完善國(guó)庫(kù)制度體系的思考與建議

張高希

摘 要：完備的國(guó)庫(kù)制度體系是央行履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)的重要保障。庫(kù)款的收納和支撥涉及部門(mén)廣，業(yè)務(wù)種類(lèi)多，規(guī)章制度紛繁復(fù)雜。本文從經(jīng)理國(guó)庫(kù)需調(diào)整和規(guī)范有關(guān)部門(mén)關(guān)系著眼，分析現(xiàn)有國(guó)庫(kù)制度體系中存在的問(wèn)題，分層次和類(lèi)別提出完善國(guó)庫(kù)制度體系的建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)；制度；建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2016（12）-0075-03

隨著新《預(yù)算法》2015年起的正式實(shí)施，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)這項(xiàng)制度安排，得到了再次確認(rèn)，為人民銀行進(jìn)一步做好國(guó)庫(kù)經(jīng)理工作提供了法律保障。但隨著財(cái)政金融體制的改革發(fā)展和央行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和發(fā)展，現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度體系逐漸暴露出一些問(wèn)題和不足，進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)制度體系，使其適應(yīng)形勢(shì)變化，對(duì)央行履行國(guó)庫(kù)經(jīng)理職責(zé)顯得尤為重要。

一、國(guó)庫(kù)制度體系中需處理好的幾個(gè)關(guān)系

（一）處理好央行與財(cái)政部門(mén)的關(guān)系

人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，組織辦理財(cái)政預(yù)算收入的收納、劃分、留解、退付和財(cái)政預(yù)算支出的撥付等業(yè)務(wù)。在這個(gè)過(guò)程中需要明確幾個(gè)問(wèn)題，首先，財(cái)政庫(kù)款的支配權(quán)屬于財(cái)政部門(mén)，其他任何部門(mén)都無(wú)權(quán)干涉。第二，央行對(duì)于財(cái)政資金的監(jiān)督體現(xiàn)在核算業(yè)務(wù)中，即對(duì)于不符合國(guó)家預(yù)算和有關(guān)制度規(guī)定的預(yù)算資金收支，對(duì)于不符合業(yè)務(wù)核算制度規(guī)范的業(yè)務(wù)辦理，央行國(guó)庫(kù)部門(mén)有權(quán)拒絕辦理。在經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作中，既要加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作，發(fā)揮人民銀行監(jiān)督作用，又要順應(yīng)財(cái)稅體制改革，做好服務(wù)政府、服務(wù)財(cái)政部門(mén)的相關(guān)工作。

（二）處理好財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位關(guān)系

財(cái)政部門(mén)按國(guó)家預(yù)算支出的項(xiàng)目和進(jìn)度給預(yù)算單位撥付資金，可以認(rèn)為是按公眾的需要供給公共產(chǎn)品。然而這種供給方式是價(jià)值形態(tài)的供給，而不是實(shí)物供給。預(yù)算支出能否轉(zhuǎn)化成最終的公共產(chǎn)品還依賴(lài)于預(yù)算單位是否按財(cái)政部門(mén)的指令花錢(qián)、行事。以前在實(shí)際工作中這一問(wèn)題難以得到很好的解決。財(cái)政資金到預(yù)算單位后，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)被挪用或不知去向的情況，預(yù)算計(jì)劃沒(méi)有被很好的執(zhí)行。因此為了解決這一問(wèn)題，需有制度進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)今國(guó)庫(kù)制度中采取零余額賬戶(hù)的方法控制預(yù)算單位的用款，采取支付直達(dá)的方法控制財(cái)政資金的去向，使預(yù)算單位不按財(cái)政部門(mén)預(yù)算計(jì)劃行事的情況大為改觀。

（三）處理好國(guó)庫(kù)資金狀況與信息反映的關(guān)系

國(guó)庫(kù)資金收入和支出，特別是支出信息得到及時(shí)充分反映，有利于政府掌握財(cái)政資金的整體情況，有利于為政府制定恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)決策提供重要依據(jù)。財(cái)政預(yù)算收入和支出的過(guò)程中，中間的環(huán)節(jié)越少，財(cái)政預(yù)算收入入庫(kù)速度和預(yù)算支出撥付到達(dá)速度越快，越有利于財(cái)政部門(mén)準(zhǔn)確及時(shí)地把握財(cái)政資金的“來(lái)龍去脈”?，F(xiàn)階段，信息傳遞緩慢、信息不對(duì)稱(chēng)和信息失真等現(xiàn)象在有關(guān)部門(mén)和單位不同程度的存在著，一定程度上影響財(cái)政政策和政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如何處理好國(guó)庫(kù)資金信息的傳遞，如何及時(shí)、準(zhǔn)確、全面反映國(guó)庫(kù)資金信息是現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度設(shè)計(jì)中需考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度中存在的缺陷及問(wèn)題

（一）央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能的法規(guī)制度不配套，國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能較弱

一是未明確地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理的法律地位。新《預(yù)算法》明確了中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理，但規(guī)定“地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定辦理”，這給地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)辦理是否仍是經(jīng)理性質(zhì)帶來(lái)不確定性。二是關(guān)于國(guó)庫(kù)行使監(jiān)督權(quán)的法律法規(guī)不健全。新《預(yù)算法》雖明確央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)體制，卻未明確賦予央行在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督權(quán)限。央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)與權(quán)限，局限于《國(guó)家金庫(kù)條例》及《國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》中有關(guān)條文，出臺(tái)時(shí)間較早，僅籠統(tǒng)規(guī)定國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算收入入庫(kù)、庫(kù)款支撥、退庫(kù)等有一定的監(jiān)督權(quán)，而對(duì)于入庫(kù)過(guò)程中發(fā)生的虛增收入、延壓庫(kù)款等違規(guī)情況，未有明確的處理措施。三是不能及時(shí)反映國(guó)庫(kù)監(jiān)管的新變化、新要求，對(duì)國(guó)庫(kù)部門(mén)監(jiān)管地位的規(guī)定不明確，國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能難以發(fā)揮。

（二）國(guó)庫(kù)規(guī)章制度及操作規(guī)程未能涵蓋國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的全過(guò)程，不能完全滿足國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展

隨著國(guó)庫(kù)服務(wù)對(duì)象的不斷拓寬，除了財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等征收機(jī)關(guān)以外，正逐漸向行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位甚至納稅個(gè)人擴(kuò)展。但現(xiàn)有的一些國(guó)庫(kù)制度規(guī)章和操作規(guī)程未對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的全過(guò)程予以規(guī)定。如雖然出臺(tái)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》等辦法，但對(duì)商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)監(jiān)管的具體內(nèi)容和方式，尚未有明確的規(guī)定。不同部門(mén)頒布的規(guī)定之間，同一部門(mén)不同時(shí)間發(fā)布的規(guī)定，存在著不一致的情況。在一定程度上阻礙了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的開(kāi)展，規(guī)章制度的建設(shè)滯后于當(dāng)前國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。

（三）在國(guó)庫(kù)改革和創(chuàng)新業(yè)務(wù)上法規(guī)制度有待建立和完善

首先，如在國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)方面，由于目前絕大部分采取商業(yè)銀行代理支付模式，即由商業(yè)銀行代理行先行墊付資金，隨后再向人民銀行國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算，只要商業(yè)銀行清算資金與額度清算單一致，國(guó)庫(kù)即行劃撥資金，因缺乏有關(guān)法規(guī)制度的支撐，國(guó)庫(kù)部門(mén)無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，存在一定違規(guī)支付風(fēng)險(xiǎn)。其次，近年來(lái)地方一些國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，辦理了社保基金、工會(huì)經(jīng)費(fèi)征繳及多項(xiàng)直接支付業(yè)務(wù)?；鶎訃?guó)庫(kù)自行摸索建立業(yè)務(wù)管理辦法，相關(guān)制度流程不甚一致，創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一制度保障，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。三是在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度之后，為提升國(guó)庫(kù)資金的效益，開(kāi)展了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，但在如何豐富國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作方式，保障國(guó)庫(kù)資金安全方面，相關(guān)制度亟待建立和完善。

（四） 有關(guān)國(guó)庫(kù)制度流程對(duì)業(yè)務(wù)指導(dǎo)針對(duì)性不強(qiáng)，可操作性仍顯欠缺

如在有關(guān)退庫(kù)方面，《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》雖然有相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中，由于退庫(kù)業(yè)務(wù)涉及部門(mén)多，出臺(tái)涉及退庫(kù)文件的部門(mén)也較多，以及在橫向聯(lián)網(wǎng)條件下進(jìn)行退庫(kù)審核等情況，使得退庫(kù)處理程序和手續(xù)都較復(fù)雜，業(yè)務(wù)操作中仍感依據(jù)有所欠缺和不便。業(yè)務(wù)操作方面，現(xiàn)行的《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，發(fā)揮著具體指導(dǎo)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作和國(guó)庫(kù)資金清算的作用，但在涉及商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)方面，國(guó)庫(kù)集中支付、電子繳稅等信息管理方面，有些地方規(guī)定簡(jiǎn)化不細(xì)致，有些地方規(guī)定不明確，業(yè)務(wù)操作指導(dǎo)的針對(duì)性不強(qiáng)。

（五）部分制度制訂時(shí)缺乏統(tǒng)籌，存在交叉重復(fù)和表述不一致

如《國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定：預(yù)算支出，一律憑各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)的撥款憑證，經(jīng)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一辦理?yè)芨叮c現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付制度和做法顯然不一致；另外，《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)操作規(guī)程》、《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》等業(yè)務(wù)管理制度辦法中，和《國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》、《國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作指引》等監(jiān)管辦法中也存在著表述不盡一致的情況。這些制度辦法和其他諸如《中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》等一些制度辦法中也存在一定的交叉和重復(fù)。給相關(guān)業(yè)務(wù)的開(kāi)展帶來(lái)一定困惑和不便。

三、完善國(guó)庫(kù)制度體系的思路及建議

（一）完善國(guó)庫(kù)制度體系法律法規(guī)，理順財(cái)稅庫(kù)銀關(guān)系

健全的法律法規(guī)是央行履行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)的重要保障。首先，在《中國(guó)人民銀行法》和新《預(yù)算法》的基礎(chǔ)上，作為下位法的《預(yù)算法實(shí)施條例》應(yīng)充分體現(xiàn)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度精神，應(yīng)對(duì)以下國(guó)庫(kù)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確：一是地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)經(jīng)理， 二是國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政存款的開(kāi)戶(hù)和財(cái)政庫(kù)款支撥的核算監(jiān)督，三是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理等。其次，適時(shí)修訂《國(guó)家金庫(kù)條例》，細(xì)化國(guó)庫(kù)職責(zé)與權(quán)限。進(jìn)一步理順財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、國(guó)庫(kù)代理銀行的關(guān)系。構(gòu)建制度框架體系，要以加快庫(kù)款（稅款）準(zhǔn)確、及時(shí)入庫(kù)，庫(kù)款資金安全，預(yù)算撥款撥付快速，撥款使用正確合理為主線，充分考慮財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)體制狀況和業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，合理劃分職責(zé)權(quán)限，使制度體系具有全面性、針對(duì)性、可操作性和前瞻性，較好地為財(cái)稅部門(mén)服務(wù)，為人民銀行履行國(guó)庫(kù)經(jīng)理職責(zé)服務(wù)。

（二）對(duì)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)各類(lèi)制度進(jìn)行梳理完善

應(yīng)在國(guó)庫(kù)制度體系框架內(nèi)，分類(lèi)別制訂完善業(yè)務(wù)規(guī)章，一是完善國(guó)庫(kù)基本制度，如國(guó)庫(kù)收支方面，推行非稅收入直接繳庫(kù)，減少非稅收入收繳中間環(huán)節(jié)及資金的沉淀時(shí)間；支出可改為人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理財(cái)政直接支付和授權(quán)支付，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)將資金直接支付到收款人賬戶(hù)。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方面，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定完善相關(guān)辦法，促進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)范發(fā)展。二是完善國(guó)庫(kù)綜合管理制度。包括國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理及人員管理制度、國(guó)庫(kù)崗位設(shè)置及崗位責(zé)任制度、國(guó)庫(kù)計(jì)算機(jī)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理制度、國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析制度等制度。三是完善國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作規(guī)程等業(yè)務(wù)管理制度。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作規(guī)程依據(jù)有關(guān)制度制定，著眼于業(yè)務(wù)操作實(shí)際，包括國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算和國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析等方面。四是完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理制度。國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理要把國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范作為重中之重，從操作風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等方面考慮，強(qiáng)化對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)事前、事中、事后三個(gè)階段的監(jiān)督管理，有效加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部監(jiān)控與外部監(jiān)督的相互結(jié)合。

（三）完善國(guó)庫(kù)制度的執(zhí)行和評(píng)估體系

定期對(duì)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度體系的科學(xué)性和有效性進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，充分考慮國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展，以及國(guó)庫(kù)電子化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，及時(shí)修訂相關(guān)制度，并以制度形式加以固定。要將制度執(zhí)行作為國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的重要一環(huán)，大力強(qiáng)化制度落實(shí)。通過(guò)檢查、考核、跟蹤問(wèn)責(zé)等方式，確保各項(xiàng)制度執(zhí)行到位。通過(guò)建立科學(xué)高效的內(nèi)控管理機(jī)制，提高國(guó)庫(kù)制度的執(zhí)行力，促進(jìn)國(guó)庫(kù)工作上臺(tái)階，金融服務(wù)水平上檔次，保障人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)工作任務(wù)的圓滿完成。

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The Reflection and Suggestion on Perfecting the State Treasury System

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC，Xian Shaanxi 710075）

Abstract：A complete state treasury system is the important guarantee for the central bank to fulfill the responsibilities of managing the state treasury. The state treasury business involves many departments， and there are various and complicated regulations. From the perspective that managing the state treasury needs to adjust and standardize the relationship among relevant departments， the paper analyzes the existing problems in current state treasury system， and puts forward suggestions on perfecting the state treasury system from different levels and categories.

Keywords： the state treasury； system； suggestion

責(zé)任編輯、校對(duì)：王紅莉