關(guān)于新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的思考

童純躍 樊偉 嚴(yán)山艾

關(guān)于新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的思考

童純躍 樊偉 嚴(yán)山艾

十八大以來(lái)，中央相繼提出了“五位一體”總體布局、“兩個(gè)100年”、“四個(gè)全面”、五大發(fā)展理念、生態(tài)文明體制改革等重大戰(zhàn)略方針，城鄉(xiāng)建設(shè)呈現(xiàn)出由粗放式增長(zhǎng)向精細(xì)化發(fā)展轉(zhuǎn)變、由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變、由注重增量向優(yōu)化存量轉(zhuǎn)變等新趨勢(shì)。這既是適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要，也是為了解決日益突出的資源緊張、城市病等問(wèn)題。在這樣的趨勢(shì)和背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作也迫切需要轉(zhuǎn)型升級(jí)，適應(yīng)新的發(fā)展理念、發(fā)展要求，不斷增強(qiáng)科學(xué)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，發(fā)揮好調(diào)控、引領(lǐng)和約束作用，引導(dǎo)建設(shè)更加生態(tài)、和諧、宜居的現(xiàn)代化城鄉(xiāng)環(huán)境。

一、新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃政策導(dǎo)向和趨勢(shì)

城鄉(xiāng)規(guī)劃是重要的公共政策，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中定位其主要功能是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。做好新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，要強(qiáng)化大局觀、系統(tǒng)性思維，準(zhǔn)確把握當(dāng)前中央、省級(jí)關(guān)于城市發(fā)展的政策和部署，多從公共政策、公共管理的視角來(lái)思考和謀劃城鄉(xiāng)空間布局。

1.國(guó)家層面政策導(dǎo)向

“兩個(gè)100年”的目標(biāo)是我們當(dāng)前所有工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)56%，作為最重要的空間規(guī)劃之一的城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)更有前瞻性、預(yù)見(jiàn)性，主動(dòng)思考規(guī)劃工作的發(fā)展趨勢(shì)、發(fā)展方向，明確應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)和功能，應(yīng)該發(fā)揮的社會(huì)作用，在此基礎(chǔ)上確定近期著力要開(kāi)展的工作。

中央提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念是重大的理論創(chuàng)新，是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。新時(shí)期的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要以五大發(fā)展理念為指引，提升規(guī)劃的科學(xué)性、創(chuàng)新性和指導(dǎo)性，拓展實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展新格局。

其中，綠色發(fā)展是未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需要重點(diǎn)研究的內(nèi)容之一。如習(xí)近平總書(shū)記在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上提出“當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”。如何在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中落實(shí)“共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”的要求，需要認(rèn)真研究思考。

共享，是需要研究的另一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本價(jià)值觀是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公平、公正，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，維護(hù)最廣大人民的利益。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃要充分考慮人的需求、人的因素，無(wú)論是中央提出的產(chǎn)城融合、用地混合、還是開(kāi)放式社區(qū)，都是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

中央關(guān)于城市規(guī)劃管理工作也提出了更高的要求。規(guī)劃編制是基礎(chǔ)，規(guī)劃實(shí)施和管理才是規(guī)劃落地實(shí)施的關(guān)鍵。針對(duì)當(dāng)前規(guī)劃嚴(yán)肅性不強(qiáng)、指導(dǎo)性發(fā)揮不足等問(wèn)題，中央城市工作會(huì)議提出 “統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性”，“要在規(guī)劃理念和方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)規(guī)劃科學(xué)性、指導(dǎo)性。要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)，加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的公開(kāi)性和強(qiáng)制性。規(guī)劃經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后要嚴(yán)格執(zhí)行，一茬接一茬干下去，防止出現(xiàn)換一屆政府、改一次規(guī)劃的現(xiàn)象”等要求，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“依法制定城市規(guī)劃、嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃，提高城市設(shè)計(jì)水平”。這些政策要求都貫穿了強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施管理這一主線。

實(shí)現(xiàn)規(guī)劃轉(zhuǎn)型升級(jí)，深化改革是根本途徑。2016年9月1日在濟(jì)南召開(kāi)的全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會(huì)上，黃艷副部長(zhǎng)指出城市規(guī)劃改革的目標(biāo)是對(duì)接國(guó)家空間規(guī)劃體系的建立，重點(diǎn)在于“樹(shù)威信、補(bǔ)短板、增能力”，抓住三個(gè)重要突破口開(kāi)展工作：一是改革城市總體規(guī)劃“編審督”制度，二是建立城市設(shè)計(jì)制度，三是建立完善城市修補(bǔ)生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃制度。住建部已經(jīng)開(kāi)始從實(shí)施倒逼機(jī)制角度研究解決當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的重大問(wèn)題。各省、市規(guī)劃部門(mén)也要對(duì)接中央要求，從實(shí)施管理角度開(kāi)展探索實(shí)踐。

2.省級(jí)層面政策導(dǎo)向

湖北省委省政府對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)工作高度重視。2012年，我省在全國(guó)率先召開(kāi)了全省城市工作會(huì)議并出臺(tái)了配套文件。2015年11月，我省深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆五中全會(huì)精神，在全國(guó)率先召開(kāi)了推進(jìn)城市綠色發(fā)展現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，要求全省上下牢固樹(shù)立“五大發(fā)展理念”，特別要讓綠色發(fā)展理念深入靈魂、融入血液、落實(shí)到行動(dòng)上，推動(dòng)我省城市綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)。會(huì)議指出，要以發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變引領(lǐng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以發(fā)展的方式轉(zhuǎn)變推動(dòng)城市發(fā)展質(zhì)量和效益提升。特別是在新一輪綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中，要順應(yīng)新形勢(shì)，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持以綠色發(fā)展為引領(lǐng)，在城市發(fā)展分化洗牌中搶抓新機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)新作為。中央城市工作會(huì)議召開(kāi)后，省委迅速召開(kāi)全省城市工作會(huì)議傳達(dá)部署，要求把思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到中央決策部署上來(lái)，確保中央精神迅速在湖北省貫徹落實(shí)、落地生根。省委省政府的高度重視和政策導(dǎo)向，為新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作指明了基本理念和發(fā)展方向。

3.新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作基本要求

做好新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，要順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，主動(dòng)更新理念，明確城鄉(xiāng)規(guī)劃改革發(fā)展的方向和路徑。

一是做到三個(gè)堅(jiān)持。堅(jiān)持對(duì)城市客觀發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。這是未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革發(fā)展的核心理念。必須按照習(xí)近平總書(shū)記要求，認(rèn)識(shí)、尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正指導(dǎo)思想，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性。堅(jiān)持走以人為本的發(fā)展道路。在研究問(wèn)題、編制規(guī)劃、制定政策的過(guò)程中，要經(jīng)常反思，是否符合最廣大人民的根本利益，是否能為人民創(chuàng)造更加美好的生活。堅(jiān)持有質(zhì)量、有特色的發(fā)展方式。面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，如何貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益，促進(jìn)社會(huì)公平正義，需要城鄉(xiāng)規(guī)劃更好地發(fā)揮作用。

二是做好三生空間布局。要以保護(hù)生態(tài)空間為前提，決定生產(chǎn)、生活空間的邊界，注重生產(chǎn)空間和生活空間的融合，做到生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

三是落實(shí)五項(xiàng)具體要求。把生態(tài)文明放在突出位置，推動(dòng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化；強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，把人的因素放在首位，規(guī)劃編制和管理中要擴(kuò)大公眾參與，為市民創(chuàng)造更加宜居的空間環(huán)境；強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)肅性，規(guī)劃批準(zhǔn)后要嚴(yán)格實(shí)施。由增量規(guī)劃逐步向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)變，通過(guò)城市修復(fù)、生態(tài)修補(bǔ)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升城鄉(xiāng)空間品質(zhì)。更加強(qiáng)調(diào)特色發(fā)展，通過(guò)城市設(shè)計(jì)、保護(hù)歷史文脈，彰顯城市特色、凝聚城市精神，打造城市品牌。

二、關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題的思考

1.生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是轉(zhuǎn)型所迫。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)城市建設(shè)取得巨大成就，也面臨著很多問(wèn)題。許多城市飽受交通擁堵、排水不暢、垃圾圍城、新建地區(qū)社會(huì)與市政基礎(chǔ)設(shè)施不配套等“城市病”的困擾，倒逼我們轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

綠色發(fā)展是持續(xù)所在。要提升城市規(guī)劃建設(shè)的品質(zhì),轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)資源的永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

綠色發(fā)展是規(guī)劃所源。規(guī)劃的重要空間職能是保護(hù)山水資源環(huán)境、推動(dòng)城市綠色發(fā)展、提升空間環(huán)境品質(zhì)。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、實(shí)施、管理全過(guò)程都要貫徹可持續(xù)的思想理念。尊崇生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展理念，是城鄉(xiāng)規(guī)劃所源。

2.空間規(guī)劃與多規(guī)合一

2015年9月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出要建立統(tǒng)一的“空間規(guī)劃體系”，并要求推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”，形成國(guó)家、省、市縣三級(jí)空間規(guī)劃體系。目前部分地區(qū)對(duì)“空間規(guī)劃”、“多規(guī)合一”工作認(rèn)識(shí)模糊，缺乏系統(tǒng)研究，往往出現(xiàn)誤用、濫用問(wèn)題，需要進(jìn)行厘清。這兩個(gè)概念的區(qū)別體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是層級(jí)不同：空間規(guī)劃和多規(guī)合一層級(jí)不同，事權(quán)不同?？臻g規(guī)劃分為國(guó)家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級(jí)。而“多規(guī)合一”主要是針對(duì)市縣空間規(guī)劃。

二是量級(jí)不同：空間規(guī)劃和多規(guī)合一研究的地域尺度和范圍屬于不同量級(jí)，研究和規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同。

三是管控要求不同：國(guó)家、省、市縣空間規(guī)劃形成體系分別建立在不同的管控要求之上，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)省、省對(duì)市縣不同層面的管控要求。多規(guī)合一是面向?qū)嵤┑亩嘁?guī)融合平臺(tái)。

3.城鄉(xiāng)規(guī)劃地位和作用

一段時(shí)間以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃地位和作用的認(rèn)識(shí)有所偏差，出現(xiàn)了兩個(gè)極端。一是刻意夸大規(guī)劃的引領(lǐng)和龍頭作用，出現(xiàn)問(wèn)題總是先從規(guī)劃上找原因，認(rèn)為所有問(wèn)題都是源于規(guī)劃；二是認(rèn)為有沒(méi)有規(guī)劃不重要，否定規(guī)劃的地位和作用。解決這一問(wèn)題，要正本溯源，重新認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市發(fā)展中發(fā)揮的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制等作用：

一是要辯證認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的地位和作用。用辯證法的眼光來(lái)認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，分清主要矛盾和次要矛盾，處理好幾個(gè)關(guān)系。城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，注重推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。公平和效率的關(guān)系，在空間資源配置方面兼顧公平和效率，當(dāng)前特別要重視公平問(wèn)題。發(fā)展和保護(hù)的關(guān)系，在重視發(fā)展的同時(shí)注重保護(hù)自然資源和歷史文化，注重山水環(huán)境的保護(hù)和文脈的延續(xù)。遠(yuǎn)期和近期的關(guān)系，遠(yuǎn)景規(guī)劃和分步實(shí)施方案、機(jī)制相互結(jié)合，確保規(guī)劃有序?qū)嵤＞幹婆c管控的關(guān)系，建立起相互影響、相互關(guān)聯(lián)的一體化體制機(jī)制。

二是針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問(wèn)題精準(zhǔn)施策。城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容繁多，剛性管控內(nèi)容對(duì)應(yīng)事權(quán)不清，審查審批重點(diǎn)不突出，審批的內(nèi)容和編制、管理、監(jiān)管的內(nèi)容不盡對(duì)應(yīng)。國(guó)務(wù)院事權(quán)、省級(jí)事權(quán)、市級(jí)事權(quán)、縣級(jí)事權(quán)、鎮(zhèn)級(jí)事權(quán)劃分不明顯是最主要的問(wèn)題。城市總體規(guī)劃實(shí)施缺乏公眾、同級(jí)人大、上級(jí)政府監(jiān)督的路徑和手段。總體規(guī)劃以十年或二十年為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，但在政府以年度計(jì)劃配置資源和考核的制度中失語(yǔ)，沒(méi)有提供規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可以監(jiān)督的路徑，使得十年規(guī)劃被年度計(jì)劃“肢解”?？傮w規(guī)劃中缺乏指標(biāo)體系的建立和管理，民生和城市質(zhì)量的改善大大落后于城市擴(kuò)張，公共服務(wù)設(shè)施、交通市政設(shè)施、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)不同步。要精準(zhǔn)劃分各級(jí)規(guī)劃部門(mén)事權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)部門(mén)對(duì)地方規(guī)劃實(shí)施管理情況的監(jiān)管，履行一級(jí)管好一級(jí)的職責(zé)。

三是做到不忘初心。時(shí)刻堅(jiān)守城鄉(xiāng)規(guī)劃的價(jià)值觀，即堅(jiān)持以人為本、可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展。充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策功能，不忘公平公正，不忘空間配置，不忘文化傳承，不忘服務(wù)民生，不忘統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

4.規(guī)劃實(shí)施和督察

目前在規(guī)劃實(shí)施方面存在超出總規(guī)建設(shè)用地范圍違法建設(shè)、侵占“四線”違法建設(shè)、依據(jù)控規(guī)審批但控規(guī)編制違反總規(guī)強(qiáng)制性內(nèi)容的違法建設(shè)、依據(jù)非法定規(guī)劃進(jìn)行審批的違法建設(shè)以及未經(jīng)行政許可的違法建設(shè)等問(wèn)題。究其原因，一是規(guī)劃編制方面，存在總規(guī)編制不嚴(yán)謹(jǐn)、控規(guī)未依據(jù)總規(guī)及時(shí)更新、規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)查不夠詳實(shí)、規(guī)劃表達(dá)缺乏準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性等問(wèn)題；二是規(guī)劃管理方面，存在未經(jīng)行政許可的違法建設(shè)、規(guī)劃體系失調(diào)、規(guī)劃審批失序、規(guī)劃審批權(quán)下放等因素造成的規(guī)劃實(shí)施問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，要進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃督察工作，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性：

一是突出重點(diǎn)，重點(diǎn)抓好城鄉(xiāng)規(guī)劃強(qiáng)制性條文的落實(shí)，特別要保護(hù)好綠地、水體、山體等自然資源。按照“一圖、一表、一報(bào)告、一公開(kāi)、一督查”的要求，每年對(duì)各項(xiàng)重點(diǎn)指標(biāo)完成情況進(jìn)行督查，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的分步實(shí)施。

二是強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的行為嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，敢于動(dòng)真碰硬。

三是注重反饋，推動(dòng)建立審批機(jī)關(guān)、同級(jí)人大、社會(huì)公眾對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管相統(tǒng)一。

三、新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作重點(diǎn)

1.以實(shí)現(xiàn)總規(guī)改革“編審督一體化”為目標(biāo)，不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批和監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前城市總體規(guī)劃編制程序復(fù)雜、審批時(shí)間長(zhǎng)、實(shí)效性差；部分地區(qū)編制的各類非法定規(guī)劃嚴(yán)重沖擊了城市法定規(guī)劃的權(quán)威性；加上城市總規(guī)事權(quán)劃分不明顯，事權(quán)統(tǒng)一與編審督對(duì)應(yīng)關(guān)系不盡一致等問(wèn)題凸顯，迫切需要城市總體規(guī)劃進(jìn)行深化改革。

湖北省城市總體規(guī)劃改革重點(diǎn)在以下五個(gè)方面：一是以城市全域?yàn)橐暯蔷幹瓶傮w規(guī)劃，體現(xiàn)多規(guī)融合；二是以“內(nèi)實(shí)外虛”的思路把握規(guī)劃區(qū)內(nèi)外管控側(cè)重點(diǎn)；三是以分層和事權(quán)相對(duì)應(yīng)為導(dǎo)向，構(gòu)建“三層三控一平臺(tái)”的改革操作模式；四是以管控為重點(diǎn)，簡(jiǎn)化強(qiáng)制性內(nèi)容，強(qiáng)化總規(guī)剛性傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)編審督一體化改革；五是以優(yōu)化提升行政審批效率為目標(biāo)，強(qiáng)化總規(guī)的動(dòng)態(tài)維護(hù)工作。

（1）城市總體規(guī)劃重要內(nèi)容改革

市域?qū)用妫簭?qiáng)調(diào)全覆蓋，突出“三生空間”（城鎮(zhèn)空間、生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間）、城鎮(zhèn)體系規(guī)模職能和重大基礎(chǔ)設(shè)施。

規(guī)劃區(qū)層面：強(qiáng)調(diào)山水框架，劃定“三線”（城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線、永久基本農(nóng)田及基本農(nóng)田、生態(tài)紅線）“三區(qū)”（禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)），進(jìn)行重大設(shè)施落位。

集中建設(shè)區(qū)層面：體現(xiàn)建設(shè)開(kāi)發(fā)格局，進(jìn)行功能主要布局和重要用地組織，明確五線和管控要求、實(shí)施機(jī)制。

（2）城市總體規(guī)劃主要方法改革

通過(guò)制定規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、劃定剛性邊界、分區(qū)管控的方式，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線剛性約束。

重要專項(xiàng)規(guī)劃簡(jiǎn)化提煉為明確剛性要求和管控內(nèi)容，比如交通、歷史文化保護(hù)等是總體規(guī)劃重要的組成部分，不要當(dāng)做一般的專項(xiàng)規(guī)劃。

總體規(guī)劃內(nèi)容“條文化”，做到內(nèi)容清晰明確，可實(shí)施、可評(píng)估、可考核、可監(jiān)管。

（3）規(guī)劃審批內(nèi)容、程序和方法改革

編制內(nèi)容和報(bào)審內(nèi)容分離，界定各級(jí)政府的規(guī)劃事權(quán)，明確上級(jí)政府重點(diǎn)管控內(nèi)容，并就此進(jìn)行審批并監(jiān)管，通過(guò)精簡(jiǎn)上報(bào)內(nèi)容，簡(jiǎn)化和規(guī)范程序，提高審批效率。省級(jí)規(guī)劃主管部門(mén)抓好由省政府審批的城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施管理工作，建立和完善層級(jí)規(guī)劃管理體系。

（4）建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的機(jī)制、路徑和方式

一是建立審批機(jī)關(guān)、同級(jí)人大、社會(huì)公眾對(duì)城市總體規(guī)劃實(shí)施情況的監(jiān)督聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是通過(guò)總體規(guī)劃目標(biāo)的指標(biāo)化，建立可以每年監(jiān)督總體規(guī)劃實(shí)施情況的“體檢表”，強(qiáng)化總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的落實(shí)和剛性傳導(dǎo)。通過(guò)各層級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃分解、落實(shí)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，最終實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃“編審督”一體化。

2.以“改善民生”為要旨，加大區(qū)域規(guī)劃、控規(guī)和專規(guī)編制和實(shí)施力度

（1）強(qiáng)化總規(guī)的上位銜接和下位的剛性傳導(dǎo)

城市總體規(guī)劃首先應(yīng)與跨區(qū)域規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌毗鄰區(qū)域規(guī)劃建設(shè)管理，做好上位銜接。在規(guī)劃編制完成后，應(yīng)在片區(qū)和單元層次上，對(duì)總體規(guī)劃中的城市主導(dǎo)功能分布、空間布局和公共資源配置等重要問(wèn)題，進(jìn)行具體的落實(shí)和配置，再以此為依據(jù)進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，以保證城市的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性。此外，還要注重加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)總體規(guī)劃內(nèi)容的傳導(dǎo)。明確總體規(guī)劃的剛性管控邊界，確保剛性內(nèi)容可實(shí)施、可監(jiān)督，彈性內(nèi)容可引導(dǎo)、可調(diào)控，以便于充分發(fā)揮控制性詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃管理和督察中的基礎(chǔ)作用。

（2）強(qiáng)化控規(guī)、專規(guī)的落位,確保從空間上落實(shí)民生

按照“樹(shù)威信、補(bǔ)短板、增能力”的目標(biāo)，遵循綠色循環(huán)低碳的理念，加強(qiáng)能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。大力開(kāi)展地下綜合管廊、海綿城市、城市修補(bǔ)生態(tài)修復(fù)、綠色生態(tài)新區(qū)、智慧城市、綠色建筑等專項(xiàng)規(guī)劃工作，尤其是要重視城市修補(bǔ)生態(tài)修復(fù)工作，按照黃艷部長(zhǎng)提出的要求，城市修補(bǔ)一要把對(duì)城市空間和環(huán)境的修補(bǔ)與完善城市功能相結(jié)合；二要把對(duì)物質(zhì)空間和設(shè)施的修補(bǔ)與社會(huì)、社區(qū)的共建共治共享相結(jié)合；三要把城市街區(qū)的修補(bǔ)與城市文化傳承和建構(gòu)相結(jié)合；四是要把營(yíng)造健康和活力的城市公共場(chǎng)所和改善民生相結(jié)合；五是要注重城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相同步，集中資源補(bǔ)齊短板。生態(tài)修復(fù)要重視整體性和系統(tǒng)性，注重城市與生態(tài)的共生關(guān)系，建設(shè)和保護(hù)的協(xié)調(diào)關(guān)系，自然與人的親近關(guān)系，生態(tài)環(huán)境自身的生長(zhǎng)循環(huán)規(guī)律，要防止因?qū)坝^的喜好而破壞生態(tài)的現(xiàn)象。

3.以深化“放管服”改革為抓手，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃行政審批效率

從2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院提出加快轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的總體部署，到2016年李克強(qiáng)總理提出“深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)，推進(jìn)行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能”的“放管服”改革，國(guó)家一直在探索簡(jiǎn)政放權(quán)的改革路徑。

對(duì)于城市規(guī)劃部門(mén)來(lái)說(shuō)，最重要的就是要明確各級(jí)政府責(zé)任、事權(quán)，建立權(quán)力清單和負(fù)面清單，以信息化平臺(tái)為支撐，完善一書(shū)兩證系統(tǒng)，走簡(jiǎn)政放權(quán)的改革之路。為此，要聯(lián)合相關(guān)省級(jí)職能部門(mén)開(kāi)展投資項(xiàng)目網(wǎng)上聯(lián)合審批平臺(tái)，確保城市規(guī)劃審批實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)范、并聯(lián)運(yùn)行、信息共享、高效便捷、陽(yáng)光操作、全程監(jiān)督”的目標(biāo)。

4.以“作為和擔(dān)當(dāng)”為責(zé)任，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃督查制度的建設(shè)和完善

利用遙感監(jiān)測(cè)輔助城鄉(xiāng)規(guī)劃督查，為規(guī)劃監(jiān)督管理提供有力依據(jù)，通過(guò)定期更新遙感數(shù)據(jù)并進(jìn)行前后對(duì)比分析，同時(shí)核對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批檔案即可及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法占地、違章建設(shè)等違法建設(shè)項(xiàng)目，從而更有針對(duì)性實(shí)施監(jiān)督管理，加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效能；增強(qiáng)規(guī)劃管理權(quán)限的責(zé)權(quán)統(tǒng)一，通過(guò)遙感督察，明確不同層級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)的職能與權(quán)限，真正做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一；提高城市規(guī)劃實(shí)施管理的嚴(yán)肅性，通過(guò)遙感動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)可及時(shí)發(fā)現(xiàn)未辦理一書(shū)兩證審批手續(xù)就進(jìn)行建設(shè)的違法建設(shè)行為，并及時(shí)進(jìn)行查處，提高城市規(guī)劃實(shí)施管理的嚴(yán)肅性；有效地輔助規(guī)劃決策，提高規(guī)劃管理科學(xué)性，以遙感圖像作為背景，可直觀地分析出讓地塊周邊相對(duì)完整區(qū)域內(nèi)建筑容量、圖底關(guān)系是否合理，從而為確定出讓地塊建筑容量及公共廣場(chǎng)空間的布局、規(guī)模提供依據(jù)。

各地規(guī)劃部門(mén)應(yīng)切實(shí)提高責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法行為要嚴(yán)肅懲處，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的建設(shè)和完善。

5.以“大數(shù)據(jù)分析”為契機(jī)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化平臺(tái)建設(shè)

建立規(guī)劃管理的數(shù)據(jù)平臺(tái)，完善城市規(guī)劃基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，建立科學(xué)的信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系，統(tǒng)籌整合各類規(guī)劃，銜接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)和用地邊界，形成協(xié)同管理的統(tǒng)一平臺(tái)。借助平臺(tái)理順規(guī)劃管理體制和工作機(jī)制，創(chuàng)新規(guī)劃管理模式，推動(dòng)規(guī)劃審批“放、管、服”改革，實(shí)現(xiàn)管理、審批和監(jiān)督全過(guò)程的動(dòng)態(tài)跟蹤和實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高規(guī)劃行政管理效率和水平。

信息化平臺(tái)的建設(shè)目標(biāo)是緊密?chē)@湖北省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理發(fā)展的需求，以信息資源規(guī)劃和共享應(yīng)用為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)理論和方法，整合服務(wù)、集成應(yīng)用，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)分析能力，推進(jìn)省、市（縣）各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，達(dá)到“高效決策、便捷服務(wù)、統(tǒng)籌集約、精細(xì)管理”的目標(biāo)，構(gòu)建省、市（縣）一體化的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系，切實(shí)提升規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。為服務(wù)湖北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提供強(qiáng)有力的城鄉(xiāng)規(guī)劃信息化保障。

具體目標(biāo)包括：推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，打通層級(jí)傳遞通道，保障規(guī)劃落實(shí)；構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃管理全業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)支撐，強(qiáng)化技術(shù)管理能力，提升規(guī)劃管理效率與水平；建成省、市（縣）聯(lián)動(dòng)的工作管理平臺(tái)，明確管理責(zé)任；提高規(guī)劃公眾參與度，方便群眾了解、參與規(guī)劃與監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，因此，需要我們?cè)诳茖W(xué)研判當(dāng)前形勢(shì)的基礎(chǔ)之上，秉持正確的價(jià)值觀，以宏觀政策方向?yàn)橹笇?dǎo)，以城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的關(guān)鍵問(wèn)題和重點(diǎn)工作為抓手，緊抓新形勢(shì)下的發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作健康發(fā)展。

（作者：童純躍，湖北省住建廳總規(guī)劃師；樊偉，湖北省住建廳主任科員；嚴(yán)山艾，湖北省城鄉(xiāng)規(guī)劃中心注冊(cè)規(guī)劃師）