中國公共預(yù)算制度改革及其目標(biāo)選擇研究綜述

梁敏

[摘 要]以1999年開始的部門預(yù)算改革為起點(diǎn)，我國逐步建立起以行政控制為取向的現(xiàn)代公共預(yù)算制度的基本框架。但我國公共預(yù)算制度改革尚處于初始階段，仍存在預(yù)算法制化不完善、以立法機(jī)關(guān)為代表的政治性約束不強(qiáng)、公民參與不足等問題?，F(xiàn)階段我國應(yīng)依據(jù)具體國情合理選擇公共預(yù)算改革目標(biāo)，逐步完善與部門預(yù)算相適應(yīng)的預(yù)算法；盡快但是穩(wěn)妥地將人大政治控制納入預(yù)算過程，進(jìn)一步加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)；不斷增強(qiáng)預(yù)算民主化，構(gòu)建公民參與式預(yù)算，真正實(shí)現(xiàn)政府對公民的行政委托責(zé)任。

[關(guān)鍵詞]公共預(yù)算制度；政治性；控制取向；公民參與

[中圖分類號(hào)]D619 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）11 — 0029 — 03

自1999年我國啟動(dòng)政府預(yù)算改革以來，將公共預(yù)算改革的重點(diǎn)從收入轉(zhuǎn)移到支出管理，重構(gòu)預(yù)算編制與執(zhí)行過程，通過深化部門預(yù)算、推行國庫集中收付制度、實(shí)施政府采購、進(jìn)行政府收支分類改革、深化收支兩條線管理等一系列措施，我國初步建立起了與公共財(cái)政改革相適應(yīng)的現(xiàn)代政府預(yù)算制度。在這一過程中，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)得到改善，新的預(yù)算程序及相關(guān)的程序性規(guī)則開始建立起來，對政策制定者和執(zhí)行者的行政行為構(gòu)成良性約束，使政府及其各部門的預(yù)算活動(dòng)更加規(guī)范。但也應(yīng)看到預(yù)算法制體系不完善，透明度不高，公民參與機(jī)會(huì)較少等問題較為突出。明晰我國政府預(yù)算改革的目標(biāo)選擇，為有效解決我國公共預(yù)算制度目前存在的問題提供了新思路，也是促進(jìn)我國公共預(yù)算制度的不斷優(yōu)化的重要方向；從長遠(yuǎn)來看有利于促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，標(biāo)志著中國政治和政府管理更加科學(xué)化、民主化。

一、公共預(yù)算制度改革概述

關(guān)于“公共預(yù)算”的說法在學(xué)術(shù)界并未完全統(tǒng)一，李燕、馬海濤、李保春等學(xué)者將其稱為“國家預(yù)算”，而劉虹、廖愛蘭，李克強(qiáng)、張冬梅等稱其為“政府預(yù)算”，夏書章、馬俊、馬蔡琛等將其稱為“公共預(yù)算”。另外，以王瑋為代表的學(xué)者從財(cái)政體制改革的角度論述了預(yù)算的公共性，他認(rèn)為在我國財(cái)政體制改革過程中，國家財(cái)政逐步向公共財(cái)政制度轉(zhuǎn)變，必然要求國家預(yù)算向政府公共預(yù)算的轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)代國家治理，強(qiáng)調(diào)的是公共治理，在整個(gè)公共治理結(jié)構(gòu)中，預(yù)算構(gòu)成了現(xiàn)代公共管理的核心與關(guān)鍵，沒有良好的預(yù)算管理，就不可能有良好的公共管理；沒有雄厚的財(cái)力支持，公共管理也將難以為繼，所以與此相適應(yīng)，我們將國家預(yù)算、政府預(yù)算統(tǒng)稱為“公共預(yù)算”，現(xiàn)代國家的預(yù)算制度稱之為公共預(yù)算制度。

關(guān)于公共預(yù)算改革的階段，夏書章以1999年部門預(yù)算改革為分界線分為改革前和邁向現(xiàn)代公共預(yù)算兩個(gè)階段，這種劃分方法重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)我國自部門預(yù)算改革以來就進(jìn)入了“現(xiàn)代化公共預(yù)算階段”；與其不同的是鄢圣鵬以1994年《預(yù)算法》頒布為分界，將1978-1994年為預(yù)算法制化時(shí)期，1995年至今則為公共預(yù)算階段，這種改革階段的劃分表明我國預(yù)算法制化取向，切合依法治國的目標(biāo)。陳工以社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)為背景，將其分為預(yù)算時(shí)代、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期的準(zhǔn)預(yù)算時(shí)代、1999年政府預(yù)算改革預(yù)算時(shí)代三個(gè)階段，表明我國預(yù)算制度的改革與經(jīng)濟(jì)體制的改革是相適應(yīng)的。以彭建（2012）為代表的學(xué)者依據(jù)財(cái)政體制改革，將預(yù)算制度改革大體分為四階段，即形成階段（ 1949年—1951年） 特點(diǎn)是預(yù)算權(quán)力高度集中中央政府，長期穩(wěn)定階段（1952-1991年）特點(diǎn)是具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，改革起步階段（1992-1998）：特點(diǎn)是初步與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)接軌，改革深化階段（1999年至今），構(gòu)建現(xiàn)代公共預(yù)算制度，這種階段劃分方法相對較為科學(xué)，以結(jié)合建國初期的政權(quán)建設(shè)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的及現(xiàn)代政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入等不同的時(shí)代特色，詳細(xì)劃分為具有不同特點(diǎn)的四個(gè)階段，也突出了現(xiàn)代公共預(yù)算制度的建立。

我們認(rèn)為預(yù)算制度具有高度的政治性特征。公共預(yù)算專家瓦爾達(dá)沃夫斯基首先提出了公共預(yù)算改革的政治學(xué)這一命題；凱頓運(yùn)用三個(gè)變量（收入汲取、公共責(zé)任、行政控制）將預(yù)算使分為前預(yù)算時(shí)代、預(yù)算時(shí)代和超預(yù)算時(shí)代。19世紀(jì)以來，西方國家紛紛進(jìn)入“預(yù)算時(shí)代”，表現(xiàn)為為收入汲取能力較強(qiáng)、主動(dòng)承擔(dān)公共責(zé)任、具有嚴(yán)格的財(cái)政控制體制，即”控制取向特征”。呂煒和靳繼東（2013）認(rèn)為“預(yù)算改革總是嵌于并伴隨著特定政治框架和制度安排的變革”。筆者認(rèn)為，首先公共預(yù)算作為現(xiàn)代政府治理的重要手段和工具，置身于整個(gè)大的政治系統(tǒng)中，其改革必然帶有政治色彩；其次，公共預(yù)算改革必然涉及權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分配，上下級政府之間的權(quán)利和利益配置問題，帶有政治性；再次，預(yù)算權(quán)作為公民委托給政府的公權(quán)力，必然涉及公民對政府的問責(zé)，因此必須強(qiáng)調(diào)公民的預(yù)算參與權(quán)。

二、中國公共預(yù)算的控制取向特征

我國自1999年部門預(yù)算改革以來，逐步走進(jìn)凱頓所說的“預(yù)算時(shí)代”，以“控制取向”為特征?！额A(yù)算法》為我國的公共預(yù)算提供了法律依據(jù)，對預(yù)算過程中涉及主體的權(quán)力進(jìn)行了劃分，并要求其嚴(yán)格按照法律的要求行事；財(cái)政部門成為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，將預(yù)算權(quán)力逐漸從各個(gè)部門集中到財(cái)政部門，強(qiáng)調(diào)“先有項(xiàng)目才有預(yù)算，先有預(yù)算才有支出；各地人民代表大會(huì)都紛紛開始通過審查部門預(yù)算來逐步落實(shí)憲法賦予人民代表大會(huì)的預(yù)算權(quán)力，并積極制度預(yù)算監(jiān)督條例，加強(qiáng)對公共預(yù)算的監(jiān)督；通過建立國庫集中支付制度、政府采購制度、“收支兩條線”管理，并通過規(guī)范預(yù)算外資金管理，實(shí)施“全口徑”預(yù)算管理，建立政府統(tǒng)一預(yù)算等措施加強(qiáng)的政府行使預(yù)算的控制。

對我國來說“控制取向”的預(yù)算時(shí)代，具有不可逾越性。實(shí)施控制取向的公共預(yù)算，在一定程度上可以規(guī)范政府對預(yù)算的收支管理，逐步推進(jìn)預(yù)算法制化進(jìn)程，防止政府機(jī)關(guān)在資金使用過程中的貪污腐敗、部門小金庫等現(xiàn)象的發(fā)生，真正實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民”的預(yù)算目標(biāo)，提高資金使用效率，優(yōu)化財(cái)政資源配置。但是也必須清楚地看到，控制取向的預(yù)算管理，可能會(huì)制約各個(gè)部門的創(chuàng)造性和靈活性。

三、我國公共預(yù)算存在的問題

以控制取向?yàn)樘攸c(diǎn)的部門預(yù)算改革雖取得了一定成效，但我國的公共預(yù)算還處于初始階段面臨著不完善的客觀現(xiàn)實(shí)，受傳統(tǒng)預(yù)算管理和現(xiàn)行行政體制的影響，再加上控制取向的預(yù)算管理自身的弱點(diǎn)，公共預(yù)算改革與公共財(cái)政框架的建立依然存在差距。具體講，可以歸納為以下幾個(gè)方面。

首先，預(yù)算法制化水平不高。與預(yù)算管理相配套的法律建立和修訂工作滯后于公共預(yù)算改革的步伐，張平和尹水軍等學(xué)者認(rèn)為《預(yù)算法》并未對部門預(yù)算改革中各部門之間的預(yù)算管理權(quán)和收支范圍做出詳細(xì)且合理的重新規(guī)定，也未規(guī)定人民代表大會(huì)的預(yù)算修正權(quán)，使預(yù)算只能能在通過和否定兩個(gè)極端中做出選擇；我國財(cái)政年度是每年的1月1日到12月31日，人代會(huì)卻在3月召開，對政策和預(yù)算的整合造成困難；另外，現(xiàn)有的預(yù)算法規(guī)也缺乏應(yīng)有的約束力，預(yù)算支出控制力不足，預(yù)算調(diào)整頻繁等問題。

其次，以行政控制為主，政治性作用能力有限。由于行政機(jī)關(guān)在獲取、處理和應(yīng)對預(yù)算信息方面的優(yōu)勢，使得它能夠更經(jīng)常、更直接、更主動(dòng)地接觸和了解到公民、利益集團(tuán)等預(yù)算需求，因此在預(yù)算編制過程中擁有更多的話語權(quán)，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督也以行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督為主。但是要實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任和權(quán)力控制的制度安排，必須發(fā)揮立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的預(yù)算控制，這也是預(yù)算過程的根本要求?，F(xiàn)實(shí)中可以看到立法機(jī)關(guān)的對預(yù)算的審批和監(jiān)督只是過程性的、象征性的，難以發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督控制作用。

再次，公民及利益群體參與預(yù)算較少。從政治學(xué)角度分析，預(yù)算權(quán)作為公民委托給政府的公權(quán)力，公共預(yù)算必須實(shí)現(xiàn)政府對公民的委托責(zé)任，因此應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公民對公共預(yù)算的參與，公民有權(quán)問責(zé)預(yù)算。但是在實(shí)際情況中，我國部門預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中，只是政府相關(guān)職能部門和人大、黨委的責(zé)任等的責(zé)任，公民幾乎無法參與整個(gè)預(yù)算過程，參與途徑單一、機(jī)會(huì)有限；對于預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果和相關(guān)信息其知情權(quán)形同虛設(shè)，很難知道公共預(yù)算的編制和執(zhí)行情況，更無法問責(zé)公共部門預(yù)算。

另外，公共預(yù)算還存在完整性不足、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下和官僚主義盛行等一系列問題。部門預(yù)算管理仍存在預(yù)算管理外資金，如社會(huì)保障金和部分政府基金、國有資本經(jīng)營收益的部分資金，部門小金庫現(xiàn)象嚴(yán)重；公共預(yù)算相關(guān)信息公開有限，整個(gè)公共預(yù)算過程透明度不高，預(yù)算執(zhí)行過程中的信息反饋也不夠全面、準(zhǔn)確與及時(shí)，難以為預(yù)算分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供及時(shí)、可靠的依據(jù)，增大了立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾有效監(jiān)督預(yù)算收支的難度；公共預(yù)算在資金使用上還存在效率低下，效果不明顯等問題。

四、中國公共預(yù)算改革的目標(biāo)選擇

現(xiàn)階段，我國仍然應(yīng)該以建立“控制取向”的部門預(yù)算、國庫集中支付制度及政府采購為主要目標(biāo)，立足于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)和提高國家體系、治理能力現(xiàn)代化的的大背景，逐步提高公共預(yù)算法制化水平，重視發(fā)揮人大和公民的作用，推進(jìn)預(yù)算透明化，真正建立起具有法治性、責(zé)任性、透明化、高效化的現(xiàn)代公共預(yù)算制度。

（一）推進(jìn)公共預(yù)算法制化

針對當(dāng)下預(yù)算法制建設(shè)不健全的問題，修訂并完善預(yù)算立法是重要任務(wù)。石亞軍（2014）等學(xué)者認(rèn)為建立現(xiàn)代預(yù)算制度，必須推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)，加快財(cái)稅立法步伐。彭建（2012）認(rèn)為法治性是公共預(yù)算的靈魂，是預(yù)算管理制度具有較高透明度和較強(qiáng)控制力的重要保障。於莉（2010）在總結(jié)中東歐國家預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了推進(jìn)預(yù)算法制化建設(shè)對轉(zhuǎn)型國家預(yù)算改革具有重要意義。陳工（2013）認(rèn)為，完善預(yù)算立法，是推進(jìn)控制導(dǎo)向的預(yù)算制度改革的重要途徑。因此，為增強(qiáng)我國公共預(yù)算的法制化水平，需要立足我國國情，吸取國際上成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)預(yù)算法律法規(guī)的修訂和完善，不斷細(xì)化法律內(nèi)容以增強(qiáng)預(yù)算法的可操作性和規(guī)范性。同時(shí)為財(cái)政部、人大和公民的控制權(quán)提供法律依據(jù)，有效解決預(yù)算編制的完整統(tǒng)一、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性等問題。

（二）增強(qiáng)預(yù)算中的政治控制

我國公共預(yù)算的一大特點(diǎn)就是突出行政控制，然而發(fā)揮人大等政治監(jiān)督與控制作用對于落實(shí)預(yù)算的公共責(zé)任來講是至關(guān)重要的。馬?。?007）提出，中國公共預(yù)算改革應(yīng)適時(shí)地加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督，主張發(fā)揮人大在預(yù)算過程中的作用。茍燕楠（2013）在研究外國預(yù)算審議時(shí)發(fā)現(xiàn)美國行政審議只是前奏，重頭戲是立法部門設(shè)有四類委員會(huì)參與預(yù)算審議，形成分工與制衡的局面，同樣強(qiáng)調(diào)了立法機(jī)關(guān)的作用。各級人大常委會(huì)應(yīng)全面介入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整以及政府決算等預(yù)算環(huán)節(jié)，依照法定程序?qū)︻A(yù)算各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查與監(jiān)督。可考慮適時(shí)推行立法型審計(jì)監(jiān)督，以強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對預(yù)算審查監(jiān)督力度，將審計(jì)機(jī)關(guān)從行政序列中獨(dú)立出來，由各級審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助同級人大對預(yù)算的合法性、真實(shí)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督。

（三）公共預(yù)算透明化

公共預(yù)算透明化是建設(shè)透明政府的必然要求，也是提高公共預(yù)算治理能力和優(yōu)化治理效果的重要途徑，同時(shí)預(yù)算透明化也為公民參與公共預(yù)算治理提供了前提和基礎(chǔ)。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度必須成為我國公共預(yù)算改革的目標(biāo)。李春根等學(xué)者認(rèn)為應(yīng)擴(kuò)大公共預(yù)算的公開范圍，未來部門預(yù)算公開應(yīng)改革和強(qiáng)化預(yù)算編制和公開制度，改進(jìn)部門預(yù)算的編制和公開方法，建立以項(xiàng)目計(jì)劃與績效目標(biāo)為導(dǎo)向的部門預(yù)算編制和公開制度，將部門的所有收支都納入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的預(yù)算公開范圍。自2014年新《預(yù)算法》頒布后，中央部門預(yù)算公開的深度和廣度均有了顯著進(jìn)展，首次公開了部門一般公共預(yù)算基本支出及其經(jīng)濟(jì)分類科目，這標(biāo)志著預(yù)算透明化正成為我國公共預(yù)算改革的重要趨勢，同時(shí)中央部門的行動(dòng)也為地方預(yù)算透明化建設(shè)提供了改革思路。

（四）構(gòu)建公民參與式預(yù)算

國家財(cái)政是“取眾人之財(cái)”，所以征收和使用都應(yīng)聽取公民的意見。公共預(yù)算的重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)公民對政府的預(yù)算控制，落實(shí)政府對公民的委托責(zé)任。強(qiáng)調(diào)公民的預(yù)算參與，實(shí)行公民參與式預(yù)算夠成為政府與社會(huì)公眾在公共預(yù)算決策領(lǐng)域的互動(dòng)機(jī)制，能夠有序吸納當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到社區(qū)的公共預(yù)算決策當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)，優(yōu)化預(yù)算資源配置，提高預(yù)算資金使用效益。為此，必須擴(kuò)寬公民預(yù)算參與的渠道和途徑，提高預(yù)算透明度，積極鼓勵(lì)地方政府預(yù)算改革創(chuàng)新。浙江溫嶺、河南焦作、江蘇無錫等地紛紛推動(dòng)參與式預(yù)算改革試點(diǎn)，重視社會(huì)公眾的民主參與，已經(jīng)取得了積極成效，積極推動(dòng)參與式預(yù)算為代表的預(yù)算創(chuàng)新，應(yīng)該是控制取向的預(yù)算改革的一條重要途徑。

（五）推進(jìn)公共預(yù)算績效化

推進(jìn)公共預(yù)算績效化進(jìn)程，實(shí)行績效預(yù)算制度。這有利于控制公共部門的財(cái)政支出規(guī)模、提高預(yù)算資金使用效率，是建立節(jié)約型公共預(yù)算制度的重要途徑。馬駿提出了以結(jié)果為導(dǎo)向的新績效預(yù)算的概念，它使得預(yù)算管理體制的重點(diǎn)從“手段”到“目的”進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，有助于鼓勵(lì)公共部門管理者進(jìn)行預(yù)算創(chuàng)新和資金節(jié)約。不過，他也承認(rèn)中國目前并不具備實(shí)現(xiàn)新績效預(yù)算的條件，政治控制能力有限，預(yù)算執(zhí)行中各種機(jī)會(huì)主義盛行，也缺乏必要的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力，所以新績效預(yù)算只能是一種遠(yuǎn)期目標(biāo)。國內(nèi)主要研究還是強(qiáng)調(diào)當(dāng)下以控制取向?yàn)樘攸c(diǎn)公共預(yù)算改革還是應(yīng)建立一種績效預(yù)算制度。

以控制取向?yàn)樘攸c(diǎn)的公共預(yù)算管理改革中行政控制占絕對優(yōu)勢，但并不意味著我國現(xiàn)行的行政控制系統(tǒng)就是完善的。預(yù)算權(quán)限的劃分勢必涉及行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置等。公共預(yù)算改革應(yīng)與行政體制改革相適應(yīng)，呂煒和靳繼東（2013）提出我國政府間預(yù)算管理權(quán)限結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以層級事權(quán)分割為中心，推進(jìn)預(yù)算權(quán)合理配置，并堅(jiān)持下級政府優(yōu)先原則，馬蔡?。?014）也認(rèn)為應(yīng)調(diào)動(dòng)地方政府預(yù)算積極性；規(guī)范同一層級政府下不同地方政府預(yù)算的競爭行為，有效規(guī)避地方政府預(yù)算競爭的消極后果，在上下級政府和同一層級政府之間形成良性活動(dòng)的預(yù)算管理局面。

結(jié)語

預(yù)算作為一種以有限的財(cái)政資源滿足滿足社會(huì)公眾需要的政治過程，其實(shí)質(zhì)在于通過對預(yù)算權(quán)力的控制實(shí)現(xiàn)政府對公民的委托責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)對國家的管理和提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。現(xiàn)代公共預(yù)算制度的構(gòu)建是民主政治發(fā)展的需要，也是構(gòu)建責(zé)任型、服務(wù)型、效能型政府的需要，更是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。我國現(xiàn)階段公共預(yù)算制度改革，堅(jiān)持控制取向的目標(biāo)前提下，以構(gòu)建完善的預(yù)算法律體系作為依據(jù)，嘗試推進(jìn)由財(cái)政部門單兵推進(jìn)的預(yù)算改革格局，發(fā)揮立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門的作用，積極鼓勵(lì)公民參與，最終形成共同治理公共預(yù)算的新局面。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王瑋.政府預(yù)算改革：我國構(gòu)建公共財(cái)政框架是關(guān)鍵〔J〕.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（05）：69-72.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕