政府?dāng)?shù)據(jù)開放新思路

黃罡

與其糾結(jié)難以繞開的挑戰(zhàn)，不如回歸到技術(shù)層面。

今年年初，貴陽在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域又有一項(xiàng)新進(jìn)展——政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)正式上線運(yùn)行。雖然不是全國最早的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，但貴陽政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的搭建過程，卻為政府的數(shù)據(jù)資源開放共享平臺(tái)建設(shè)如何突破瓶頸，提供了一條新思路。

數(shù)據(jù)開放挑戰(zhàn)

解讀貴陽案例前，先來看看政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享的瓶頸。

目前大數(shù)據(jù)領(lǐng)域已經(jīng)形成一個(gè)共識(shí)，在中國當(dāng)下所存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)中，中央政府各部門、地方政府以及履行公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)與企業(yè)所占據(jù)的1/3數(shù)據(jù)，是所有信息當(dāng)中質(zhì)量最高的，這是由政府社會(huì)管理職能所決定的。這部分?jǐn)?shù)據(jù)的開放，不僅能夠有效提升社會(huì)運(yùn)行效率，還能激發(fā)出巨大的商業(yè)價(jià)值。

國家已經(jīng)充分意識(shí)到大數(shù)據(jù)的價(jià)值和政務(wù)數(shù)據(jù)開放的重要性，并推出了一系列的政策舉措。2015年9月，國務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡稱綱要），首次在國家層面提出了“公共數(shù)據(jù)資源開放”的概念，將政府?dāng)?shù)據(jù)開放列為了中國大數(shù)據(jù)發(fā)展的十大關(guān)鍵工程。與此同時(shí)，綱要還明確了要在2017年底前形成跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用格局，2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)。

從實(shí)際情況來看，在國家戰(zhàn)略的推動(dòng)下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)，各級(jí)政府在規(guī)劃社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藍(lán)圖中，都將大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略放在了極為重要的層面。目前，全國已經(jīng)有23個(gè)省市出臺(tái)了74項(xiàng)與大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)的政策，上海、北京、廣州、貴州等10余個(gè)省市建設(shè)了專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站和平臺(tái)。

雖然取得了一定成績，但挑戰(zhàn)也顯而易見。

最顯著的是建設(shè)國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的人力和時(shí)間成本。北大軟件研究所曾經(jīng)對神州數(shù)碼、中軟、東軟等有資質(zhì)的信息系統(tǒng)開發(fā)廠商進(jìn)行過調(diào)研，得出的結(jié)論是一個(gè)孤島式的政府信息系統(tǒng)要將它開放共享，人力成本一般是1000人/天。如果放大到全國至少10萬個(gè)以上政府信息系統(tǒng)，全部開放共享則至少需要1億人/天。

再進(jìn)一步的調(diào)研結(jié)論是，以綱要提出的“2018年底前建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺(tái)”為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如果要利用1億人/天的人力成本實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放，需要20萬名中高端軟件工程師。且不說現(xiàn)有中高端軟件工程師數(shù)量緊俏，即使是普通的軟件開發(fā)人員，我國每年也還有30萬-40萬的缺口。

時(shí)間和人才問題只是表面的困難，當(dāng)前更深層次的挑戰(zhàn)在于，由于長期以來，政府各政務(wù)部門根據(jù)自身職能自行主導(dǎo)建立各類職能系統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和數(shù)據(jù)核準(zhǔn)，致使政務(wù)數(shù)據(jù)源分散、數(shù)據(jù)相對割裂、數(shù)據(jù)格式各異、應(yīng)用及服務(wù)碎片化，無法準(zhǔn)確掌握全局?jǐn)?shù)據(jù)資產(chǎn)狀況。

這就導(dǎo)致在進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化梳理工作中，往往需上級(jí)單位統(tǒng)籌下屬各委辦局，通過行政命令方式協(xié)調(diào)各單位信息部門、職能部門以及不同的系統(tǒng)開發(fā)廠家高度配合，進(jìn)行人工數(shù)據(jù)分析、匹配及整合。協(xié)調(diào)難度大、成本高、耗時(shí)耗力、難以推進(jìn)且數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)性較低、可用性不高。

甚至隨著數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值逐漸得到認(rèn)可，某些政府部門和公共機(jī)構(gòu)把自己掌握和獲取的數(shù)據(jù)作為自己利益和權(quán)力的一部分，看成是私有財(cái)產(chǎn)不愿共享開放，搞部門保護(hù)，導(dǎo)致各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)融合難度進(jìn)一步加大。

除了這些主觀因素之外，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享過程中，同樣還涉及到諸多客觀存在的實(shí)質(zhì)性的問題，特別是相關(guān)法律問題，比如隱私保護(hù)問題、信息安全問題以及各個(gè)部門信息立法的問題，等等。

換一種思路

作為全國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先行城市，貴陽同樣也面臨這些打破信息孤島實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域的時(shí)間和人力成本挑戰(zhàn)以及溝通協(xié)調(diào)難題，但從2016年底開始梳理政府各部門的數(shù)據(jù)資源目錄，到2017年初政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)上線，短短一個(gè)月時(shí)間，就完成了首批634個(gè)數(shù)據(jù)集以及101個(gè)API（程序編程接口）資源的開放工作，基本涵蓋貴陽市級(jí)所有政府部門及相關(guān)直屬事業(yè)單位共50余個(gè)部門，進(jìn)度和速度可謂驚人。

貴陽市解決上述諸多挑戰(zhàn)一個(gè)重要的思路，就是與其糾結(jié)這些難以繞開的挑戰(zhàn)，不如回歸到技術(shù)層面，從網(wǎng)絡(luò)層面將此前各個(gè)信息孤島的網(wǎng)絡(luò)體系變成開放自適應(yīng)的體系。

以數(shù)據(jù)開放貢獻(xiàn)第一步所需要的數(shù)據(jù)資源目錄梳理和對接為例，2016年12月，貴陽市啟動(dòng)燕云DAAS實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)化解決方案在貴陽市政府試點(diǎn)應(yīng)用，建立貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄管理與服務(wù)系統(tǒng)，對住建局、人社局、衛(wèi)計(jì)委、工商局、公安局5家試點(diǎn)單位進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄梳理及納入系統(tǒng)。

整個(gè)過程通過3個(gè)工作組，合計(jì)5人，用5天時(shí)間就完成了5家試點(diǎn)單位共計(jì)19個(gè)系統(tǒng)836個(gè)功能數(shù)據(jù)項(xiàng)梳理，生成“委辦局-業(yè)務(wù)系統(tǒng)-功能數(shù)據(jù)項(xiàng)清單”，并對其中162個(gè)主要業(yè)務(wù)功能數(shù)據(jù)項(xiàng)進(jìn)行API接口生成。

因?yàn)槭菑募夹g(shù)層面用自動(dòng)化的網(wǎng)絡(luò)分析工具完成整個(gè)生成過程，所以不需要政務(wù)信息系統(tǒng)的原開發(fā)商的完全配合，不需要業(yè)務(wù)人員配合完成數(shù)據(jù)與系統(tǒng)的匹配、也不需要政府部門導(dǎo)出數(shù)據(jù)庫核心數(shù)據(jù)，只需要業(yè)務(wù)部門授權(quán)系統(tǒng)界面賬戶密碼訪問權(quán)限，就能通過生成的API接口活化生成數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)字典并納入數(shù)據(jù)目錄管理與服務(wù)系統(tǒng)，再通過可視化系統(tǒng)對外提供政府?dāng)?shù)據(jù)資源的目錄查詢功能及數(shù)據(jù)資源管理功能。

更為通俗的解釋，即相當(dāng)于在獲得許可的前提下，給各個(gè)政務(wù)部門和相關(guān)單位的數(shù)據(jù)庫接入一根管道，在保證安全的基礎(chǔ)上，利用這根管道跨部門獲取所需數(shù)據(jù)，進(jìn)而生成數(shù)據(jù)資源目錄。

從貴陽的實(shí)踐來看，這種“索引管道式”的數(shù)據(jù)共享交換方法，不僅繞開了各類障礙，還解決了現(xiàn)階段全量政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄梳理過程中“有什么、在哪里”的問題，為下一步數(shù)據(jù)清洗加工脫敏脫密和數(shù)據(jù)開放共享奠定一定的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，貴陽的這種技術(shù)解決思路想要實(shí)施，仍然有一個(gè)重要前提，即地方政府部門的觀念轉(zhuǎn)化和決策推動(dòng)，這又回到了問題的根本，改革的一大難點(diǎn)在于思想觀念的轉(zhuǎn)變。貴陽能夠走出這一步，其他一些地方政府，是否有勇氣和決心去挖掘這樣一座座沉睡的數(shù)據(jù)礦山？