平衡計分卡在政府績效評估中的適用性分析及應(yīng)用設(shè)計

伍薇

政府部門績效評估是現(xiàn)代公共管理研究的一個前沿課題、也是一個難點課題?！捌胶庥嫹挚ā逼胶狻⑹姑?、戰(zhàn)略和價值觀的精髓與政府部門績效管理的價值取向具有高度一致性，日趨受到國內(nèi)外政界以及學(xué)界的廣泛關(guān)注。

一、“平衡計分卡”理論

“平衡計分卡”簡稱BSC（Balanced Scored Card），是由美國哈佛商學(xué)院 Robert S.Kaplan 與復(fù)興國際方案總裁 David P.Norton 提出的，是績效管理中的一種新思路，以全面衡量企業(yè)健康狀況和企業(yè)綜合績效。BSC 提出后，便迅速在整個發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的企業(yè)和政府公共部門中應(yīng)用，并被《哈佛商業(yè)評論》評為“75年來最具影響力的管理概念”。它一改以往單純使用財務(wù)指標衡量業(yè)績的狀況，在財務(wù)指標的基礎(chǔ)上增加了三個維度，即客戶維度素、內(nèi)部流程維度和學(xué)習(xí)成長維度?！捌胶庥嫹挚ā毕到y(tǒng)把發(fā)展置于中心地位，將組織戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)換成績效評估指標，然后通過具體的制度設(shè)計將組織及其成員的行為與這些目標聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)組織戰(zhàn)略目標，提高組織績效。財務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和成長這四個層面既是因果關(guān)系又是遞進關(guān)系：財務(wù)維度是BSC的最終結(jié)果，內(nèi)部流程維度則是實現(xiàn)客戶維度的基礎(chǔ)，只有內(nèi)部經(jīng)營實現(xiàn)效率性和一致性，才能讓客戶滿意，提高客戶忠誠度。學(xué)習(xí)和成長維度則是企業(yè)成功的內(nèi)在動力。

二、“平衡計分卡”在政府績效評估中的實用性分析

“平衡計分卡”是從企業(yè)績效管理研究中得出的，那么，是否適用于政府部門的績效評估呢？

（一）政府產(chǎn)品的公共性。政府提供的是無形的服務(wù)或有形的公共產(chǎn)品，本身就不以“盈利”為目標，而且很多公共產(chǎn)品有很強的“正外部性”，其收益也無法像私人部門產(chǎn)品那樣進行準確衡量。此外，政府在進行社會管理的過程中，還講究兼顧“公平與效率”、“發(fā)展與穩(wěn)定”等社會目標。而這些目標顯然不是“效率”衡量能考察的。BSC提倡從多維度對組織績效進行評價，強調(diào)組織績效的高低和優(yōu)勢并不直接表現(xiàn)為并取決于組織的“財務(wù)狀況”，這與政府提供公共產(chǎn)品的屬性和價值導(dǎo)向是一致的。但，與此同時，政府部門也需要講求運行效率，講究資源的高效使用，因而“財務(wù)維度”仍是其績效評估不可缺少的內(nèi)容。

（二）政府的社會服務(wù)性。政府提供服務(wù)或公共產(chǎn)品，來滿足社會和公眾的需要。政府圍繞為民眾提供滿意度高的服務(wù)進行工作，強調(diào)的是服務(wù)和公眾對公共產(chǎn)品的滿意程度?！捌胶庥嫹挚ā碧岢冃У摹邦櫩途S度”，與政府社會服務(wù)的屬性和目標也是高度一致的。

（三）政府執(zhí)政水平的發(fā)展要求。政府部門，雖有其公共屬性的特殊，但本質(zhì)仍是組織體。任何一個組織的正常運轉(zhuǎn)，都離不開內(nèi)部流程的合理化。而組織長久發(fā)展的保障，則是來源于組織學(xué)習(xí)和成長的動能。隨著我國社會經(jīng)濟文化的發(fā)展和民主的進步，社會和民眾對政府執(zhí)政水平的要求也是逐步提升，而這就對政府下一步的改革提出了更高要求。要做到民眾滿意的、高水平執(zhí)政的政府，內(nèi)部管理的改進和員工素質(zhì)的提升都是必不可少的依托。“平衡計分卡”提倡績效的“內(nèi)部流程維度”和“學(xué)習(xí)成長維度”則是與當前政府執(zhí)政水平提高的要求相一致的。

三、基于“平衡計分卡”理論的政府部門績效評估體系設(shè)計

對于不以盈利為目的的政府部門來說，雖然在運作過程中也有效率要求，但是政府首先是政治組織，服務(wù)大眾是其核心使命，應(yīng)把集中體現(xiàn)為大眾服務(wù)的客戶維度置于平衡計分的最上端。而財務(wù)層面，則既可以被看作是組織成功的標準，也可被視為組織經(jīng)營的限制條件，放置在最左端。內(nèi)部流程與學(xué)習(xí)層面，按其時效的及時性和長期性，分別放置在右端和下端，如下圖。

具體各維度應(yīng)該包含哪些內(nèi)容和指標，分析如下：

1、客戶維度。政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的對象是社會公眾，強調(diào)公眾利益、公眾權(quán)利，公眾需要和社會價值取向，相應(yīng)地本維度包含的指標應(yīng)當包括公眾滿意度、公共物品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等，體現(xiàn)以民為本的公共服務(wù)理念。

2、財務(wù)維度。財政維度，是“平衡計分卡”的基本維度。對于政府部門來說，不涉及盈利，財務(wù)維度主要指的是財政收入與支出的管理，重點是提高資源的使用效率（投入與產(chǎn)出比）。在保障提供公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，政府部門應(yīng)重點提高資金的合理利用率和收益率。可引入“成本—收益分析”，當然這里的“收益”不單強調(diào)經(jīng)濟產(chǎn)出，即GDP增加、社會就業(yè)率、投資增長率等，而應(yīng)該是社會發(fā)展的大概念，比如社會穩(wěn)定、教育水平進步、醫(yī)療保障增強、環(huán)境改善等。可以采用成本費用率、財政赤字、行政成本節(jié)約率等指標，同時加入反映教育水平、醫(yī)療水平、環(huán)境改善的指標，平衡財務(wù)指標和非財務(wù)指標，防止盲目的政績攀比。

3、內(nèi)部流程。流程涉及組織內(nèi)部管理，決定了公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。根據(jù)政府部門的特點，流程維度應(yīng)當強調(diào)轉(zhuǎn)變政府部門觀念，樹立服務(wù)社會的理念，更新內(nèi)部管理制度和方法，建立健全內(nèi)部規(guī)章制度?！靶≌?，大社會”，做到有所為有所不為。政府內(nèi)部流程的設(shè)計與選擇，要以“4E”—經(jīng)濟（economic）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）、公平（equity）為價值取向，優(yōu)化流程，提高服務(wù)質(zhì)量。相應(yīng)的測評指標可選取職責明晰度、服務(wù)流程效率、流程創(chuàng)新等作為評價指標。

4、學(xué)習(xí)與成長維度。學(xué)習(xí)與成長是組織發(fā)展的內(nèi)動力，學(xué)習(xí)和獲得成長的核心在于人。提高政府執(zhí)政水平的長久動力來自于各級公務(wù)人員的學(xué)習(xí)和成長。在政府系統(tǒng)，源于現(xiàn)有績效和晉升制度等的制囿，公務(wù)人員學(xué)習(xí)的氛圍和動力相對缺乏。政府部門應(yīng)當樹立建設(shè)學(xué)習(xí)型組織的戰(zhàn)略發(fā)展目標，重視對公務(wù)人員學(xué)習(xí)積極性、主動性的培養(yǎng)，減少其發(fā)展束縛和限制，為其學(xué)習(xí)成長創(chuàng)造條件和機會。該維度測評指標以培訓(xùn)次數(shù)、勝任率及勞動效率等為主。

“平衡計分卡”理論自提出以來，在政府部門績效管理中的應(yīng)用逐步推進，國內(nèi)外的行政實踐積累了大量的經(jīng)驗，理論研究也在進一步深入。相信隨著理論和實踐的不斷推進，BSC一定能為政府績效管理的改革提供更強大的助力，促使政府組織使命和戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。