我國(guó)社區(qū)治理范式的演變脈絡(luò)與轉(zhuǎn)型方向

祝坤

【摘要】在我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展改革過程中，社區(qū)治理范式逐步取代政府范式與市場(chǎng)范式而成為一種主流范式。在社區(qū)服務(wù)范式的演變過程中，社區(qū)服務(wù)福利化也進(jìn)一步得到國(guó)家重視，不斷形成“福利治理”的新道路。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理范式 社區(qū)服務(wù) 福利化

【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

社區(qū)服務(wù)是我國(guó)改革開放以來不斷探索的一條深入社會(huì)基層、服務(wù)社會(huì)大眾的社會(huì)化服務(wù)道路。在我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的歷程中，社區(qū)服務(wù)的范式也經(jīng)歷了多個(gè)階段的變革。十八屆四中全會(huì)提出了“推動(dòng)基層治理法治化”，十八屆五中全會(huì)則進(jìn)一步提出了“推進(jìn)社區(qū)治理精細(xì)化”。從“精細(xì)化”一詞中可以看出，我國(guó)對(duì)社區(qū)治理范式的認(rèn)識(shí)不斷升級(jí)。在治理范式下的社區(qū)服務(wù)也進(jìn)一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。

我國(guó)社區(qū)治理范式演變的歷程

從1978年起，我國(guó)社區(qū)治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國(guó)社區(qū)治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個(gè)階段。

第一階段（1978年至20世紀(jì)80年代末）：社區(qū)服務(wù)化的萌芽階段。1978年我國(guó)召開了十一屆三中全會(huì)，自始我國(guó)發(fā)展的重心逐步向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，國(guó)內(nèi)城市的工作任務(wù)也不斷加大。1979年初，我國(guó)重新出臺(tái)了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織條例》，于是城市街道和居委會(huì)的運(yùn)行體制全面得到恢復(fù)。1983年的全國(guó)八次民政工作會(huì)議上，國(guó)家首次明確提出了改革社會(huì)福利機(jī)制，通過聯(lián)合國(guó)家和社會(huì)的力量興辦社會(huì)福利事業(yè)。1984年全國(guó)城市福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，國(guó)家民政部明確提出要多渠道、多形式推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)要面向全社會(huì)。在這一階段，雖然表面上我國(guó)的社區(qū)服務(wù)開始向“社會(huì)化”演變，但總體上我國(guó)的社區(qū)服務(wù)仍然是政府化的范式。從經(jīng)費(fèi)來看，該階段我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的經(jīng)費(fèi)是以政府的撥款作為絕對(duì)主體的。從目的來看，該階段我國(guó)發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的最主要原因就是解決改革開放初期我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行方面出現(xiàn)的各種問題。因此，社區(qū)治理范式的行政化色彩仍然占絕對(duì)主導(dǎo)，該階段屬于我國(guó)社區(qū)治理服務(wù)化的萌芽階段。

第二階段（20世紀(jì)80年代末至20世紀(jì)90年代末）：社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)范式的推進(jìn)階段。1987年，我國(guó)正式提出了社區(qū)服務(wù)的概念，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)治理范式由行政化向福利化轉(zhuǎn)變的萌芽階段開始向推進(jìn)階段過渡。1993年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，明確了我國(guó)社區(qū)服務(wù)具有群眾性、區(qū)域性、福利性和服務(wù)性等特點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展應(yīng)根據(jù)不同的社區(qū)服務(wù)對(duì)象，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，建立差別化的社區(qū)服務(wù)價(jià)格體系。這一政策是我國(guó)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的直接體現(xiàn)和實(shí)施依據(jù)。

在市場(chǎng)范式引導(dǎo)下，我國(guó)社區(qū)服務(wù)對(duì)社區(qū)治理帶來重要作用，但該階段我國(guó)社區(qū)治理仍存在一定的問題。首先，在政府責(zé)任上，單位制、國(guó)企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會(huì)群體淪為社區(qū)的弱勢(shì)群體，而國(guó)家由于體制上的瓶頸無法對(duì)其提供充分服務(wù)，甚至出現(xiàn)政府推卸責(zé)任的弊端。其次，對(duì)社區(qū)服務(wù)的福利化產(chǎn)生一定的本質(zhì)威脅。部分地方政府過分以經(jīng)濟(jì)利益為目的開展社區(qū)服務(wù)，結(jié)果往往導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行不當(dāng)，也使得社區(qū)服務(wù)的福利化本質(zhì)被淡化。

第三階段（20世紀(jì)90年代末至今）：社區(qū)服務(wù)的治理階段。20世紀(jì)90年代末以來，我國(guó)人民的生活水平有了顯著提升，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)存在三大難題：首先，在社區(qū)服務(wù)的主體方面，當(dāng)時(shí)主要是政府，提供的服務(wù)內(nèi)容也主要局限在社會(huì)救助、社會(huì)救濟(jì)等方面。其次，在社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量方面，社區(qū)居委會(huì)提供的大量社區(qū)服務(wù)已無法滿足居民需求。再次，在社區(qū)服務(wù)的方向方面，由于我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加速，財(cái)稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規(guī)范，社區(qū)居委會(huì)興辦的各類服務(wù)組織和開展的志愿服務(wù)活動(dòng)不斷被引入。

進(jìn)入21世紀(jì)以來我國(guó)不斷探索社區(qū)服務(wù)范式的改革，社區(qū)服務(wù)業(yè)的概念逐步退出歷史舞臺(tái)，政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的著眼點(diǎn)逐步由第二階段的經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，并凸顯服務(wù)主體的多元化。這一重大調(diào)整體現(xiàn)了社區(qū)治理范式不斷顯現(xiàn)出來，社區(qū)治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的意見》等政策，逐步明確了社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)途徑等，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)社區(qū)治理的重視和深化。2015年，我國(guó)確定了40個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，體現(xiàn)了我國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)化全面開啟試點(diǎn)進(jìn)程。

我國(guó)社區(qū)服務(wù)福利化轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑導(dǎo)向

在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)必然將由行政化向福利化轉(zhuǎn)型。未來推動(dòng)我國(guó)社區(qū)治理范式福利化，在發(fā)展導(dǎo)向上提出以下幾點(diǎn)建議。

進(jìn)一步審視界定社區(qū)治理范式下的社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵。在我國(guó)社區(qū)的發(fā)展與治理過程中，國(guó)家及各地政府、社會(huì)各界等對(duì)社區(qū)的定位已基本達(dá)成共識(shí)，即基層治理與共同體?；鶎又卫?，重在通過政府權(quán)力的再造、下沉，對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效治理。社區(qū)共同體，則重在公共服務(wù)的強(qiáng)化和社區(qū)團(tuán)結(jié)氛圍的營(yíng)造。在福利化視角下，我國(guó)社區(qū)服務(wù)應(yīng)遵循兩種導(dǎo)向：一是社區(qū)服務(wù)公民化導(dǎo)向，將社區(qū)服務(wù)定義為一種以公民身份所享有和參與的社會(huì)活動(dòng)；二是社區(qū)服務(wù)物品化導(dǎo)向，即在保證社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)到位的前提下，尊重社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)特性。這也就表明對(duì)社區(qū)服務(wù)的界定不應(yīng)僅局限在福利性質(zhì)，也應(yīng)包括市場(chǎng)性質(zhì)，應(yīng)根據(jù)社區(qū)的類型以及社區(qū)居民的多元化需求，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。

加快構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。雖然我國(guó)社區(qū)服務(wù)的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導(dǎo)向和以個(gè)體消費(fèi)為導(dǎo)向的特征，即社區(qū)服務(wù)僅僅初步實(shí)現(xiàn)了縱向整合。在未來社區(qū)治理范式的引導(dǎo)下，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)就應(yīng)該形成主體多元、服務(wù)多元的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化格局。在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下要構(gòu)建這種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政職能不斷向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，具體就是將以往的權(quán)力和資源控制型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)力協(xié)調(diào)、資源對(duì)接、信息服務(wù)等公共服務(wù)化角色。二是在主體關(guān)系方面，要求重新配置各個(gè)主體之間的權(quán)力關(guān)系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協(xié)作、共同治理社區(qū)的格局。三是在服務(wù)內(nèi)容方面，要逐步走出原有的單一面向社區(qū)弱勢(shì)群體的范圍，積極向全體社區(qū)居民靠攏，調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的積極性，凝聚合力，主動(dòng)深入調(diào)研社區(qū)居民的服務(wù)需求，分層分類有序提供社區(qū)服務(wù)，形成主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多元化、社區(qū)之間互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)服務(wù)格局。

積極建設(shè)多元化的社區(qū)共同體。在社區(qū)治理范式下，要構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，就應(yīng)該明晰政府、市場(chǎng)、社區(qū)這些主體在社區(qū)服務(wù)方面的分工，并推進(jìn)主體之間聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)共治”。這主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是要確立社區(qū)治理范式下政府的權(quán)責(zé)。應(yīng)遵循社區(qū)服務(wù)主體向多元化發(fā)展的客觀規(guī)律，沖破政府作為社區(qū)服務(wù)福利化唯一運(yùn)行主體的瓶頸，不僅要提供基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)，還應(yīng)建立社區(qū)居民服務(wù)的信息平臺(tái)、溝通平臺(tái)和質(zhì)量監(jiān)督平臺(tái)等。二是要培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。更好地發(fā)揮社會(huì)組織這一第三服務(wù)部門在社區(qū)治理范式下的主體服務(wù)功能，促進(jìn)社會(huì)組織在服務(wù)理念、組織運(yùn)行、與政府關(guān)系處理等方面不斷提升。三是要全面激發(fā)社區(qū)居民的積極性，加速建設(shè)社區(qū)共同體。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、對(duì)社區(qū)發(fā)展的關(guān)注度和參與度等都是形成社區(qū)治理合力、實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)福利化的重要保證。

（作者為吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院博士，長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①天任、李強(qiáng)：《我國(guó)城市社區(qū)治理創(chuàng)新的四種模式》，《西北師大學(xué)報(bào)》，2016年第6期。

責(zé)編/孫娜 劉芋藝 美編/于珊