權(quán)力清單制度存在的局限及其完善探討

朱達(dá)

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

權(quán)力清單制度存在的局限及其完善探討

朱達(dá)

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

權(quán)力清單制度的實(shí)行，能夠劃定政府行使權(quán)力的邊界線，依照法律規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，科學(xué)配置權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。當(dāng)前權(quán)力清單制度構(gòu)建和落實(shí)中的問(wèn)題有，制定程序的合理性受質(zhì)疑，權(quán)力清單法律效力缺位，定位不夠清晰，推行責(zé)任空白，落實(shí)監(jiān)督不夠?？梢詮囊?guī)范權(quán)力清單制定程序，賦予法律效力，提升制度活力、運(yùn)行效益和透明度等幾個(gè)路徑來(lái)完善權(quán)力清單制度。

權(quán)力清單；研究意義；存在問(wèn)題；完善路徑

行政權(quán)力是政府行政機(jī)關(guān)依法享有的管理國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，社會(huì)管理需要越來(lái)越多的職能部門，涉及越來(lái)越多的領(lǐng)域，行政權(quán)力的影響范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)以前任何時(shí)候。權(quán)力天生就具有的擴(kuò)張性，無(wú)休止的延伸和擴(kuò)張就會(huì)帶來(lái)權(quán)力的腐敗。權(quán)力清單制度的實(shí)行，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步。有效制約和監(jiān)督行政權(quán)力，界定權(quán)力的邊界，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的研究意義重大。

一、研究權(quán)力清單制度的意義

（一）劃定政府行使權(quán)力的邊界線

經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已經(jīng)建立了一套多主體、多方位的權(quán)力制約和監(jiān)督體系，包含了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法部門和社會(huì)媒體等外部的監(jiān)督主體，以及審計(jì)部門、紀(jì)檢部門等內(nèi)部的監(jiān)督主體。這套監(jiān)督體系對(duì)監(jiān)督和制約行政權(quán)力的運(yùn)行，限制權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張起到了十分積極的作用，但缺陷和不足也是十分明顯的。

2005年，河北邯鄲市公布了一份市長(zhǎng)權(quán)力清單，經(jīng)過(guò)市政府法制辦公室的逐項(xiàng)清理，只給市長(zhǎng)留下了的93項(xiàng)權(quán)力。隨后，全國(guó)各地開(kāi)始紛紛出現(xiàn)試點(diǎn)推行權(quán)力清單制度，曬出政府以及政府官員的權(quán)力清單，接受外界監(jiān)督。2013年，黨的第十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”，這是“權(quán)力清單”第一次正式出現(xiàn)。由此，政府權(quán)力清單由各地方政府試驗(yàn)性實(shí)施的階段，開(kāi)始升級(jí)到全面推廣和普及的階段。權(quán)力清單的出現(xiàn)，為有效地監(jiān)督和制約行政權(quán)力提供了可實(shí)現(xiàn)的手段，為行政權(quán)力的行使界定了明確的邊界，有助于理清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的邊界?？梢哉f(shuō)權(quán)力清單是編制一個(gè)可以關(guān)住權(quán)力的關(guān)鍵性一步。

（二）依照法律規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行

權(quán)力清單要求通過(guò)依照法律賦予的權(quán)力，對(duì)政府機(jī)構(gòu)和政府官員的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)厘權(quán)和確權(quán)，羅列出相應(yīng)的權(quán)力清單。政府部門和官員只能行使清單里面的權(quán)力，清單之外的權(quán)力不可為，以此來(lái)明確地界定行政權(quán)力的邊界，防止濫用權(quán)力和權(quán)力腐敗。明確限定了行政權(quán)力的行使邊界，有效防止政府部門和官員越權(quán)行政、違法行政等行為的發(fā)生。并通過(guò)向外界公布權(quán)力清單，讓權(quán)力清單接受外界的監(jiān)督。通過(guò)賦予社會(huì)更加廣泛的知情權(quán)，提高政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和公眾的參與度，達(dá)到有效制約和監(jiān)督行政權(quán)力的目的。建立權(quán)力清單也就是劃定一條明確可見(jiàn)的政府行政權(quán)力的邊界線。

（三）科學(xué)配置權(quán)力并監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行

科學(xué)地配置權(quán)力，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，通過(guò)劃定權(quán)力邊界既能有效限制權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張，也讓政府放下一些原本不該管、管不好的事務(wù)，將其交給市場(chǎng)和社會(huì)去做。一方面，理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而政府管好自己該管的事情，發(fā)揮應(yīng)有的作用。權(quán)力清單能有效限制政府權(quán)力對(duì)資源配置的過(guò)多干預(yù)、不當(dāng)干預(yù)等現(xiàn)象，促使政府切實(shí)做好宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管的工作。另一方面，理清政府和社會(huì)之間的關(guān)系，構(gòu)建服務(wù)型政府。促使政府與社會(huì)之間形成合作關(guān)系，在政府善治的前提下，政府逐步還權(quán)于社會(huì)，社會(huì)走向相對(duì)的獨(dú)立與自治，充分發(fā)揮自身的作用。隨著全面深化改革的加深，政府與市場(chǎng)還有社會(huì)之間的關(guān)系不斷發(fā)生變化，權(quán)力清單的出現(xiàn)，加快了政府的職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)政府治理能力的現(xiàn)代化，促使政府為適應(yīng)其與市場(chǎng)和社會(huì)之間不斷重構(gòu)的關(guān)系而進(jìn)行權(quán)力邊界的調(diào)整。

二、權(quán)力清單制度構(gòu)建和落實(shí)存在的問(wèn)題

雖然權(quán)力清單是一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的新舉措，有助于理清政府的權(quán)力邊界，能夠有效地制約和監(jiān)督行政權(quán)力的運(yùn)行，推動(dòng)發(fā)展政府治理能力的現(xiàn)代化，但是在很多方面仍存在著亟待解決的問(wèn)題：

（一）制定程序的合理性受質(zhì)疑

目前，權(quán)力清單的制定是由政府來(lái)主導(dǎo)，政府既是制度的執(zhí)行者，又是執(zhí)行者，雙重身份不可避免地導(dǎo)致政府的本位主義，決策夾雜了部門利益或個(gè)人利益權(quán)衡等主觀因素，導(dǎo)致權(quán)力清單的制度內(nèi)容合理性的缺失。通過(guò)訪問(wèn)福建、廣東、江蘇等多個(gè)省級(jí)政府的官方網(wǎng)站，可以了解到各省官方網(wǎng)站上公布的權(quán)力清單制定方法和流程。以福建省為例：福建省人民政府先組織成立“福建省行政權(quán)力清單清理和行政審批制度改革工作聯(lián)席會(huì)議辦公室”（下稱“省改辦”），政府各部門對(duì)部門的職權(quán)進(jìn)行梳理并繪制運(yùn)行流程圖，并提交省改辦。后由省改辦再組織人大代表、政協(xié)委員和專家學(xué)者等對(duì)各部門所提清單進(jìn)行全面審核和清理，并給予反饋，經(jīng)過(guò)重新核實(shí)之后再報(bào)省政府審定之后，對(duì)外公布并開(kāi)始實(shí)行。其他省份的制定方法和主體都大同小異，整個(gè)權(quán)力清單的制定過(guò)程最主要的制定者還是政府本身。約束權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)也是由執(zhí)權(quán)者規(guī)定，這樣做法不免讓人對(duì)權(quán)力清單制定程序的合理性產(chǎn)生質(zhì)疑。

（二）權(quán)力清單的法律效力缺位

權(quán)力清單制度法律層級(jí)不足致使法律效力缺位，也是權(quán)力清單制度的一大軟肋。權(quán)力清單制度立法是一個(gè)周期相對(duì)長(zhǎng)的過(guò)程，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格編制程序。目前權(quán)力清單推行時(shí)間尚短，制度體系不健全，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)力清單立法進(jìn)程難以推進(jìn)。法律層級(jí)不夠，法律效率不足直接導(dǎo)致了權(quán)力清單制度的強(qiáng)制力和約束力大打折扣。權(quán)力清單作為一種制約和監(jiān)督政府行政權(quán)力的方法和手段，目前只停留在較為基礎(chǔ)的制度建設(shè)階段，缺乏法律法規(guī)等文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。不同級(jí)別和不同地方的政府制定的權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容都不盡相同，缺乏法律文件給予應(yīng)有的法律地位和規(guī)范，造成權(quán)力清單制度推行不夠有力，對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督不到位，對(duì)權(quán)力亂象遏制效果不明顯。

（三）權(quán)力清單的定位不夠清晰

任何政府權(quán)力只有能夠服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有存在的合理性，在眾多權(quán)力清單制定的過(guò)程中，對(duì)于政府權(quán)力的變更和刪減，經(jīng)常忽視了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理需求。有的政府部門在制定權(quán)力清單的時(shí)候都將滿足自身部門需求放在第一位，忽視了治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能要求。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的直接方法就是通過(guò)權(quán)力的運(yùn)行，因此，權(quán)力運(yùn)行變成了具有利益驅(qū)使的行政行為也不可避免。權(quán)力清單的制定不僅需要合法性，更需要足夠的合理性、科學(xué)性和可操作性。由于權(quán)力清單的制定者與執(zhí)行者雙重身份的特殊，在權(quán)力清單中保有什么權(quán)力，下放什么權(quán)力，更改甚至增加什么權(quán)力都由其自身決定。有的政府部門為了繼續(xù)享有一些特殊權(quán)力，就可能變相的對(duì)權(quán)力進(jìn)行包裝和偽裝，改頭換面繼續(xù)寫進(jìn)權(quán)力清單中。還有的政府部門在梳理權(quán)力清單的時(shí)候，沒(méi)有充分考慮到社會(huì)治理的需要，沒(méi)有切實(shí)符合社會(huì)治理的規(guī)律，導(dǎo)致最后權(quán)力清單成為了政府單方面滿足自身需求而量身定做的新“特權(quán)”。

（四）權(quán)力清單推行的責(zé)任空白

有權(quán)無(wú)責(zé)，權(quán)責(zé)脫鉤也是權(quán)力清單的一大弊端。以往到行政機(jī)關(guān)辦事，經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉責(zé)任的踢皮球現(xiàn)象，直接導(dǎo)致政府行政效能的下降。權(quán)力和責(zé)任不可分割，政府部門既然手握著管理社會(huì)的權(quán)力，更應(yīng)該明確其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。然而當(dāng)前，在眾多實(shí)行權(quán)力清單制度的政府部門，在制定出權(quán)力清單的同時(shí)，卻沒(méi)有相應(yīng)地制定或公布自己的責(zé)任清單。權(quán)力清單是在梳理和清點(diǎn)政府權(quán)力的“家底”，制約和監(jiān)督政府權(quán)力，界定權(quán)力邊界。但是片面著眼于調(diào)控權(quán)力，忽視權(quán)力背后應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，容易陷入制度建設(shè)的誤區(qū)。從當(dāng)前的權(quán)力清單制度推行情況來(lái)看，存在責(zé)任空白的情況還是十分明顯，權(quán)力清單極易變成政府部門規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的工具，為行政不作為的發(fā)生提供了可能性。政府部門可以為了推卸責(zé)任，利用權(quán)力清單規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、推卸責(zé)任。

（五）權(quán)力清單落實(shí)的監(jiān)督不夠

落實(shí)權(quán)力清單制度的推行，觸及許多既得利益者的利益。如果只是簡(jiǎn)單地對(duì)政府權(quán)力的羅列和公布，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)保證制度的推廣和落實(shí)，制度構(gòu)建將不可避免地遭受巨大阻力。如果權(quán)力清單制度的推廣和落實(shí)尚且不能順利實(shí)施，政策目標(biāo)和制度意義就更將無(wú)從談起。當(dāng)前對(duì)政府部門落實(shí)權(quán)力清單制度的監(jiān)督力度不足表現(xiàn)為，一方面沒(méi)有完整獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，另一方面更是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。在上文提到的對(duì)各省人民政府網(wǎng)站進(jìn)行訪問(wèn)的時(shí)候，政府對(duì)權(quán)力清單的制定和公布工作做的比較到位，但是卻對(duì)落實(shí)成效的監(jiān)督以及對(duì)落實(shí)情況的反饋工作幾乎沒(méi)有提及，對(duì)于執(zhí)行監(jiān)督的主體也沒(méi)有做出明確的規(guī)定或說(shuō)明。

三、完善權(quán)力清單制度路徑的探討

我國(guó)的行政體制正處全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景之下，政府與正在不斷成長(zhǎng)的市場(chǎng)和社會(huì)之間的邊界也在不斷地重構(gòu)，政府正逐步從主動(dòng)或被動(dòng)地向社會(huì)還權(quán)，市場(chǎng)資源配置的優(yōu)勢(shì)正慢慢發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，社會(huì)力量也逐漸壯大，推行權(quán)力清單制度更顯得重要。盡管權(quán)力清單仍存在諸多不足之處，但其確實(shí)是目前比較行之有效的對(duì)行政權(quán)力制約和監(jiān)督的手段之一。探索權(quán)力清單制度的路徑，還應(yīng)該從以下幾點(diǎn)著手進(jìn)行完善：

（一）規(guī)范權(quán)力清單制定程序

首先要推行權(quán)力清單制度，應(yīng)該突破權(quán)威性和合法性不足的困境。將制定制度的主導(dǎo)權(quán)交由代表著人民的人大代表，并組織更多的社會(huì)公眾參與，政府之外的社會(huì)組織或不受政府監(jiān)管和限制的機(jī)構(gòu)，由相關(guān)的專家學(xué)者團(tuán)隊(duì)進(jìn)行必要的指導(dǎo)，組織合適的社會(huì)組織、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和部門的權(quán)力進(jìn)行梳理，由政府部門對(duì)清單進(jìn)行確認(rèn)和反饋，而后上報(bào)上級(jí)政府相關(guān)部門進(jìn)行審定，最后再對(duì)外公布。另一方面，政府部門作為權(quán)力清單的直接執(zhí)行者，也不完全脫離權(quán)力清單制定過(guò)程的參與。政府不再作為主導(dǎo)者，只擔(dān)任了確認(rèn)和反饋的工作，可以根據(jù)自身工作需要提出一些修改意見(jiàn)。制定主體獨(dú)立于政府之外，且有專家學(xué)者的指導(dǎo)和審核，保證了清單的權(quán)威性和合理性，使得權(quán)力清單項(xiàng)符合政府的實(shí)際管理和治理需求不會(huì)導(dǎo)致政府的重要社會(huì)治理功能的缺失。

（二）賦予權(quán)力清單法律效力

賦予權(quán)力清單相應(yīng)的法律效力是權(quán)力清單有效制約行政權(quán)力的保障。目前權(quán)力清單制度的實(shí)行時(shí)間尚不算久，還處在一個(gè)需要不斷發(fā)展和完善的不穩(wěn)定階段。但隨著改革的逐步深化和制度功能的不斷發(fā)揮，這種不穩(wěn)定性就需要被克服。而克服這種不穩(wěn)定性的方法和手段就是把權(quán)力清單推向法制化的進(jìn)程。權(quán)力清單制度的目的就是制約和監(jiān)督行政權(quán)力的行使，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”。法律是對(duì)制度牢籠的加固，是給籠子上的一把保險(xiǎn)鎖。賦予權(quán)力清單相應(yīng)的法律效力，是確保權(quán)力清單有效制約行政權(quán)力的保障。權(quán)力清單制度的法制化應(yīng)該包含四個(gè)方面：通過(guò)立法明確權(quán)力清單制的主體內(nèi)容、性質(zhì)和法律地位；通過(guò)立法完善權(quán)力清單制定程序的規(guī)范化和制度化；通過(guò)立法保障權(quán)力清單落實(shí)執(zhí)行；通過(guò)立法加強(qiáng)權(quán)力清單對(duì)行政主體的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。通過(guò)法制化提升權(quán)力清單制度本身的權(quán)威性和合法性，確保權(quán)力清單的制度作用長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)揮。

（三）提升權(quán)力清單制度活力

在梳理政府權(quán)力的同時(shí)，要杜絕權(quán)力清單成為政府滿足自身單方面需求的工具。推行權(quán)力清單是全面深化行政體制改革的重要內(nèi)容，其基本目的在于界定政府權(quán)力邊界，監(jiān)督和制約行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)治理的有效率。提升政府治理能力、提高行政效能是建立權(quán)力清單制度過(guò)程中不能忽視的關(guān)鍵要求。行政權(quán)力本就是政府為了國(guó)家治理而享有的公權(quán)力。

因此，權(quán)力清單制度的推行應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)更有效的治理為目標(biāo)，按照實(shí)際的管理需要作為構(gòu)建權(quán)力清單的原則：對(duì)由政府主要承擔(dān)治理職能的行政權(quán)力予以保留；對(duì)有需要保留又過(guò)分臃腫膨脹的權(quán)力進(jìn)行精簡(jiǎn)和修改；對(duì)超出政府治理范疇的權(quán)力進(jìn)行刪減；對(duì)于一些涉及微觀治理的權(quán)力應(yīng)該下放給地方政府部門，或向相關(guān)民營(yíng)企業(yè)或社會(huì)組織開(kāi)放。以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理為目標(biāo)構(gòu)建權(quán)利清單，讓權(quán)力清單不止是規(guī)范和約束政府的制度，更是升級(jí)政府治理能力的指南，提升權(quán)力清單的制度活力，加快推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（四）提高權(quán)力清單運(yùn)行效益

權(quán)力與責(zé)任一直都是相互依存不可分割的。公開(kāi)權(quán)力清單，是要讓大家知道政府手中握有什么樣的權(quán)力，讓社會(huì)參與制約和監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行。而出臺(tái)配套的“責(zé)任清單”是要讓大家知道政府有什么樣的責(zé)任，杜絕政府為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的怠政和不作為。責(zé)任清單確保了權(quán)力與責(zé)任的相互匹配，行使權(quán)力決定了要承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任約束了權(quán)力的行使。權(quán)責(zé)相稱，讓清單制度體系運(yùn)行的效益最大化。

首先，“責(zé)任清單”需與“權(quán)力清單”同步制定，制定程序、制定主體和制定標(biāo)準(zhǔn)要一致性；落實(shí)執(zhí)行的流程、方式和時(shí)間也要與“權(quán)力清單”保持同步；“責(zé)任清單”公布的方式、時(shí)間、渠道也必須與“權(quán)力清單”保持一致。除了同步之外還應(yīng)該做到：對(duì)政府部門的職責(zé)梳理必須清楚明晰，責(zé)任主體必須詳細(xì)具體，附帶問(wèn)責(zé)懲罰制度，這樣的責(zé)任清單才是具有約束力的責(zé)任清單。其次，建立有效的權(quán)力清單監(jiān)督制度體系。一是完善權(quán)力清單執(zhí)行的監(jiān)督體系，既要完善監(jiān)督制度的制度化建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。二是選擇合適的監(jiān)督主體，監(jiān)督主體不會(huì)受政府制約的機(jī)構(gòu)。這樣既保證權(quán)力運(yùn)行遵循權(quán)力清單的制約，又受到責(zé)任清單的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（五）彰顯權(quán)力清單的透明性

權(quán)力清單制度的推廣離不開(kāi)公眾的參與，制度的制定和推廣應(yīng)該是一個(gè)公眾廣泛參與的過(guò)程，才能彰顯透明性。在權(quán)力清單制定、實(shí)施等環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)、媒體平臺(tái)和相關(guān)的座談會(huì)等方式，提高公眾的參與度，盡可能多地聽(tīng)取和接納公民尤其是行政相對(duì)人的意見(jiàn)和建議，擴(kuò)大公眾的參與度，履行“權(quán)為民所用”的原則。

此外權(quán)力的運(yùn)行除了政府內(nèi)部的行政監(jiān)督權(quán)之外，還應(yīng)強(qiáng)化公眾參與的外部監(jiān)督。權(quán)力清單制度的制度意義應(yīng)該是讓政府權(quán)力的制約和監(jiān)督變得可視化、透明化。杜絕以往政府權(quán)力運(yùn)行的不公開(kāi)不透明，造成尋租腐敗的權(quán)力亂象。對(duì)外公布政府部門和官員的權(quán)力清單，應(yīng)該讓社會(huì)監(jiān)督變得有章可循，有據(jù)可查。權(quán)力清單的公布要便于公眾查詢，編制簡(jiǎn)潔明了的權(quán)力清單目錄和清晰的權(quán)力運(yùn)行流程圖，并通過(guò)電子政務(wù)系統(tǒng)對(duì)權(quán)力清單中政府的每項(xiàng)權(quán)力項(xiàng)目、辦事流程、處理時(shí)限和監(jiān)督舉報(bào)方式向社會(huì)公布。提高公眾參與監(jiān)督的信息化水平，例如開(kāi)展信息監(jiān)察系統(tǒng)、在線監(jiān)督平臺(tái)等等。對(duì)違反清單的權(quán)力運(yùn)作行為進(jìn)行追責(zé)和處罰，構(gòu)建高效的社會(huì)監(jiān)督體系，讓制度變得透明化。

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：1673-9884（2017）01-0044-04

2016-12-10

朱 達(dá)，男，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。