴薯良種補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)民種植積極性，增加播種面積；同時(shí)，推進(jìn)馬鈴薯良種擴(kuò)繁技術(shù)，單產(chǎn)水平將進(jìn)一步提高，二者綜合作用將促進(jìn)馬鈴薯供給的增加。馬鈴薯鮮薯價(jià)格下降，有利于馬鈴薯加工企業(yè)獲得廉價(jià)的原材料，這對(duì)降低馬鈴薯主食產(chǎn)品價(jià)格，對(duì)促進(jìn)馬鈴薯主食產(chǎn)品替代部分傳統(tǒng)主糧具有重大的意義。

通過(guò)提高產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，吸引資本、土地、技術(shù)以及勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素進(jìn)入馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)上規(guī)模，獲得產(chǎn)業(yè)開發(fā)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)而促進(jìn)馬鈴薯單產(chǎn)水平和總產(chǎn)量的大幅度增加，使作為原材料的馬鈴薯鮮薯價(jià)格降低，馬鈴薯主食產(chǎn)品以及系列加工品成本下降，在市場(chǎng)上更加具有競(jìng)爭(zhēng)力，最終促進(jìn)馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

——實(shí)施“目標(biāo)價(jià)格”保險(xiǎn)政策，豐富流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼形式?？紤]到馬鈴薯作物特殊性：馬鈴薯具有儲(chǔ)藏空間需求大，大型庫(kù)集中貯藏成本高，長(zhǎng)途運(yùn)輸損耗大等特點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單套用小麥、稻谷和玉米等主糧的價(jià)格支持政策。建議在馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)，試點(diǎn)和推廣馬鈴薯目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)補(bǔ)貼，推動(dòng)建立政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民“三位一體”的馬鈴薯目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。在每一年馬鈴薯播種以后，種植戶與保險(xiǎn)公司簽訂目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)單，確定馬鈴薯保險(xiǎn)費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)金額、目標(biāo)價(jià)格、保險(xiǎn)期間等指標(biāo)，以及保險(xiǎn)簽約截止期。考慮到馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)大多處于貧困地區(qū)，財(cái)政困難，建議保費(fèi)由投保人自行承擔(dān)20%，中央財(cái)政和省財(cái)政補(bǔ)貼80%，從而避免“薯賤傷農(nóng)”，為馬鈴薯種植戶吃上“定心丸”。

——建立現(xiàn)代儲(chǔ)藏體系，保障馬鈴薯周年供應(yīng)均衡上市。在馬鈴薯主產(chǎn)區(qū)建立現(xiàn)代儲(chǔ)藏體系，一是實(shí)施“儲(chǔ)藏工程”，按照“控溫、控濕、通風(fēng)”等技術(shù)要求，利用財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)馬鈴薯種植戶挖“三口地窖”，分類分級(jí)儲(chǔ)藏：一口儲(chǔ)藏種薯，一口儲(chǔ)藏商品薯，一口儲(chǔ)藏自食和飼料薯。二是引導(dǎo)龍頭企業(yè)就地加工馬鈴薯，建立現(xiàn)代化儲(chǔ)藏設(shè)施，為馬鈴薯專業(yè)合作社、種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體起到引領(lǐng)示范作用。

——調(diào)整薯糧折算比例，讓主產(chǎn)區(qū)獲得“產(chǎn)糧大縣”獎(jiǎng)勵(lì)。盡快改變薯糧折算比，調(diào)動(dòng)馬鈴薯生產(chǎn)積極性。有專家調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“馬鈴薯干物質(zhì)含量平均為20%左右，高的甚至可以達(dá)到25%以上，以可食用的干物質(zhì)比較，100斤鮮馬鈴薯有至少20斤干物質(zhì)；100斤水稻除去穎殼和水分有60斤左右的干物質(zhì)，馬鈴薯與禾谷類糧食的折算應(yīng)以3：1的比例較為科學(xué)合理”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門在糧食生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)時(shí)，建議采取國(guó)際上以干物質(zhì)作為當(dāng)量進(jìn)行相互比較的做法，將馬鈴薯按重量的3：1折算成禾谷類糧食，以公平體現(xiàn)馬鈴薯作為主糧的價(jià)值。