新一輪電力體制改革方案解讀

史璐

摘 要：2015年3月中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，2015年11月國家發(fā)改委發(fā)布了6個(gè)電力體制改革配套文件，這標(biāo)志著新一輪電力體制改革全面鋪開。新一輪電改，將對(duì)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善以及電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到重大推動(dòng)作用。該文對(duì)該次電力體制改革方案的政策含義進(jìn)行詳細(xì)解讀，并對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞：新一輪 電力體制改革 電力產(chǎn)業(yè)

中圖分類號(hào)：F426 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）12（a）-0225-03

1 2002年電力體制改革及其弊端

上一輪電力體制改革始于2002年3月國務(wù)院頒布的《電力體制改革方案》，其核心“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。

“廠網(wǎng)分開”指的是重組原國家電力公司所屬的發(fā)電資產(chǎn)和電網(wǎng)資產(chǎn)，形成五大發(fā)電集團(tuán)（中國華能集團(tuán)公司、中國大唐集團(tuán)公司、中國華電集團(tuán)公司、中國國電集團(tuán)公司和中國電力投資集團(tuán)公司）和兩大電網(wǎng)公司（國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司）?！案?jìng)價(jià)上網(wǎng)”指的是包括五大發(fā)電集團(tuán)在內(nèi)的所有發(fā)電企業(yè)按照政府定價(jià)的上網(wǎng)電價(jià)，把電力售賣給電網(wǎng)公司，電網(wǎng)公司再通過其所屬的配電公司依照政府定價(jià)，把電力銷售給終端用戶。

如圖1所示，老電力體制的特點(diǎn)為：（1）輸電和配電業(yè)務(wù)一體化，共同組成電網(wǎng)公司；（2）電網(wǎng)處于電力的獨(dú)家買方和獨(dú)家賣方的市場(chǎng)地位，具有完全的市場(chǎng)勢(shì)力；（3）上網(wǎng)電價(jià)和終端電價(jià)實(shí)施政府定價(jià)，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。

2015年3月15日頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《新電改方案》）中，明確提出老電力體制具有交易機(jī)制缺失，無法形成市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，電力規(guī)劃偏差較大，新能源和可再生能源開發(fā)面臨困難等弊端。

2 2015年新一輪電力體制改革的基本框架

2.1 總體思路和改革要點(diǎn)

《新電改方案》改革總體思路為“管住中間、放開兩頭”，如圖2所示?！肮茏≈虚g”指強(qiáng)化電網(wǎng)和傳統(tǒng)配電業(yè)務(wù)的電網(wǎng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任；“放開兩頭”是指放開發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的市場(chǎng)直接交易，售電公司從發(fā)電企業(yè)市場(chǎng)化交易購買電力，再通過電力銷售市場(chǎng)賣給消費(fèi)者。

《新電改方案》的改革要點(diǎn)為“三放開”“一獨(dú)立”“三強(qiáng)化”和“深化研究”。

（1）三放開。有序放開輸電和配電環(huán)節(jié)以外的市場(chǎng)交易電價(jià)；有序引入社會(huì)資本放開配電和售電業(yè)務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入；除了公益性和調(diào)節(jié)性電力保留發(fā)用電計(jì)劃，其余電力計(jì)劃有序放開。

（2）一獨(dú)立。指電力交易機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)范和獨(dú)立?！缎码姼姆桨浮返年P(guān)鍵是電力的交易行為和電力輸配相區(qū)分，交易行為獨(dú)立于電力輸送，這是打破電網(wǎng)壟斷的基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)。

（3）三強(qiáng)化。強(qiáng)化政府監(jiān)管，強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化電力安全、高效和可靠。

（4）深化研究。深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)的研究，深化對(duì)適合我國國情的輸配體制研究。

2.2 新的電價(jià)形成機(jī)制

《新電改方案》推出的新的電價(jià)形成機(jī)制為：電網(wǎng)退出電力購銷環(huán)節(jié)，電網(wǎng)只承擔(dān)電力運(yùn)輸和配送，并收取相應(yīng)輸配電費(fèi)用即“過網(wǎng)費(fèi)”，電力交易價(jià)格由發(fā)電方和售電公司自由商定。電力價(jià)格計(jì)算公式為：

用戶購電價(jià)格=電力市場(chǎng)交易價(jià)格+輸配電價(jià)（含線損）+政府性基金

在新的電力價(jià)格形成機(jī)制下，用戶購電價(jià)格由3個(gè)方面因素決定。

（1）市場(chǎng)化的電力交易價(jià)格。

發(fā)電廠自由進(jìn)入、售電公司社會(huì)資本自由進(jìn)入，形成發(fā)電生產(chǎn)和銷售的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。消費(fèi)者再通過自由選擇，選擇售電公司購買電力。電力交易價(jià)格政府不再干預(yù)。

（2）輸配電價(jià)格（過網(wǎng)費(fèi)）由物價(jià)部門進(jìn)行管制。

輸配電價(jià)格計(jì)算公式為：輸配電價(jià)格=準(zhǔn)許成本+合理收益

準(zhǔn)許成本指電網(wǎng)的各種人力物力投入，合理收益指電網(wǎng)投資的資本收益。準(zhǔn)許成本的范圍，合理收益的計(jì)算，由物價(jià)部門負(fù)責(zé)核定。過網(wǎng)費(fèi)由物價(jià)部門分電壓等級(jí)向社會(huì)公布。

（3）政府性基金。

電力的政府性基金由公共財(cái)政部門確定。

需要注意的是，在《新電改方案》中，上述電價(jià)形成機(jī)制是針對(duì)工業(yè)、商業(yè)用電而言，對(duì)于居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)用電，將繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。

2.3 新電改配套文件的進(jìn)一步政策

《新電改方案》的6個(gè)配套文件①，對(duì)電改的實(shí)施做了進(jìn)一步說明，其要點(diǎn)包括如下內(nèi)容。

2.3.1 電力交易機(jī)構(gòu)

電力交易機(jī)構(gòu)是為市場(chǎng)服務(wù)、接受政府監(jiān)管的非營利組織。

電力交易機(jī)構(gòu)的組織形式有：（1）公司制交易機(jī)構(gòu)（由電網(wǎng)控股、第三方機(jī)構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場(chǎng)主體參股）；（2）電網(wǎng)子公司交易機(jī)構(gòu)；（3）會(huì)員制交易機(jī)構(gòu)（由市場(chǎng)主體按照相關(guān)規(guī)則組建）。

電力交易機(jī)構(gòu)可分為區(qū)域交易機(jī)構(gòu)和省（區(qū)市）交易機(jī)構(gòu)。（1）區(qū)域交易機(jī)構(gòu)包括北京電力交易中心（依托國家電網(wǎng)組建）和廣州電力交易中心（依托南方電網(wǎng)公司組建）；（2）各?。▍^(qū)市）均可組建電力交易機(jī)構(gòu)。例如上海在電改試點(diǎn)方案中建立上海電力交易中心。各交易機(jī)構(gòu)和交易市場(chǎng)不是孤立存在的，政策力求推動(dòng)交易市場(chǎng)間的融合。

2.3.2 售電公司

售電公司向社會(huì)資本完全開放。發(fā)電公司及其他社會(huì)資本均可投資成立售電公司。擁有分布式電源的用戶，供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)，節(jié)能服務(wù)公司等均可從事市場(chǎng)化售電業(yè)務(wù)。

售電公司分3類：（1）電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；（2）社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司；（3）獨(dú)立的售電公司，不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù)。

售電業(yè)務(wù)達(dá)成完全競(jìng)爭(zhēng)格局。電改配套文件要求，同一個(gè)營業(yè)區(qū)可以有多個(gè)售電公司（只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)的售電公司提供保底供電服務(wù)），同一售電公司可以在多個(gè)區(qū)域售電。

2.3.3 社會(huì)責(zé)任

電改配套文件提供了兩項(xiàng)重要的社會(huì)責(zé)任保障制度。

（1）優(yōu)先購電制度，用以保障無議價(jià)能力的用戶用電。農(nóng)業(yè)用電、重要的公用和公益事業(yè)用電、居民生活用電，按照政府定價(jià)優(yōu)先購買、優(yōu)先保障，不參與限電。

（2）優(yōu)先發(fā)電制度，用以保障清潔能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)。納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源優(yōu)先發(fā)電，按照政府定價(jià)優(yōu)先出售電力電量。為保障電網(wǎng)的運(yùn)營安全，調(diào)峰調(diào)頻電量也納入到優(yōu)先發(fā)電制度中。

2.3.4 電力市場(chǎng)體系建設(shè)

對(duì)于原有的發(fā)電和用電計(jì)劃逐步削減，競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)不斷擴(kuò)大，直接參與交易的市場(chǎng)主體范圍和交易規(guī)模逐步擴(kuò)大。逐步建立跨省、跨區(qū)電力交易機(jī)制。

整個(gè)電力市場(chǎng)由中長(zhǎng)期市場(chǎng)和現(xiàn)貨市場(chǎng)構(gòu)成。中長(zhǎng)期市場(chǎng)交易日以上電能量交易（年、季、月、周）?，F(xiàn)貨市場(chǎng)主要開展日前、日內(nèi)、實(shí)時(shí)電能量交易。

未來逐步探索開展電力期貨交易、電力容量市場(chǎng)交易和電力衍生品交易。

3 新一輪電力體制改革帶來的電力產(chǎn)業(yè)新格局

自2016年以來，新一輪電力體制改革在各省逐步落地，截止到2016年10月國家發(fā)改委表示，全國21個(gè)省市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已經(jīng)開展電力體制改革試點(diǎn)。以改革促發(fā)展、釋放改革紅利，是中共十八大以來我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本戰(zhàn)略。隨著新一輪電力體制改革的全面實(shí)施，電力產(chǎn)業(yè)將出現(xiàn)重大變革。

3.1 電網(wǎng)回歸社會(huì)責(zé)任本位

新一輪電改，把電網(wǎng)從買電、賣電的電力經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾碾娏\(yùn)輸者。而輸配電價(jià)格也是有明確的規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管的。這無疑使得電網(wǎng)回歸公益的本位，電網(wǎng)將更加注重電力傳送的安全、高效，注重對(duì)電網(wǎng)更新改造和科技研發(fā)。

電網(wǎng)回歸公益使得發(fā)電側(cè)的利潤(rùn)得以釋放，電力終端價(jià)格也不再受到電網(wǎng)利潤(rùn)的推高，大企業(yè)用戶可以直接向發(fā)電廠購電，整個(gè)電力行業(yè)的利潤(rùn)分配得以改善，形成新的產(chǎn)業(yè)激勵(lì)機(jī)制。

3.2 發(fā)電側(cè)資源配置得以優(yōu)化

在傳統(tǒng)體制下，發(fā)電廠設(shè)在哪里、裝機(jī)容量多少、上網(wǎng)電價(jià)高低，都受到電網(wǎng)和相關(guān)政府部門管制，發(fā)電資源的配置充滿了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。這導(dǎo)致發(fā)電側(cè)資源長(zhǎng)期得不到優(yōu)化配置，一些地方發(fā)電量嚴(yán)重不足；而另一些地方卻出現(xiàn)發(fā)電容量空轉(zhuǎn)和風(fēng)力發(fā)電棄風(fēng)的現(xiàn)象。

《新電改方案》的重大意義在于，發(fā)電企業(yè)可以自行選擇銷售目標(biāo)，只要在發(fā)電成本的基礎(chǔ)上，加上過網(wǎng)費(fèi)和政府基金，如果能有利潤(rùn)就可以發(fā)電。發(fā)電企業(yè)甚至可以自己成立電力銷售公司賣自己的電。在這種格局下，發(fā)電側(cè)擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的桎梏，優(yōu)化了我國電力裝機(jī)容量的區(qū)域配置，提高電力資產(chǎn)的效率。

3.3 售電側(cè)成為社會(huì)資本新舞臺(tái)

《新電改方案》徹底打破供電局獨(dú)家壟斷銷售電力的格局，一方面允許社會(huì)資本投資增量配電業(yè)務(wù)；另一方面售電公司準(zhǔn)入幾乎市場(chǎng)化。在這種背景下售電側(cè)將迎來大量社會(huì)資本進(jìn)入。例如，截止到2016年9月重慶市審批和公示了共8家新進(jìn)入的售電企業(yè)，其中3家是國資背景，這8家企業(yè)的平均注冊(cè)資本在2億元左右。

社會(huì)資本進(jìn)入售電側(cè)會(huì)全面激活售電服務(wù)市場(chǎng)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智慧電力等技術(shù)革新售電服務(wù)，使得電力產(chǎn)業(yè)的服務(wù)屬性得以提升。

3.4 綠色電力能源獲得制度性支持

風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電成為我國急需大力發(fā)展的綠色電力能源。在傳統(tǒng)電力體制下，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電企業(yè)由于沒有銷售權(quán)，只能把電賣給電網(wǎng)，行業(yè)發(fā)展必定受到制約。

《新電改方案》一方面賦予了綠色電力企業(yè)銷售自主權(quán)，無疑提升了其資產(chǎn)價(jià)值；另一方面，保障清潔能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)的優(yōu)先發(fā)電制度，從交易規(guī)則上支持綠色電力，確保綠色電力盡產(chǎn)盡銷。2017年全國碳交易市場(chǎng)建設(shè)將全面啟動(dòng)，綠色電力企業(yè)不僅可以在電力市場(chǎng)上獲取電力銷售收入，同時(shí)可以銷售碳排放指標(biāo)獲取收益，從而迎來跨越式發(fā)展的機(jī)遇。

參考文獻(xiàn)

[1] 周一粟，王丹.試論國際電力體制改革經(jīng)驗(yàn)與對(duì)我國電力體制改革的啟發(fā)[J].改革與開放，2013（10）：28-29.

[2] 丁軍策.新一輪電力體制改革對(duì)調(diào)度計(jì)劃管理影響分析[J].廣東電力，2016，29（6）：1-4.

[3] 楊寧.關(guān)于深化中國電力體制改革的幾點(diǎn)思考[J].企業(yè)改革與管理，2015（12）：194.

注釋

①這6份文件包括《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》。