住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度研究

摘 要 近年來，我國建設(shè)用地使用權(quán)到期事件頻有發(fā)生，而2016年浙江溫州大批住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件更引起關(guān)注?？紤]到居住權(quán)作為基本人權(quán)的重要地位，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度的完善顯得尤為重要。盡管我國多部法律對于建設(shè)用地使用權(quán)的期限制度都作了一些規(guī)定，但在有關(guān)使用權(quán)續(xù)期以及地上建筑物處理等制度設(shè)計上仍存在較大不足，需參考國外立法，并結(jié)合我國國情做進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞 住宅建設(shè)用地 使用權(quán) 續(xù)期 建筑物 處置

作者簡介：蔡凱宇，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2014級本科生。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.023

自20 世紀(jì)80 年代開始，我國開始對國有土地使用權(quán)實施改革，由單一的無償劃撥向土地有償使用制度改變。而根據(jù)國務(wù)院于1990年發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條，居住用地使用權(quán)出讓最高年限七十年。

由于《暫行條例》僅規(guī)定了出讓的最高年限，深圳、青島等地自2000年起就開始陸續(xù)出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)到期事件，而2016年溫州大批住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期事件更引發(fā)關(guān)注。對于公民住宅權(quán)利的維護(hù)是社會主義國家中應(yīng)盡的職責(zé)，而住宅對中國人更有著特殊意義，故在各類建設(shè)用地使用權(quán)到期事件中，妥善解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)問題，應(yīng)當(dāng)成為完善我國土地使用權(quán)續(xù)期制度中的重點與關(guān)鍵所在。

一、土地使用權(quán)期限制度相關(guān)規(guī)定

盡管我國多部法律對建設(shè)用地使用權(quán)期限問題分別從續(xù)期及地上物處理兩大方面作了規(guī)定，但結(jié)合對相關(guān)法律及到期事件的研究，可以看出有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)到期后的續(xù)期費用、繳納方式、續(xù)期次數(shù)及地上物處理等依舊缺少明確規(guī)定或在法理上缺乏可行性。

（一）《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》

根據(jù)《暫行條例》第四十、四十一條，土地使用權(quán)期限屆滿，使用權(quán)人若需要繼續(xù)使用土地，可以申請續(xù)期，重新簽訂土地出讓合同、支付出讓金并辦理登記；否則，使用權(quán)人到期便喪失土地使用權(quán)，需要交還土地使用證并到有關(guān)部門辦理注銷登記，地上建筑物的所有權(quán)無償歸屬國家。

即《暫行條例》雖明確了使用權(quán)人請求續(xù)期的權(quán)利，但卻并未就續(xù)期申請的程序和時間做出規(guī)定；而有關(guān)地上建筑物的所有權(quán)無償轉(zhuǎn)移給國家的規(guī)定，不但是對所有權(quán)基本法理的背離，也是對公民私有財產(chǎn)權(quán)的侵害。

（二）《城市房地產(chǎn)管理法》

較之于《暫行條例》，《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條明確了土地使用權(quán)人提出續(xù)期申請的時間，即“至遲于屆滿前一年申請續(xù)期”，但該條款卻又同時以“社會公共利益”作為是否批準(zhǔn)延期的依據(jù)，而鑒于“社會公共利益”內(nèi)涵和外延的模糊性，該規(guī)定無疑使公民的續(xù)期權(quán)利處于不確定狀態(tài)。

而對于土地使用權(quán)期滿后的建筑物歸屬這一問題，《城市房地產(chǎn)管理法》則采取回避態(tài)度。

（三）《物權(quán)法》

根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十九條，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。而地上物的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

《物權(quán)法》對期滿的住宅建設(shè)用地使用權(quán)采取“自動續(xù)期”，減輕了住戶辦理續(xù)期手續(xù)的負(fù)擔(dān)，但續(xù)期是否有償、費用繳納方式、地上物歸屬等問題仍未得到明確。

而對建設(shè)用地使用權(quán)歸屬，盡管《物權(quán)法》基于意思自治原理，賦予當(dāng)事人以選擇權(quán)，但實質(zhì)上該條款的效果卻有待商榷。土地出讓合同往往為格式合同，限制當(dāng)事人的選擇余地，而在國家壟斷土地一級市場供應(yīng)權(quán)的情況下，使用者為獲得建設(shè)用地使用權(quán)便不得不遵從格式條款，這就使合同中的約定條款往往僅具有宣誓意義，不能真正發(fā)揮保障公民合法財產(chǎn)權(quán)益的作用。

通過對以上建設(shè)用地使用權(quán)期限制度相關(guān)法律的研究，可以看到，一方面隨著土地使用制度改革的深化，相關(guān)法律規(guī)定的科學(xué)性在不斷增強；但同時，由于我國的特殊國情，導(dǎo)致期限屆滿后，在建設(shè)用地使用權(quán)期限制度的兩大問題，即使用權(quán)續(xù)期以及地上建筑物歸屬上，都仍存在不足。

二、對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限制度的完善建議

（一）完善土地出讓年限的規(guī)定

1.最高年限規(guī)定：

《暫行條例》規(guī)定，住宅土地使用權(quán)出讓的最高年限為70年，但目前建筑物使用壽命已超過了70年，即地權(quán)使用年限不足以支撐建筑物物理壽命。在這樣的情況下，若土地使用權(quán)人拒絕續(xù)期，大量建筑物將遭閑置棄用。因此，必須在對建筑物物理壽命進(jìn)行評估后合理確定土地出讓年限。

2.出讓年限起始問題：

根據(jù)現(xiàn)行法律，土地出讓年限按合同約定的交付土地之日起算。但實踐中，開發(fā)商在取得土地使用權(quán)后往往還需進(jìn)行較長時間開發(fā)工作，即業(yè)主實際獲得的土地使用權(quán)期限要少于其支付的相應(yīng)價款，因此，我們應(yīng)通過確定適當(dāng)比例與依據(jù)，使土地出讓費用能在開發(fā)商與業(yè)主之間合理分?jǐn)偂?/p>

（二）明確有償續(xù)期的觀點

盡管《物權(quán)法》規(guī)定了“自動續(xù)期”，但卻未對續(xù)期的有償與否做出說明，但結(jié)合我國土地公有制性質(zhì)，并結(jié)合維護(hù)公平的需要，我們應(yīng)當(dāng)明確有償續(xù)期的觀點。

首先，土地公有制和土地有償使用是我國土地出讓制度的基石，如果在期限屆滿后允許土地使用權(quán)人無償自動續(xù)期，就使得土地使用權(quán)實質(zhì)上成為私人所有權(quán)，這不但不符合使用權(quán)的法理，而且與我國的土地公有制性質(zhì)嚴(yán)重背離。

其次，由于《暫行條例》僅規(guī)定了使用權(quán)出讓的最高年限，各地可在該年限內(nèi)自主確定出讓時間，這就使得開發(fā)商在取得不同年限使用權(quán)的土地時所支付的價金存在差異，而又由于房價等于建筑物價值與土地使用價值之和，故業(yè)主支付的價款必然存在較大差異。如果允許土地?zé)o償續(xù)期，這對已支付較長年限土地出讓金的業(yè)主是一種極大的不公平。

（三）完善續(xù)期收費的配套規(guī)定

在確定土地有償續(xù)期的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確收費標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定，是保障土地期限問題的關(guān)鍵之一。

1.續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)：

合理的續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)是建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)展使用權(quán)的前提，續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)的確定必須兼顧住宅建設(shè)用地使用權(quán)所具有的保障公民居住權(quán)利益以及國家土地所有權(quán)人利益這兩點。綜合考慮各地實踐，按照續(xù)期時20%-40%的基準(zhǔn)地價繳納續(xù)期費用或較為合適，而《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第三條，“在國家規(guī)定的最長土地使用年期減去已使用年期的剩余年期范圍內(nèi)約定年期的，補交地價數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%并按約定年期修正”也驗證了這一點。

2.續(xù)費方式：

對于續(xù)費方式，大致存在一次續(xù)期以及分次續(xù)期兩種。盡管按基準(zhǔn)地價一定比例繳納續(xù)期費用已大大降低了續(xù)期成本，但一次性繳納對普通業(yè)主仍是較大負(fù)擔(dān)。同時，一次繳納的方式也易使政府提前透支土地收益，不利于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，建議改變單一的續(xù)期方式，通過合理的制度設(shè)計將續(xù)期方式選擇權(quán)賦予土地使用者。

（四）明確“公共利益”認(rèn)定機制

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，政府可以“公共利益需要”為由拒絕續(xù)期，但無論是《城市房地產(chǎn)管理法》，還是《物權(quán)法》都未對“公共利益”作出明確界定，因此，我們有必要從判定標(biāo)準(zhǔn)上通過列舉+兜底條款的方式對公共利益作出明確界定，同時通過公示程序、聽證程序等方式從認(rèn)定程序上保障土地使用權(quán)人的合法權(quán)益。

（五）完善地上建筑物處理機制

當(dāng)建設(shè)用地使用期限屆滿，土地使用權(quán)人未提出續(xù)期申請，或雖提出續(xù)期申請，但基于“公共利益需要”而未獲批準(zhǔn)時，必須對地上建筑物的歸屬等問題作出明確。盡管我國的特殊土地制度決定了我們不能照搬國外有關(guān)制度，但通過適當(dāng)?shù)慕梃b卻仍有助完善我國建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的地上物處理問題。

1.國外有關(guān)立法經(jīng)驗借鑒：

（1）德國。在土地續(xù)期以及建筑物歸屬問題上，德國奉行房地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)獨立于土地所有權(quán)，但被地上權(quán)吸附的“一元主義”，因此，期限屆滿，根據(jù)土地所有權(quán)的回歸權(quán)能收回土地使用權(quán)，此時作為土地使用權(quán)組成部分建筑物，必然也歸所有權(quán)人所有。但較之我國《暫行條例》，德國民法對土地使用權(quán)人的保護(hù)更加深入，一方面，德國《地上權(quán)條例》允許地上權(quán)人享有補償請求權(quán)；另一方面，允許土地所有權(quán)人通過延期請求權(quán)阻滯補償請求權(quán)的行使，以實現(xiàn)建筑物的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）日本。區(qū)別于德國的“一元主義”，日本堅持建筑物與土地使用權(quán)、土地所有權(quán)相互獨立的“二元主義”。根據(jù)日本《借地法》與《民法》有關(guān)規(guī)定，地上權(quán)人和土地所有人均有權(quán)提出續(xù)期請求，續(xù)期期間、費用由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定。但在地上工作物仍在使用期限內(nèi)時，若土地所有人未行使續(xù)期請求權(quán)，則應(yīng)當(dāng)對地上建筑物承擔(dān)補償義務(wù)；相應(yīng)地，若地上權(quán)人拒絕所有權(quán)人的續(xù)期申請，則喪失得到補償?shù)臋?quán)利。而在地上權(quán)人提出的續(xù)期申請被所有權(quán)人拒絕的情況下，地上權(quán)人可以請求土地所有權(quán)人按照時價購買其土地上的工作物和竹木，也可取回其地上建筑物，但應(yīng)恢復(fù)土地原狀。而為了保護(hù)地上建筑物的價值，所有權(quán)人享有時價購買請求權(quán)，即地上權(quán)期限屆滿時，土地所有人可以提出以時價購買地上建筑物和竹木，在所有人行使時價購買請求權(quán)時，地上權(quán)人沒有正當(dāng)理由不得拒絕。

2.對于我國地上建筑物處理模式的構(gòu)想：

參照德日有關(guān)地上物處理的規(guī)定，并結(jié)合我國土地公有制的基礎(chǔ)，或可進(jìn)行如下制度設(shè)計。

（1） 建筑物買取請求權(quán)。建筑物的買取請求權(quán)，是指建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲得批準(zhǔn)時，由有請求土地所有權(quán)人按照地上物的時價予以收買的權(quán)利。由于我國建筑物具有獨立的所有權(quán)，土地使用期限屆滿，國家可以基于土地所有權(quán)收回土地使用權(quán)，卻不能無償獲得房產(chǎn)，而必需予以補償。而對于補償價款數(shù)額，則應(yīng)當(dāng)按照時價確定。

（2） 延期請求權(quán)。考慮到我國堅持城市土地國有的性質(zhì)，同時避免建設(shè)用地使用權(quán)人濫用建筑物收買請求權(quán)損害國家利益，因此，必須賦予土地所有者以優(yōu)先于建筑物買取請求權(quán)的延期請求權(quán)，即在土地所有權(quán)人行使補償請求權(quán)時，土地所有人在地上物可存續(xù)的合理期限內(nèi)，要求延長原土地使用權(quán)的期限，以阻止對地上物的補償，若使用權(quán)人拒絕延期，則喪失請求補償?shù)臋?quán)利，同時土地所有權(quán)人可要求建筑物所有權(quán)人對建筑物做取回處理。這既避免了土地所有人陷入無力補償?shù)木骄常挚梢跃S護(hù)土地使用人對建筑物的持續(xù)利用，有利于最終實現(xiàn)雙方權(quán)利的平衡維護(hù)。

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