分析“雙規(guī)”制度之合憲性與合理性

摘 要 2015年10月5日香港前特首曾蔭權(quán)因涉2貪案遭起訴一事將香港廉政公署推至媒體面前。香港在1997年回到祖國母親的懷抱，這個在外漂泊了一百五十五年的留洋孩子又給中國母親帶回來了什么呢？隨著ICAC在國內(nèi)人氣越來越高，雙規(guī)制度越來越熱，基于“一國兩制”背景下，分析兩種制度與異同已經(jīng)刻不容緩了。

關(guān)鍵詞 憲法 雙規(guī)制度 廉政公署

作者簡介：夏靜怡，中南財經(jīng)政法大學(xué)本科，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D602 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.063

對比兩種制度，為何自設(shè)有反貪污賄賂局的檢察機(jī)關(guān)和警務(wù)處的保安局會“自我閹割”，讓“權(quán)”于這些“隔空”機(jī)關(guān)？按照“存在即合理”原則，這種“隔空”機(jī)關(guān)的存在之合理也反過來說明我們的檢察機(jī)關(guān)、警務(wù)處存在某些“不合理”的設(shè)置。刑訴中，對于犯罪案件，我們有所謂的“十八般武藝”，即包括對人的強(qiáng)制性措施、對物的強(qiáng)制性措施、對隱私的強(qiáng)制性措施。為何這些設(shè)置不能夠拿下貪污瀆職犯罪？原因獲取有兩個：究其根源，設(shè)置不到位；究其過程，沒有貫徹落實。

一、 ICAC成立時社會背景

上世紀(jì)70年代之前，香港社會貪污狀況嚴(yán)重。警察要收買路錢和保護(hù)費(fèi)，醫(yī)務(wù)人員要收茶錢，消防隊救火，也要收所謂的“開喉費(fèi)”。 葛柏貪污被調(diào)查成功脫逃出境一事讓公眾體會到香港腐敗面積之廣，貪污泥淖之深。面對公眾的游行示威，政府采取高壓政策，出動大批警察驅(qū)散人群，拘捕學(xué)生領(lǐng)袖。結(jié)果火上燒油。麥理浩卻猶豫不決，因為涉及面太廣，難度很大。讓麥理浩下定決心的是來自社會已經(jīng)國外開明人士的壓力。雖然致力于提升經(jīng)濟(jì)實力，改善民生。但是貪污腐敗之風(fēng)任行，已經(jīng)嚴(yán)重危及政府公信力。喪失了民眾的信任，政府無法繼續(xù)管制。百里渠在報告中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，葛柏案立案2年，一直沒有大進(jìn)展的關(guān)鍵原因是查辦葛柏的反貪部門，隸屬于警察部門，無法獨(dú)立偵查。同時政府部門貪污問題普遍，警務(wù)處反貪部門本身也有貪污嫌疑（根據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，成立ICAC之初，投訴政府部門的占86%，其中投訴警察的占45%），導(dǎo)致市民對港府失去信心。公眾對百里渠的信中有人提出，除非將反貪部門獨(dú)立出警務(wù)處，否則大眾永不相信政府確實有心撲滅貪污。

1974年2月15日，《香港特派廉政專員公署條例》通過，立法局宣布成立一個“與任何政府部門包括警務(wù)處沒有關(guān)系的獨(dú)立的反貪組織”，即香港廉政公署。根據(jù)此條例，其他任何機(jī)關(guān)和人都無權(quán)干涉廉政專員工作，ICAC直接對行政長官負(fù)責(zé)。這與我國雙規(guī)制度主體紀(jì)委——直接服從中共中央委員會很相似。根據(jù)大數(shù)據(jù)顯示，成立ICAC后，香港成為全球最清廉地區(qū)之一，公眾對ICAC的信任度達(dá)到90%，對ICAC的工作支持度超過了99%；雙規(guī)制度則對“大老虎”、“小蒼蠅”產(chǎn)生致命殺傷力。

二、雙規(guī)制度成立時社會背景

1979年初《人民檢察院組織法》修改時，紀(jì)委和檢察院各自分工明確，紀(jì)委負(fù)責(zé)違反黨紀(jì)、政紀(jì)案件，檢察院則是犯罪案件。 這一名詞因1989年海南省原生長梁湘以權(quán)謀私案的調(diào)查而為社會廣泛所知。再后來的監(jiān)察部內(nèi)會議上，這個程序被作為“指定時間和指定地點(diǎn)”而被制度化。1997年《刑事訴訟法》修改后，紀(jì)委和檢察院在反貪案件上的地位變成了后者依附前者。劉忠先生在他的文章中寫道：“‘雙規(guī)既不是訊問，也不是強(qiáng)制措施，所以不存在1996年《刑事訴訟法》限制檢察機(jī)關(guān)的種種問題?！?《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》是這樣描述“雙規(guī)”的：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明?！币?guī)定的時間，規(guī)定的地點(diǎn)，簡稱“雙規(guī)”。

比較可知，ICAC和“雙規(guī)”制度因產(chǎn)生原因不同而決定了它們之后的命運(yùn)不同。上世紀(jì)，因警務(wù)處深陷貪污腐敗之淤泥，為信服公眾不得不建立ICAC，這一產(chǎn)生關(guān)系便可以表明ICAC的性質(zhì)和ICAC職權(quán)范圍。雙規(guī)產(chǎn)生則是因為司法部門已窮盡正當(dāng)程序。前者是可以消除的，隨著法制的越來越健全，不考慮其他因素，ICAC重回警務(wù)處成為一個可能。但是后者卻是因為貪污賄賂案件之特殊與我國刑訴法之特點(diǎn)使得這一可能成為空想。

三、ICAC與《基本法》關(guān)系

根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第五十七條：“香港特別行政區(qū)設(shè)立廉政公署，獨(dú)立工作，對行政長官負(fù)責(zé)?！笨梢娤愀哿疬@個機(jī)構(gòu)已經(jīng)被香港基本法指明提及，它的合法性也因此被認(rèn)可。

四、“雙規(guī)”制度與《憲法》關(guān)系

現(xiàn)今許多學(xué)者認(rèn)為這一制度違憲，它的正當(dāng)性與實施路徑受到人大系統(tǒng)構(gòu)建的法律體系的質(zhì)疑，越來越多的人在問：“它可以從界定國家權(quán)力手段中找到出處嗎？”

“雙規(guī)”制度在實踐中競合最多的一個機(jī)關(guān)莫過于檢察機(jī)關(guān)，“雙規(guī)”違憲之理由一恰恰就是這種競合關(guān)系使得雙規(guī)在事實上創(chuàng)造了一種司法之外的程序，破壞了國家司法制度；理由之二為雙規(guī)違反了憲法確認(rèn)的公民的一些基本權(quán)利，法律已將執(zhí)行強(qiáng)制性措施的權(quán)力給予司法部門，在沒有司法部門的介入的前提下，這種以詢問的方式將會構(gòu)成對人身的非法拘禁。侵犯了平等權(quán)和人身自由權(quán)利。

基于紀(jì)委直接對中共中央委員會負(fù)責(zé)，與其說雙規(guī)制度是與整個司法制度平起平坐，運(yùn)行于公檢法三機(jī)關(guān)之旁，不如說是黨內(nèi)部的制度。正因為各大“老虎”和“蒼蠅”都是黨成員，那么這樣一個制度完全可以認(rèn)為是貫穿于黨內(nèi)部的一種監(jiān)察制度。當(dāng)出現(xiàn)黨內(nèi)違紀(jì)行為和基于行政職務(wù)而發(fā)生的違法行為，訴諸于“雙規(guī)”，由此來肅清整個黨的作風(fēng)?！半p規(guī)”之起源是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》，自1989年“雙規(guī)”一戰(zhàn)成名后，1990年許，中國共產(chǎn)黨紀(jì)律規(guī)則吸收了這條規(guī)則，成為現(xiàn)在的“雙規(guī)”制度。

同時，“雙規(guī)”另外一處體現(xiàn)它從屬（黨內(nèi)部）性的就是僅適用中國共產(chǎn)黨。這一限制范圍就暗示了這一制度不可能和公檢法三機(jī)關(guān)有平等的地位。它只產(chǎn)生于黨內(nèi)部，而是因為近年來反貪成功率飆升而戶戶知曉。這一從屬性也明示了這一制度不可能被檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂局囊括。這樣一來，可以理解成一旦入黨的人就應(yīng)該抱著這種將自己曝光于黨內(nèi)部獨(dú)行的這一種監(jiān)督機(jī)制中的心態(tài)。當(dāng)真的出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)時，紀(jì)委便可以要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明。之后再將自己犯錯的“孩子”轉(zhuǎn)送給檢察機(jī)關(guān)。

五、訴諸“雙規(guī)”制度之合理性

基于上述兩點(diǎn)比較，大陸訴諸“雙規(guī)”具有一定合理性。大量專家堅持“雙規(guī)”制度背后是一系列軟禁與對隱私權(quán)的剝奪、違憲性問題。為何大陸會冒著這種危險設(shè)置這個制度？為何檢察機(jī)關(guān)“自我閹割”？新《刑事訴訟法》較1996年對檢察機(jī)關(guān)自偵案件限制加多，主要體現(xiàn)在保護(hù)公民個人權(quán)利上。充分表明了政府對人民個人權(quán)利重視程度加大。既然不想讓權(quán)于檢察機(jī)關(guān)以防濫用損害公民個人權(quán)利，加上檢察機(jī)關(guān)事務(wù)繁雜，又不得不壓制和抵抗“老虎”和“蒼蠅”，否則放虎歸山更是對公民權(quán)利的漠視。對一般刑事案件的考慮不可能讓權(quán)于檢察機(jī)關(guān)，因為現(xiàn)有程序已經(jīng)在目前的情況下竭力地剛好盡到自己的責(zé)任，授予更多的權(quán)力只會讓一般公民受到公權(quán)力的壓迫。而貪污賄賂案件由于缺少一般刑事案件的被害人、物理意義上的現(xiàn)場，目擊證人和證據(jù)更加的少使得偵查困難。并且偵查對象基本上是受過高等教育，反偵察能力極強(qiáng)的政府官員又雪上加霜，直接把檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂局破案的火苗給澆滅了。這些事實上認(rèn)定的難度區(qū)分了普通刑事案件和貪污受賄案件。在正當(dāng)程序窮盡了全部的想象空間后，國家往往不會任其逍遙，如韓國國家清廉委員會于2002年1月25日正式成立，并且直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé) ；美國的主要反貪機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)和聯(lián)邦調(diào)查局，后者就是大名鼎鼎的FBI。美國的檢察機(jī)構(gòu)是這樣的：聯(lián)邦與50個州的檢察制度均自成體系，其檢察機(jī)構(gòu)大體可分為兩大系統(tǒng)： 聯(lián)邦檢察系統(tǒng)和州檢察系統(tǒng)。 聯(lián)邦總檢察長是聯(lián)邦政府司法部長。下設(shè)地方檢察署，首長稱為D.A.。這樣一來各州不僅有自己的總檢察長，還有駐于各地區(qū)的地方檢察官（D.A.）。兩級檢察官署互不干擾?？梢姼鱾€國家都在尋找救濟(jì)方法，既然不能沒有，現(xiàn)有的設(shè)置又不足以壓制。就干脆將權(quán)力上交，由中共中央委員會領(lǐng)導(dǎo)。在這里，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有反貪污賄賂局，所以說前面兩項理由實際上起作用的是第一個，防止權(quán)力在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部濫用。我國檢察機(jī)關(guān)上下級為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，結(jié)構(gòu)龐大，相比較紀(jì)委直接向中共中央委員會負(fù)責(zé)，后者頗為短小精悍、容易控制、職責(zé)分明。雖然“雙規(guī)”制度背后是對少數(shù)人權(quán)利的剝奪，但是相比較放權(quán)給檢察機(jī)關(guān)，也許將權(quán)力束之高閣是對公民權(quán)利的最好保護(hù)。不能因為不完美而不追求完美，或許在今后我們也不可能達(dá)到“完美”這個水平，但是我們追求完美的過程中已經(jīng)解決了眾多我們以為不能解決的問題。真理越辯越明，越是追求完美，我們離完美就越近。

注釋：

香港廉政公署紀(jì)錄片.

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