農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革策略

王薔

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革是在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有下按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度改革。

作為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，這一改革將有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在活力，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

改革存在的主要問(wèn)題

——集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利相對(duì)固化。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定最終體現(xiàn)在集體成員對(duì)集體資產(chǎn)的所有和收益權(quán)利，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要組成部分。實(shí)踐中，浙江、廣東、成都等地都提出了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和規(guī)范程序，有效解決了集體成員的身份界定問(wèn)題。

在各地實(shí)踐中，集體成員權(quán)利大多相對(duì)固化，即成員權(quán)只能退出，不能轉(zhuǎn)讓。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這制約著集體成員通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)使其財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)最大化。隨著城鄉(xiāng)要素的加快流動(dòng)，財(cái)產(chǎn)流動(dòng)性與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格封閉的矛盾將引發(fā)新的問(wèn)題。

——集體土地成員身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)矛盾突出。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)政策，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，集體土地既是一種“天然”身份權(quán)，又是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，土地成員權(quán)作為一種身份權(quán)，隨著成員的離開(kāi)或去世承包權(quán)利就消亡；土地用益物權(quán)是一種“生不增、死不減”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，兩種權(quán)利在現(xiàn)行法律和政策中都能找到依據(jù)，這導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織在重構(gòu)和發(fā)展過(guò)程中面臨成員權(quán)利邊界模糊等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

——集體經(jīng)濟(jì)組織職能不清。長(zhǎng)期以來(lái)，在集體經(jīng)濟(jì)組織“弱化”“虛化”的背景下，我國(guó)大部分村（社）的集體資產(chǎn)管理職能都是由村（居）委會(huì)代理，形成了村（居）委會(huì)既是村（社）社會(huì)管理機(jī)構(gòu)，又是集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的雙重職能。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，部分地區(qū)重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)組織，將經(jīng)濟(jì)管理職能從村（居）委會(huì)中分離出來(lái)，但這又造成了另一個(gè)問(wèn)題，即：由于集體資產(chǎn)劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織，村（居）委會(huì)缺少收入來(lái)源，無(wú)法行使社會(huì)管理職能，只能由集體經(jīng)濟(jì)組織承接。

——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)混亂。針對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革后的集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，試點(diǎn)區(qū)域采取了不同形式。一是有限責(zé)任公司形式。其股東只能在50人以下，與村組集體經(jīng)濟(jì)組織成員眾多的特點(diǎn)不相適應(yīng)，大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利難以得到法律的認(rèn)可和保護(hù)。二是社區(qū)股份合作社形式。但由于是較特殊的法人，對(duì)它沒(méi)有專門(mén)的稅收、財(cái)務(wù)制度，因此，在稅收、財(cái)務(wù)方面所執(zhí)行的是適用于公司法人的相關(guān)制度，在運(yùn)營(yíng)中社區(qū)股份合作社稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。三是經(jīng)濟(jì)合作社形式。經(jīng)濟(jì)合作社是一種組織創(chuàng)新，但由于經(jīng)濟(jì)合作社不是法人主體，無(wú)法作為出資人對(duì)外投資，這在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)合作社的持續(xù)發(fā)展。

——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革仍未取得實(shí)質(zhì)性突破。集體建設(shè)用地是集體經(jīng)濟(jì)的核心資產(chǎn)。目前，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革取得較大進(jìn)展，取消了對(duì)土地流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)方式等的限制，明確“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益也成為許多集體經(jīng)濟(jì)組織重要的收入來(lái)源。但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在集體建設(shè)用地總量中所占比重極小，其能夠?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的收益總量也十分有限。

推進(jìn)改革對(duì)策建議

——明確集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位和成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。一是明確集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位。建議開(kāi)展前期調(diào)研，盡早啟動(dòng)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》地方立法工作。通過(guò)地方立法，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村集體資產(chǎn)的唯一經(jīng)營(yíng)管理主體和法定主體，明確新型集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、性質(zhì)、功能和職責(zé)，賦予股份化改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位。二是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。成員權(quán)界定十分復(fù)雜和敏感，原則上要充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民當(dāng)家做主的作用，把具體的問(wèn)題交給村兩委、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民議事會(huì)等自治性組織去解決。要依法保障新生、婚嫁等新增人員的合法權(quán)益。

——逐步推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)股份制改革。一是加快推進(jìn)資產(chǎn)量化。在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，應(yīng)合理確定折股量化的資產(chǎn)范圍、量化方式等事項(xiàng)。在成員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行股權(quán)分配，確定股權(quán)配置比例?，F(xiàn)行法律、法規(guī)和政策沒(méi)有明確規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)按照程序，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)民主討論通過(guò)后方可實(shí)施。二是科學(xué)設(shè)置股份股權(quán)。集體資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個(gè)人股為主，原則上應(yīng)將資產(chǎn)全部量化到個(gè)人，盡量不留死角。如確需設(shè)置集體股，則應(yīng)尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)公開(kāi)程序自主決定。三是完善收益分配制度。資產(chǎn)量化、確權(quán)確股后，集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照擁有股權(quán)的比例進(jìn)行收益分配。促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動(dòng)，加快探索集體資產(chǎn)股份有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

——探索建立開(kāi)放的集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。一是探索股份股權(quán)的有償退出機(jī)制。可采取兩種方式：一種是由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)退出承包地、宅基地等集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的成員進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼，退出部分由集體統(tǒng)一持有；另一種是退出的成員向集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部其他成員轉(zhuǎn)讓其股權(quán)，由受讓者支付相應(yīng)的貨幣，不與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)生直接關(guān)系。完全退出的成員，其戶口關(guān)系應(yīng)遷出本村，不再享受集體經(jīng)濟(jì)的收益分配權(quán)以及選舉權(quán)、被選舉權(quán)等政治權(quán)利；部分退出的成員應(yīng)享有其未退出部分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，自愿選擇是否遷出戶口，如果沒(méi)有遷出，應(yīng)享受政治權(quán)利。二是探索新增人口的股份股權(quán)獲得機(jī)制。集體經(jīng)濟(jì)組織的存量資產(chǎn)原則上不再進(jìn)行調(diào)整，新生和嫁入人口可通過(guò)繼承、流轉(zhuǎn)等方式獲得股權(quán)。試點(diǎn)外來(lái)人口通過(guò)向集體或者個(gè)人出資購(gòu)股的方式，獲得集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)。制定相關(guān)的辦法制度，在滿足一定條件的情況下，允許獲得集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)的外來(lái)人口遷入戶口，獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，享受本集體的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利。

——建立健全集體經(jīng)濟(jì)管理體制。一是進(jìn)一步明確村黨支部、村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。使其各司其職，形成在村（社區(qū)）黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）負(fù)責(zé)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的體制。村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）不再承擔(dān)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)管理職能，也不干預(yù)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理。二是構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。改制為股份制公司和股份合作社的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)建立“成員代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)”的組織架構(gòu)，通過(guò)全體成員投票選舉和自主決定，培養(yǎng)和選擇年輕、政治素質(zhì)好、開(kāi)拓進(jìn)取的成員成為職業(yè)經(jīng)理人，進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。鼓勵(lì)有條件的新型集體經(jīng)濟(jì)組織合理設(shè)置經(jīng)營(yíng)管理股，外聘懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的專業(yè)人員擔(dān)任職業(yè)經(jīng)理人，開(kāi)展資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。三是建立健全新型集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督制度。全面落實(shí)財(cái)務(wù)公開(kāi)、民主理財(cái)和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)成員權(quán)利與責(zé)任的教育宣傳，增強(qiáng)組織成員的民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)各級(jí)經(jīng)管部門(mén)建設(shè)，充實(shí)力量、理順關(guān)系，充分發(fā)揮其專業(yè)指導(dǎo)與監(jiān)管的職能，必要時(shí)可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督工作。

——積極開(kāi)拓集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路徑。一是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部盤(pán)活集體建設(shè)用地。積極依法參與城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展商貿(mào)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，通過(guò)招商引資建造廠房、市場(chǎng)、商貿(mào)房和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等二、三產(chǎn)業(yè)載體，加快發(fā)展集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，采取“資源+資本”方式吸引社會(huì)資本開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。二是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)較弱的丘陵和遠(yuǎn)郊農(nóng)村開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)集體資源。在農(nóng)村土地和房屋確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，支持村集體開(kāi)展土地整理，通地自主經(jīng)營(yíng)或?qū)ν夂献?，盤(pán)活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等，進(jìn)一步發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)按股分紅創(chuàng)造條件。鼓勵(lì)興辦農(nóng)民專業(yè)合作組織和土地股份合作社，開(kāi)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展設(shè)施栽培、溫室大棚等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)服務(wù)中獲得經(jīng)濟(jì)收益。