制度變遷視角下高效審批的實現(xiàn)路徑與風(fēng)險規(guī)避
——基于浙江KQ區(qū)經(jīng)驗的分析

□鐘堅龍 施關(guān)根 李 華

(中共紹興市柯橋區(qū)委黨校，浙江 紹興 312030)

制度變遷視角下高效審批的實現(xiàn)路徑與風(fēng)險規(guī)避
——基于浙江KQ區(qū)經(jīng)驗的分析

□鐘堅龍 施關(guān)根 李 華

(中共紹興市柯橋區(qū)委黨校，浙江 紹興 312030)

在向小政府、大社會發(fā)展進(jìn)程中，各級政府尤為重視行政審批制度改革，不斷探索高效審批創(chuàng)新路徑，縮短行政審批時間。在地方政府簡政放權(quán)、行政審批制度變遷背景下，可通過加速審批、優(yōu)化審批、流程重組、轉(zhuǎn)化審批四個途徑來創(chuàng)新。本文以浙北KQ區(qū)近年實施的高效審批50天全流程省級試點(diǎn)為例，對其把行政審批時間壓縮到50天的制度創(chuàng)新舉措進(jìn)行了探討，并對地方政府如何規(guī)避 “改革實踐探索的合法性不足”的風(fēng)險、“配套制度建設(shè)滯后”的風(fēng)險、“改革成果難以固化”的風(fēng)險提出了對策建議。

制度變遷；高效審批；風(fēng)險規(guī)避

中國在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，中國特色社會主義制度的探索是個艱難的過程。伴隨著社會和市場經(jīng)濟(jì)的成熟和發(fā)展，制度建設(shè)也在不斷推進(jìn)，人民代表大會制度、民主協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，以及操作層面的戶籍制度、社會救助制度、行政審批制度，都是在不斷地通過制度改革去適應(yīng)社會發(fā)展。因此，制度變遷過程如何發(fā)生，制度改革如何更好適應(yīng)社會、市場發(fā)展，成為學(xué)者們研究的重點(diǎn)。特別是行政審批制度改革，早期的行政審批制度阻礙了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“審批難、審批慢、審批長”的審批狀況長期受到企業(yè)詬病。因此，從2001年國務(wù)院開始行政審批改革，到十八屆三中全會明確提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”，中央不斷把權(quán)力下放。與此同時，地方政府也在審批體制、審批流程、審批監(jiān)管、審批事項等方面不斷推出改革措施。

學(xué)者們從理論和實證層面對國內(nèi)行政審批制度進(jìn)行審視和總結(jié)。中國行政管理學(xué)會課題組認(rèn)為國際上英國文化運(yùn)動模式、澳大利亞公私伙伴關(guān)系模式、美國績效評估模式、加拿大等效授權(quán)模式四國的行政審批模式，對我國行政審批改革有所啟示；[1]實證層面，查志剛認(rèn)為我國行政審批的環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、時限、監(jiān)督、信息共享、檔案整理等維度存在問題，[2]黎軍認(rèn)為全國行政審批改革地方政府的創(chuàng)新舉措包括審批體制、審批流程、審批監(jiān)督、審批標(biāo)準(zhǔn)化、審批事項五個維度，并且在地方自主權(quán)、立法滯后、制度脫節(jié)、可持續(xù)性四個方面存在改革困境。[3]

但以上研究或其研究結(jié)論，主要關(guān)注宏觀層次的行政審批改革，比如模式、結(jié)構(gòu)、問題等，較為靜態(tài)地呈現(xiàn)各地行政審批改革舉措。動態(tài)地呈現(xiàn)地方政府如何進(jìn)行行政審批制度改革的案例研究同樣具有重要意義，包括改革的背景、改革的主體、改革的舉措、改革的實現(xiàn)路徑、改革成效等一個完整的改革過程。在這個過程中，政府如何圍繞自身、市場和企業(yè)利益實行改革，如何產(chǎn)生改革動力，如何推動制度變遷，如何化解改革危機(jī)等，這些問題能夠呈現(xiàn)制度變遷中政府的角色和作用?；诖?，本文試圖呈現(xiàn)一個浙江省“企業(yè)投資項目高效審批50天全流程省級試點(diǎn)”的案例分析，探索地方政府如何實現(xiàn)高效審批以及規(guī)避改革的各種風(fēng)險。

一、分析視角與研究方法

(一)制度變遷與制度創(chuàng)新：改革背景

制度變遷主要是指一種制度在一定時間范圍內(nèi)是否發(fā)生變化的程度[4]，當(dāng)然，既包括進(jìn)步也包括后退。而在變遷方式上，林毅夫概括出了經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。[5]P384在變遷的主體上，王國勤在研究中發(fā)現(xiàn)地方制度變遷實際上是黨、國家和社會互動的制度結(jié)構(gòu)構(gòu)成了制度變遷的制約性條件，從而提供了特定的動力機(jī)制。[6]在變遷的過程研究上，中國行政管理學(xué)會課題組總結(jié)了發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，為促進(jìn)中國行政審批制度改革逐步法制化、綜合化、規(guī)范化、專業(yè)化提供了參考。[1]目前制度變遷領(lǐng)域的研究多是從國家層面結(jié)合多個地方特色制度變遷進(jìn)行的宏觀梳理，而缺少以某個地方制度變遷進(jìn)程為案例分析的研究。

制度創(chuàng)新是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況對已有制度進(jìn)行的改革，是生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，是制度變遷的拐點(diǎn)。制度創(chuàng)新的兩種模式，一種是政府主導(dǎo)，嚴(yán)漢平等在研究中指出三種制度創(chuàng)新的主體，在啟動期、開發(fā)期、發(fā)展期的制度創(chuàng)新主體分別應(yīng)該是宏觀主體、中觀主體和微觀主體，[7]目前我國正處于深化改革這一發(fā)展階段，地方政府的制度創(chuàng)新更值得重視和推廣；另一種是市場和企業(yè)倒逼，許經(jīng)勇在研究中發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)的發(fā)展中遇到的制度障礙，是地方政府制度創(chuàng)新的緊迫任務(wù)，[8]也是地方制度創(chuàng)新的重要力量。目前在制度創(chuàng)新研究中，研究某個制度創(chuàng)新案例的背景、舉措的較少。本文旨在制度變遷視角下，探索地方政府如何創(chuàng)新行政審批制度，如何規(guī)避制度創(chuàng)新的風(fēng)險。

(二)企業(yè)型政府治理模式：改革思路

美國政治學(xué)家蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了企業(yè)型的政府治理模式，這種治理理念認(rèn)為政府要相信市場作為分配社會資源的機(jī)制的效率，并提出了市場化的治理理念，政府建立的制度要基于相信市場能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理。[9]市場型的治理模式的核心理念是打破已有的計劃限制，主張政府權(quán)力分散，政府管理引入私人部門管理思維和管理方式，決策采取內(nèi)部市場和市場激勵的方式?jīng)Q定，公共利益具有低成本和高效率的特征。[10]已有研究多是從理論層面對治理模式進(jìn)行可行性探討，案例研究方面探討企業(yè)管理型模式的較少。

(三)問題與資料收集

本研究案例對象是浙江KQ區(qū)近3年實施的行政審批改革措施。浙江KQ區(qū)是“托在一塊布”上的城市，紡織業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)，民營企業(yè)資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絕對力量，因此，行政審批改革的效率影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。KQ區(qū)行政審批改革始于2012年4月份推行的“模擬審批制度”，充分體現(xiàn)了KQ區(qū)政府主動對行政審批制度改革的主動性，并由此拉開了高效行政審批的改革序幕。從2013年開始，KQ區(qū)先后進(jìn)行了“企業(yè)投資項目高效審批100天全流程省級試點(diǎn)”、“核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目不再審批省級試點(diǎn)”、“非獨(dú)立選址項目不再審批省級試點(diǎn)”等多項全國領(lǐng)先的行政審批改革創(chuàng)新試點(diǎn)，并取得了良好效果。

本文所使用的資料來源于作者和所屬調(diào)研團(tuán)隊在KQ區(qū)審批局、公共服務(wù)中心、企業(yè)進(jìn)行的社會調(diào)查，共訪談了3位審批局領(lǐng)導(dǎo)、3位窗口工作人員、2位高效審批企業(yè)負(fù)責(zé)人，并對93名全區(qū)行政審批工作人員和84位參與高效審批的企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了問卷調(diào)查。

二、高效審批實現(xiàn)路徑：KQ區(qū)企業(yè)項目高效審批50天全流程的改革實踐

KQ區(qū)行政審批改革始于2012年的“模擬審批”，到目前為止已經(jīng)開展了六輪改革，有效提高了審批效率，可以看作為在市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級背景下推動的制度變遷。

(一)制度變遷基礎(chǔ)：實現(xiàn)高效審批50天全流程的三大支撐

KQ區(qū)工業(yè)企業(yè)投資備案項目行政審批改革較為徹底，50天全流程是指從農(nóng)轉(zhuǎn)用(土地征轉(zhuǎn)用)開始到獲得施工許可證的50個工作日時間，包括中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)時間和公示公告的時間。KQ區(qū)工業(yè)企業(yè)投資備案項目行政審批50天全流程是在KQ區(qū)省級權(quán)力下放后企業(yè)投資項目審批100天全流程基礎(chǔ)上進(jìn)一步改革而來，能實現(xiàn)高效審批50天主要有以下五大創(chuàng)新措施作為支撐。

1.審批權(quán)力下放：主動申請省市級下放審批權(quán)

浙江省政府以浙政函〔2013〕87號文件作出批復(fù)，下放發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、國土、林業(yè)、水電、安檢、商務(wù)等9個省級部門13項省級審批權(quán)限到KQ區(qū)，紹興市也同步配套下放12項市級審批權(quán)限。在印染產(chǎn)業(yè)要求集聚升級、集體搬遷到KQ區(qū)濱海新區(qū)的背景下，KQ區(qū)政府充分發(fā)揮主動性向省政府申請獲得審批權(quán)限，“是我們點(diǎn)菜吃，不是說給菜單，我要這些權(quán)限，相當(dāng)于是倒逼”(WJM*訪談對象為KQ區(qū)行政審批局主任。)。

通過點(diǎn)名索要審批權(quán)，并和浙江省政府進(jìn)行多輪磨合后，浙江省把KQ區(qū)作為高效行政審批的省級試點(diǎn)，紹興市也配套下放了審批權(quán)限。“把這個權(quán)限拿到手，是100天最重要的支撐”(JGF*訪談對象為KQ區(qū)行政審批局業(yè)務(wù)科副科長。)，有了審批權(quán)限以后，KQ區(qū)政府可以下達(dá)建設(shè)用地批文、審批土地出讓方案，和原來上交到省里審批相比，大大縮短了審批時間，這是高效審批的權(quán)力支撐。以5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤項目審批為例，KQ區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)多次向省里有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、省經(jīng)信委等相關(guān)部門匯報、溝通，要求省里把5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤項目的節(jié)能評估權(quán)限下放，原來這類項目必須由浙江省審批和認(rèn)證，2013年權(quán)限下放后，可以在KQ區(qū)直接評估驗收。

2.審批體制創(chuàng)新：審批權(quán)空間集聚的兩大模式

為實現(xiàn)高效審批，KQ區(qū)在審批主體和組織機(jī)構(gòu)方面進(jìn)行改革，通過成立公共服務(wù)中心和成立行政審批局的方式實現(xiàn)審批權(quán)力的空間集聚，實現(xiàn)了審批權(quán)在空間上的集中和內(nèi)在統(tǒng)一[3]，提高了審批效率。

行政服務(wù)中心模式是相對集中審批模式，KQ區(qū)實現(xiàn)了“兩集中兩到位”。集中就是部門審批職能向科室集中，各個科室向行政服務(wù)中心集中，科室集中到中心以后，事項到位，授權(quán)到位。KQ區(qū)行政服務(wù)中心成立于2000年11月，與KQ區(qū)公共資源交易管委會辦公室合署辦公，全區(qū)39個審批職能部門全部進(jìn)駐“中心”，部門進(jìn)駐率達(dá)100%；全區(qū)735項審批事項有687項進(jìn)駐“中心”，事項集中率超過93%；全區(qū)直接在窗口可辦結(jié)的審批事項635項，充分授權(quán)率超過92%。“現(xiàn)在所有的審批都可以在服務(wù)中心大樓里完成，不要像以前一樣各個局來回跑，確實省了不少時間”(SZ*訪談對象為KQ區(qū)“企業(yè)投資項目高效審批50天全流程”獲審批企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人。)。

行政審批局模式實現(xiàn)了行使行政審批權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一，行政審批局成立后分為項目投資、商事登記、現(xiàn)場勘探、建設(shè)交通、社會事業(yè)綜合五條線，將25個部門審批合一。行政審批局的成立實現(xiàn)了“一部門審批”和“一章審批”。所有審批都可以在行政審批局這一個部門辦理，所有審批文件只用蓋行政審批局一個章，改變了“一個審批蓋100多個章”的局面。

3.審批流程創(chuàng)新：流程再造的兩種模式

并聯(lián)審批模式和“承諾+備案”制模式是審批流程創(chuàng)新的具體舉措，通過多部門共同審批和即刻審批縮短審批時間。

模式一是并聯(lián)審批。并聯(lián)審批由串聯(lián)審批發(fā)展而來，串聯(lián)審批是直線審批，只有一項審批流程結(jié)束以后，才能用相關(guān)文件進(jìn)行下一步審批，而并聯(lián)審批是對兩個部門以上共同審批的事項同時審批，實現(xiàn)多部門同時審批?！氨热缯f施工圖的審查，施工圖我們有消防、規(guī)劃工程證、防雷裝置設(shè)計審查，以前只能一個一個來，現(xiàn)在變成并聯(lián)以后，我們可以用立項文件同時審批”(LKZ*訪談對象為KQ區(qū)行政審批局業(yè)務(wù)科副科長。)。并聯(lián)審批以后節(jié)約了人力成本和時間成本，提高了審批效率。

模式二是“承諾+備案”制。2013年12月，浙江省政府將KQ區(qū)列為全省核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目不再審批試點(diǎn)，創(chuàng)新舉措就是擬定企業(yè)投資項目“負(fù)面清單”，實行“承諾+備案”制，建立“先建后驗”的審批流程新模式。也就是審批局將所需條件和材料書面告知申請人，申請人承諾其符合審批條件，在規(guī)定時間內(nèi)提交材料時由審批機(jī)關(guān)當(dāng)場發(fā)證。這種“以材料換證”的方式等于取消了部分審批時間，“定制”審批證件。“這個審批是很快的，我提前去承諾一下要審批，然后就可以拿著材料去換證了，這個審批都相當(dāng)于去訂做證件了”(WZ*訪談對象為KQ區(qū)“企業(yè)投資項目高效審批100天全流程”獲審批企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人。)。

(二)制度變遷成果：實現(xiàn)高效審批50天全流程的創(chuàng)新路徑

高效審批100天全流程發(fā)展而來的審批權(quán)力、審批體制、審批流程上的創(chuàng)新舉措，為高效審批全流程50天奠定了重要基礎(chǔ)。高效審批100天全流程獲得了區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和企業(yè)主的由衷歡迎，其中高效審批100天全流程試點(diǎn)做法受到了國務(wù)院常務(wù)會議督查表揚(yáng)。在100天的基礎(chǔ)上，KQ區(qū)進(jìn)一步深化了行政審批改革，把審批時間從100天壓縮到50天，具體流程圖如下(見圖1)，具體從以下幾個路徑節(jié)省審批時間。

(注：本圖由在省級權(quán)力下放后KQ區(qū)企業(yè)投資項目審批100天全流程圖與KQ區(qū)工業(yè)企業(yè)投資備案項目行政審批50天全流程圖修改而成。)

圖1 KQ區(qū)工業(yè)企業(yè)投資備案項目行政審批50天全流程創(chuàng)新路徑圖

1.優(yōu)化審批：增加備案項目

高效審批50天流程中，水保、環(huán)保報告審批變登記備案，聯(lián)合圖審、施工圖審查變備案。備案制施行后，建設(shè)項目水保登記備案、建設(shè)項目環(huán)保登記備案、施工圖審備案、防雷裝置設(shè)計備案、辦理交地手續(xù)、施工許可證辦理都能實現(xiàn)即刻辦理，取消了等待審批的時間。

2.加速審批：壓縮審批時間

“高效審批全流程50天”在審批局作為重點(diǎn)工作抓，申請高效審批50天的企業(yè)可以優(yōu)先進(jìn)入審批程序，實現(xiàn)即申即辦。同時從以下幾個程序壓縮審批時間：規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件由5天縮短至2天、土地征轉(zhuǎn)用審批及下達(dá)用地批文由15縮短至12天、土地成交公示與簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同由14天縮短至6天。通過盡可能在每個流程上提高審批效率、壓縮審批時間，來實現(xiàn)高效審批50天。

3.轉(zhuǎn)化審批

高效審批50天中，對相關(guān)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行了轉(zhuǎn)化和優(yōu)化，方式就是取消部分審批和轉(zhuǎn)化部分審批。一是取消了部分流程，50天全流程中取消了項目會審、可研報告，通過減少流程壓縮審批時間，這個流程節(jié)省了38天時間；二是把“辦理建設(shè)用地許可證、供地手續(xù)、土地使用證”統(tǒng)一轉(zhuǎn)化成“交地手續(xù)”，并且實現(xiàn)即辦，這個環(huán)節(jié)節(jié)省了8天審批時間。

4.流程重組：繳費(fèi)后移

高效審批50天試點(diǎn)中，KQ區(qū)并沒有獲得更多的審批權(quán)限，只能在流程上進(jìn)行重組壓縮審批時間。流程重組包括兩個措施，一是前置條件簡化調(diào)整，重組前原來的土地征轉(zhuǎn)用審批后規(guī)劃部門再出具規(guī)劃條件，重組后土地征轉(zhuǎn)用審批與規(guī)劃部門出具規(guī)劃條件同時進(jìn)行。由先后順序改為同時進(jìn)行，進(jìn)一步完善并聯(lián)審批的流程；二是建規(guī)繳費(fèi)松綁后移，重組前要繳納了出納金及契稅后，審批部門才能發(fā)放施工許可證，重組后繳納出納金及契稅調(diào)到驗收階段，只要在驗收前繳納相關(guān)費(fèi)用就能完成驗收?！艾F(xiàn)在配套費(fèi)也晚交，城市建設(shè)配套費(fèi)，新型材料押金，我這個項目有400多萬要交。本來是拿施工許可證之前就要交掉，現(xiàn)在是項目驗收以后再交，這樣節(jié)省了我們的成本啊，因為剛開始的時候我們經(jīng)濟(jì)本來就緊張(SZ*訪談對象為KQ區(qū)“企業(yè)投資項目高效審批50天全流程”獲審批企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人。)?！蓖ㄟ^后移建規(guī)繳費(fèi)，不僅幫企業(yè)節(jié)約了成本，也省去了企業(yè)籌款和繳費(fèi)的時間，從而提前了施工許可證發(fā)放的時間。

通過以上四大創(chuàng)新舉措，KQ區(qū)行政審批效率大大提高，審批時間大范圍減少。截至筆者調(diào)研結(jié)束，KQ區(qū)申請50天全流程審批的企業(yè)共有5家，已完成3家，審批時間均在50天以內(nèi)。

三、基于案例的行政審批制度變遷風(fēng)險規(guī)避的實證分析

本案例也在某種程度上呈現(xiàn)了浙江省行政審批制度改革的缺陷和不足，并為地方政府如何規(guī)避行政審批改革的風(fēng)險提供了啟示。地方政府在完善行政審批制度時，必須規(guī)避“改革實踐探索的合法性不足”、“改革成果難以固化”、“配套制度建設(shè)滯后”三大風(fēng)險。

(一)規(guī)避“改革實踐探索的合法性不足”的風(fēng)險

浙江KQ區(qū)高效審批100天到50天中，“優(yōu)化”了項目會審、辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、辦理決定竣工期限的土地使用證、施工許可證階段的白蟻防治，雖然用“轉(zhuǎn)化”、“優(yōu)化”代替了“取消”審批項目，但實質(zhì)上還是精簡掉了部分流程，并且取消了部分立項文件，與《行政許可法》的部分具體條文不吻合。另外，KQ區(qū)高效審批50天全流程對傳統(tǒng)流程進(jìn)行了調(diào)整，把辦理施工許可證前置到辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、辦理決定竣工期限的土地使用證環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致企業(yè)在施工時并未獲得土地使用證，產(chǎn)生新的土地糾紛，引發(fā)當(dāng)?shù)匕傩蘸推髽I(yè)矛盾；把施工圖審查前企業(yè)應(yīng)繳納的城市建設(shè)配套費(fèi)后置到施工驗收階段，存在部分企業(yè)“拒絕兌現(xiàn)”前期繳費(fèi)承諾的風(fēng)險。調(diào)查結(jié)果顯示，25.8%的工作人員對企業(yè)驗收后再上交建規(guī)繳費(fèi)持“不是很相信，最好先繳費(fèi)”的態(tài)度，仍有5.8%的審批企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“部分改革與法律法規(guī)沖突”，3.5%的審批企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“審批后缺少部分證件”。這些都容易讓行政審批制度改革陷入合法性不足的境地。

因此，地方政府開展的行政審批制度改革應(yīng)加強(qiáng)合法性保障，34.9%的企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為地方政府應(yīng)向上級申請改革，直到批準(zhǔn)改革再實施。因此，地方政府一方面要及時向上級部門匯報改革狀況，推動修改完善相關(guān)法律法規(guī)，并出臺相關(guān)文件加大改革的合法力度；另一方面建立突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制和改革“試錯”保障機(jī)制，由行政審批局、審批負(fù)責(zé)人、項目代理員成立應(yīng)急小組，出面協(xié)調(diào)，確保審批進(jìn)程流程不受阻，由地方政府以文件的形式說明“因行政審批制度改革而產(chǎn)生的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)豁免”，減輕審改人員的工作壓力，把法律風(fēng)險、改革試錯的責(zé)任交給政府承擔(dān)。

(二)規(guī)避“配套制度建設(shè)滯后”的風(fēng)險

行政審批制度改革的深入需要配套制度建設(shè)的跟進(jìn)，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、應(yīng)急機(jī)制和保障機(jī)制。調(diào)查結(jié)果顯示，浙江KQ區(qū)24.4%的審批企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“配套改革跟進(jìn)不足”是審改的難點(diǎn)。首先是審批領(lǐng)導(dǎo)層面缺乏長效機(jī)制，11.6%的企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為改革過于依賴領(lǐng)導(dǎo)推動是審改的一個問題。領(lǐng)導(dǎo)重視成為推動改革的最重要因素，但隨著申請審批企業(yè)數(shù)量減少，體制內(nèi)的力量減弱，再加上領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)換，高效審批的長效機(jī)制欠缺將影響改革持續(xù)性問題。同時審批過程層面缺乏應(yīng)急機(jī)制，目前施工建設(shè)單位和施工設(shè)計單位之間、水保審批部門和國土審批部門之間都因為溝通問題、審批失誤等原因發(fā)生過審批受阻事件，由于缺乏審批應(yīng)急機(jī)制，最后都是以審批局領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)并做擔(dān)保得以解決，但應(yīng)急機(jī)制的缺乏必然影響后期改革的推進(jìn)。再次，審批工作人員層面缺乏保障機(jī)制，在行政審批工作中，審批工作人員因為法律法規(guī)問題而日后受到追責(zé)的擔(dān)心程度為比較擔(dān)心的有30.1%，很擔(dān)心的有22.6%，完全不擔(dān)心的有17.2%，比較不擔(dān)心的有16.1%，擔(dān)心程度為一般的是12.9%，多數(shù)工作人員處于較為擔(dān)心的狀態(tài)。由于部分審批流程與法律法規(guī)有所沖突，審批工作人員又需對審批行為終身問責(zé)，一旦審批企業(yè)以流程不合法為由控告審批工作人員，審批工作人員將為此承擔(dān)后果。目前還沒有建立審批工作人員的法律保障機(jī)制，沒有在制度層面上為審批工作人員在高效審批上“試錯”保駕護(hù)航。

因此，地方政府在完善審批制度改革時應(yīng)及時加強(qiáng)配套機(jī)制建設(shè)，一是建立長效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以文件的形式確定行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長由地方一把手兼任，確保行政審批不會因為領(lǐng)導(dǎo)不重視而中斷，同時定時出臺行政審批年度計劃、三年規(guī)劃。二是要扭轉(zhuǎn)“政績改革”思路，制度創(chuàng)新的政績一般都會歸功于創(chuàng)始者，“改革出政績”的思路不利于改革的持續(xù)推進(jìn)，因此要取消新政策作為成績的考核標(biāo)準(zhǔn)。三是加快推進(jìn)高效審批的配套改革，其中最重要的就是加強(qiáng)對企業(yè)監(jiān)管的力度。改變政府“重審批輕監(jiān)管”的社會治理觀念，通過定期監(jiān)管解決企業(yè)反映的“政府在審批驗收完以后，對企業(yè)放任不管”問題，對水保、環(huán)保、能評、施工圖設(shè)計等審批環(huán)節(jié)內(nèi)容在驗收后要定期審查，避免出現(xiàn)“驗收后再違建”的現(xiàn)象。

(三)規(guī)避“改革成果難以固化”的風(fēng)險

本案例中，KQ區(qū)的行政審批改革宣傳力度不夠，新成立的審批局沒有成立宣講團(tuán)隊，沒有固定的產(chǎn)地展示審批經(jīng)驗，審批局也沒有到其他地方宣傳和介紹審批成果經(jīng)驗，高效審批成效宣傳范圍不廣。調(diào)查結(jié)果顯示，64%的企業(yè)負(fù)責(zé)人聽過區(qū)內(nèi)范圍的企業(yè)家或同行點(diǎn)贊KQ區(qū)高效審批改革，37%的企業(yè)負(fù)責(zé)人聽過市內(nèi)其他區(qū)縣的企業(yè)家或同行點(diǎn)贊KQ區(qū)高效審批改革，只有15.1%聽過國內(nèi)其他省的企業(yè)家或同行點(diǎn)贊KQ區(qū)高效審批改革，說明高效審批改革的影響范圍主要在市內(nèi)。另外，還存在可借鑒性不強(qiáng)的問題，目前高效審批50天全流程只在全市范圍推廣，各地由于缺乏政策支撐、集中辦公地點(diǎn)支撐、骨干隊伍支撐、相關(guān)機(jī)制支撐等改革基礎(chǔ)，難以仿效KQ區(qū)行政審批改革措施。

因此，地方政府在開展行政審批改革時應(yīng)鞏固改革成果。不僅要建立宣傳隊伍加大宣傳力度，在審批辦、中介機(jī)構(gòu)、審批窗口等隊伍中選出技術(shù)骨干組成宣講隊伍和培訓(xùn)隊伍，承擔(dān)推廣改革經(jīng)驗和指導(dǎo)改革實踐的職能。同時要及時總結(jié)改革試點(diǎn)成果，通過出臺政府文件、審批系統(tǒng)內(nèi)部表彰、審改總結(jié)大會的方式，對行政審批改革的成功經(jīng)驗和不足進(jìn)行總結(jié)，避免出現(xiàn)”用新的改革替換舊的改革，只有改革沒有成效”的情況。通過推廣和總結(jié)的方式讓改革落地生根。

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(責(zé)任編輯：胡碩兵)

The Actualization Path and Risk Avoidance for High-efficiency Examination and Approval from the Perspective of Institutional Change——Based on Analysis of the Experiences of District KQ in Zhejiang

ZHONG Jian-long SHI Guan-gen LI Hua

(PartySchoolofCPCCommitteeofKeqiaoDistrict，ShaoxingCity，Shaoxing，Zhejiang312030，China)

During the process of development toward small government and big society，the governments of specific levels emphasize the reform of administrative examination and approval，continuously explore in the paths to innovate in high-efficiency examination and approval，and shorten the time of administrative examination and approval.Under the background of streamline administration and decentralization and the institutional change of administrative examination and approval，local governments can innovate through four paths，that is，acceleration of examination and approval，optimization of examination and approval，process reengineering，and transformation of examination and approval.This paper，taking an example of the experiment of 50-day full-process high-efficiency examination and approval in District KQ in north Zhejiang，analyzes the innovative measure of shortening the time of administrative examination and approval into 50 days，and brings some suggestions for local governments to avoid the risk of “inadequate legitimacy of reform”，the risk of “l(fā)agging of supporting institutional building”，and the risk of “difficulty in consolidating reform results”.

institutional change；high-efficiency examination and approval；risk avoidance

2017-03-06

鐘堅龍(1989—)，男，浙江紹興人，浙江省紹興市柯橋區(qū)委黨校助理講師，研究方向為行政管理；施關(guān)根(1979—)，男，浙江紹興人，浙江省紹興市柯橋區(qū)委黨校副校長，研究方向為行政管理方法；李華(1969—)，男，浙江紹興人，浙江省紹興市柯橋區(qū)委黨校教研室主任、高級講師，研究方向為行政管理方法。

D630

A

1674-0599(2017)02-0108-07